財產稅對地方政府的重要意義及其對中國地方稅制的啟示

摘要： 財產稅自產生以來就是地方政府籌集收入的主要手段，尤其在全球化、區域化以及與此相關的對地方公共服務的要求不斷提高的背景下，地方分權逐漸成為中央和地方關系的發展趨勢。而地方分權就要求地方有一定的財政能力作為后盾，因此對地方收入主要來源之一的財產稅的研究就更加重要。對于財產稅的研究，理論上也一直有比較大的分歧，但本文試圖從財產稅成為地方政府稅收的主要來源之一這一現實而不是從理論出發研究財產稅對地方政府的重要意義，因此本文以地方分權、地方財政為出發點，并結合財產稅本身的特點來分析財產稅對于地方政府的重要意義。中國也有財產稅，但是并沒有發揮財產稅應有的作用，地方財政體系還很不健全。在憲法對私有產權的承認以及中國社會經濟發展的基礎上，中國應該總結經驗，改革地方財政、建立更加完善的地方財產稅稅制。

關鍵詞： 地方財政 財產稅 地方分權經驗啟示

一、引言

本文試圖從財產稅的特點及地方政府需要穩定的財政來源兩者之間的契合點說明財產稅對地方政府提供公共產品的重要作用，并由此提出中國財稅改革可以得到的啟示。由于財產稅在美國有很長時間的歷史，征稅體制完善規范，稅制設計簡單，因此本文提到的國外經驗將以美國為主。財產課稅歷史悠遠，它伴隨著私有財產制度和國家的起源而產生，是統治者最先采用的稅收形式，曾經在奴隸制和封建制國家的財政制度中擔當重要角色。隨著商品經濟的發展，財產稅的地位有所下降，但是其一直是大部分國家地方稅制中的重要組成部分。中國自1994年分稅制改革后，地方稅種大多是比較零散分散和不易征收的，地方財政收入不能得到保障，這種情況與社會、居民、企業對地方公共服務日益增長的需求相矛盾，因此中國的地方政府只得通過預算外、制度外方式籌集政府收入，而國家法律對地方政府財政收入的監督又很薄弱，導致地方政府行為逐漸扭曲，產生了政府私利，稅收體系混亂，公共產品的數量和質量都存在比較嚴重的問題。隨著對地方政府地位以及物權法的討論和2004年的修憲，財產稅逐漸受到注意。因此，對財產稅的理論和現實研究有助于中國的財稅改革從中總結經驗、獲得啟示。

二、財產稅的涵義

（一）財產稅的含義

財產課稅的對象是財產，財產稅即對納稅人擁有或支配的財產課征的一類稅的總稱。財產稅是對財產本身而不是財產帶來的收益征稅，并且財產稅并不是一個單一的稅種，而是針對財產的一系列稅種的總稱，其有不同的收稅方式、具體課稅對象以及稅收名稱?？偟恼f來，財產稅包括一般財產稅和個別財產稅，一般財產稅是將土地、房屋等不動產和其他各種財產合并在一起，就納稅人某一時點的所有財產課征；個別財產稅是相對于一般財產稅而言的，它不是將所有的財產捆綁在一起綜合課征，而是按不同財產分別課征，包括土地、房屋、凈值稅、機動車輛稅等等。據統計，全世界有130多個國家課征各種形式的財產稅，因此可以說，財產稅是一個相當普遍的稅收體系。在美國，除個別州外，其針對不動產的課稅只設置了單一的稅種，屬于一般財產稅，下文討論的財產稅一般是指這種針對不動產財產的稅收，因為地方公共服務的改善表現最明顯的就是土地或者房屋價格。

（二）普遍的財產稅存在的理論根據

地方政府向區域內的居民提供公共產品需要一定收入，根據受益原則，即誰受益誰支付的原則，居民需要通過一定的方式向政府支付一定的費用，這也就是政府的收入籌集方式———稅制。由于政府提供的公共產品可以通過土地或者房地產的價格比較完全地反映出來，比如該區域內有良好的治安和教育等，區域內的房價就比較高，不動產價格是對地方公共產品水平比較全面和準確的表達，而基本上該區域內的常住居民都會享受地方政府提供的公共產品，在區域內擁有財產尤其是不動產的居民基本上可以界定為享受地方公共產品的人群，在這個意義上說，財產稅類似于某種帶有受益性質的對資產征收的人頭稅。

