南水北調中線工程水源保護區