（三）關于財產稅的理論分歧

關于財產稅主要形成了兩種對立的觀點：一種被稱為“收益論”，其是由著名的蒂伯特模型延伸而來的，其首先由Hamilton，Fischel和White提出；另一種觀點被稱為財產稅的新論，是由Mieszkowski提出并由Zodrow和Mieszkowski拓展。本文的出發點是財產稅已經作為世界上大多數國家地方稅收體系的主體這一現實，關于財產稅的理論分歧并不能作為財產稅應不應該存在的根據，而只能說明財產稅在不同的條件下可能會產生截然相反的效果，因此中國在借鑒財產稅的經驗時就更要注重與中國的現實國情相結合。

三、財產稅對地方政府的重要意義

世界上大多數國家都采取了財產稅這種傳統的征稅方式，只是隨著征稅項目的增多，許多國家由分散的個別財產稅向統一的一般財產稅轉變，美國就是這樣一個例子。財產稅在大部分國家都是由地方政府征收，是地方稅制中的重要組成部分，這是由地方政府提供公共產品的需要和財產稅自身的特征決定的。在美國，財產稅收入規模占全國稅收收入的比重為10.44%，但在地方級稅收收入中的比重高達75.43％，是地方政府的主要收入來源。

（一）地方財政形成的原因

20世紀中后期開始，世界開始出現了全球化、區域化和分權化三大發展趨勢，這三大發展趨勢自身有著緊密的關系：全球化使資源在世界范圍內進行配置，區域化指地理臨近或者有相同利益訴求的經濟主體之間共同發展，協調參與全球化進程。而這種更加深遠的經濟聯系在地方層次上也有突出的作用，經濟活動越活躍，地方經濟主體的參與性就越高，經濟活動在更小的地理區域內的作用也就越大。也就是說，經濟的發展給予了地方作為一級經濟主體參與區域性甚至全球性的交易活動、資源配置活動以及國際分工的可能性。在各國國內的經濟發展中，國家的經濟活力也逐漸體現在基層經濟主體身上。與地方日益提高的經濟地位相一致，地方的政治地位也逐漸提高，地方分權成為了與全球化、區域化并列的世界性的發展趨勢之一。另一方面，隨著地方經濟的發展和居民生活水平的提高，需要地方政府提供更加完善和優質的地方公共產品，這在客觀上要求改變傳統的公共部門管理方式，產生了地方分權改革的浪潮。地方分權最主要的是地方財政的建立，因為財政是地方政府各項活動的根本支持，因此地方分權也就要求確立地方政府在國家稅收體系中的合理地位，形成具有一定規模和一定實力的地方財政?？梢哉f，在地方分權的運動中地方財政既是這場運動的根本目的，又是其得以進行的必要支持，地方分權的趨勢本質上也就是財政分權的要求。

（二）地方財政的兩種主要來源

要形成地方財政無非有兩種來源：一是上級地方政府的轉移支付，即撥款；二是獨立的地方稅收體系。完全依賴于上級政府轉移支付的地方政府獨立性很低：其無法完全控制自己的預算，并按照區域內的實際情況提供公共產品；地方政府為了獲取更多的上級政府撥款，不得不花費更多的成本與上級政府博弈，形成了全社會的無謂損失；并且即使上級政府懷著良好的愿望，想要了解每個地方對每種公共產品的需求結構和數量也是件極為困難的事情。另一方面，如果地方財政完全由地方稅收構成也會產生許多問題：不同地區之間無法協調，形成不同的地方利益；地方政府由于手中掌握巨大的權力又缺乏監督可能形成政府私利。因此，一般的地方財政都由這兩部分共同組成，由地方稅收體系籌集地方收入，有利于提高地方公共產品的效率，而由上級政府撥款的地方財政有利于各個地方的統籌協調發展。因此，選擇合適的稅收體系和主要的稅種則是地方財政乃至地方分權的關鍵。

（三）財產稅對地方政府的重要意義

選擇什么樣的稅種這個問題可以從兩個角度來看，首先是從地方政府這一主體來看，確定怎么樣的稅制既符合區域征收的特性又比較穩定而且便于征收；其次就是從稅制本身出發，考察哪些稅收具有符合提供地方稅種的特點。進而從兩個角度的切合點中確定主要的地方稅種。目前，世界上許多國家已經把財產稅作為地方稅收體系中的主要稅種，因此本文就不再分析其成為地方主要稅種的原因，而是從另一個角度分析其特點及對地方政府的重要意義。

財產稅尤其是一般財產稅具有很強的區域性，因為房地產和土地的價格以及其綜合的貨幣體現基本上可以反映區域各方面的發展水平，地方政府對任何區域內的公共產品的改善都可以直接或間接的在不動產上表現出來，居民支付的財產稅和其享受到的地方公共產品的改善基本上是對等的，因此財產稅也是有效率的。而財產稅與區域的高度相關性使其很難作為聯邦政府或者州政府征收的稅種，主客觀兩方面使得財產稅具備了成為地方主要稅種的條件；財產稅有良好的籌資功能，不動產具有相當的穩定性和保值增值性，并且基本屬于生活的必需品，因此以不動產資本本身作為課稅對象的財產稅具有穩定的稅基和稅源；盡管財產稅還有理論分歧，但是基本上可以起到調節區域公平的作用。

財產稅作為地方稅收體系中的主要稅種，對于區域的發展有重要意義：首先，財產稅具有穩定的稅基，可以形成地方政府穩定的財政收入；其次，雖然不動產具有相當的穩定性，但地方政府提供公共產品的數量、結構與質量以及稅率的高低會影響新進入居民的決策，并且居民也會以出租或者出售住宅的形式來表達其對地方政府的偏好，即我們常說的“以足投票”。再次，財產稅的課稅對象———不動產具有很強的區域指標特性，政府提供良好的公共產品和服務就會吸引高收入群體入住，提升區域品質，有助于解決許多社會問題；最后，居民所支付的成本及其獲得的受益是顯性相關的，因此財產稅與其它稅種相比更加貼近區域內居民的生活。

四、財產稅對中國地方稅制的啟示

（一）中國財產稅的現狀

1994年工商稅制改革以來，我國在房地產（主要包括土地和建筑物）分配活動中初步形成了以房地產的取得、保有、交易、轉移為征稅點的房地產課稅體系，主要稅種和相關稅種有14個。盡管確定了房地產稅，但是財產稅非常的分散，在地方稅種中并沒有占據主要位置，并且中國的財產稅在制度設計及其他方面都存在著許多缺陷和問題：首先，中國的財產稅稅制設計非?；靵y，既沒有按不同財產的類別征收個別財產稅，又沒有對整個不動產捆綁征收一般財產稅，其次，法律體系不完善，立法層次低。對財產課稅的條件之一就是完善的保護產權的法律和制度，而我國在公有制基礎上形成了個人擁有的財產基本上只限于生活資料的財產分布格局，勞動者的住房主要由單位提供。相對應的法律和制度中缺失對公民財產的規定更加沒有對財產稅征收的詳細規范；第三，地方在中央地方關系中實力很弱，即使是地方稅種，其稅基稅率都由中央統一決定。目前，我國的房地產稅是國家統一規定的固定稅率，地方無權變動。這種體制沒有達到地方財政應該實現的獨立以及區域性的目標，稅制很可能產生與地區特征不匹配的情況；最后，征收財產稅所必須的財產評估等制度不完善，尚不足以支撐財產稅的推廣。

（二）中國已經具備了財產稅改革的基本條件

雖然中國目前實施的財產稅存在許多的問題，但經過二十多年的經濟體制改革、法制建設，我國已經初步具備了實施財產稅改革的基本條件：首先，隨著經濟體制改革的深化和國民經濟的迅速發展，國家非常堅定地將市場作為資源配置的根本力量，這就承認了產權產生的根源。居民收入和生活水平都有所提高，并且住宅商品市場以及房地產三級市場逐步建立和完善，買房成為大部分城市居民的主要消費內容，與之相關的銀行房貸、住房公積金、房屋中介等配套體系也逐步建立，這就為財產稅提供了客觀的征稅對象；其次，法律體系有所完善，最重要的就是2004年修改憲法，承認了公民合法的私有財產，這就進一步為財產稅奠定了合法性基礎。并且最近開始討論的《物權法》問題，也為財產稅創造了很好的條件；再次，公民納稅觀念的轉變，居民開始對地方公共產品和服務有了更高的需求，這也使其對地方有了一定的歸屬感，接受了所謂的“受益原則”，接受了通過納稅來享受公共產品和服務的原則；最后，財政分權趨勢的發展，財政在傳統體制下是統收統支的，1994年分稅制改革后，地方才逐漸有了比較正式的稅收主體地位。隨著全球化、區域化、分權化趨勢的影響，地方財政分權由于節約信息成本與組織成本、經濟效率等要求而成為財政改革以及中央地方關系改革的趨勢。總之，中國社會目前已經具備了建立以財產稅為地方主要稅種的財稅體系的基本條件。

（三）財產稅對中國地方稅制的啟示

財產稅對于中國這樣的處于轉型期的發展中國家來說，更重要的意義是作為“促進經濟轉軌的推動器”。在我國的社會轉型期，最重要的制度和法律缺失，因此經濟領域里需要建立完善的市場機制，法制領域需要進一步完善對產權的界定和保護。而財產稅的改革連接經濟制度和法律體系的改革，其可以作為推動社會轉型的重要契機。財產課稅還可以用來調控經濟運行中的各種矛盾，開放競爭性產權交易市場、抑制地價波動和土地投機，建立財產估價、定級、登記制度，建立以整套適合本國國情的財產管理法律、法規制度體系、相應的組織管理機構以及最終確定市場經濟的運行機制。因此，中國應該把握財產稅改革這一契機，深化地方稅收制度的建立，并且以財產稅的改革帶動經濟體制和法律制度的轉型和完善。

針對財產稅在中國的現狀及問題，應該在財產稅的改革中注意以下幾點：首先，要明確我國財產稅的具體課稅對象，可以合并的合并，應該取消的取消，并明確稅費之間的差別，明確財產稅作為地方稅收的主要稅種的地位；其次，要加快立法的進程，使財產稅擁有合法地位，并且明確法律保護產權；再次，建立財產評估等制度，包括行業法規、專業技術機構以及政府的監管部門等，以作為建立財產稅的必要技術層面的支撐。當然，在中國推行財產稅改革必然是一項復雜的系統工程，雖然財產稅的改革本身就是轉型的“推動器”，但其自身也要受這些制度環境的制約，因此，財產稅改革必然是社會整個經濟實力、制度環境、中央地方關系變革以及社會觀念發展到一定程度的結果，不能割裂的實行，否則并不能取得真正的成功。

五、結語

財產稅是最古老的稅收類別之一，目前還被世界上大部分國家采用，其是一系列不同形式稅收的總稱，始終在稅收制度中占據重要地位。盡管對于財產稅的作用和實行后果還有許多理論上的分歧，但是總的來說財產稅兼顧了區域發展的效率與公平，遵循了“收益性原則”，是最受地方公共產品或服務綜合影響，也最能反映區域整體水平的稅收種類，具有良好的籌資功能，非常適合作為地方稅收的主體稅種。我國自1994年稅制改革后，也實行了房地產稅，但與成熟的財產稅還有很大差距。但同時我國經過二十多年的社會全面轉型，已經具備了經濟發展水平、法制以及社會觀念等實行財產稅的基本條件，在地方分稅這一發展趨勢的作用下，財產稅的改革有了一定的實行基礎。財產稅的實行不僅對地方政府籌集收入有巨大的作用，并且對規范財政收入體制、推動經濟和社會的全面轉型都可以起到重要的帶動作用，當然財產稅的改革也必須在以政府為主導的社會全面改革中進行才有可能取得真正的成效。

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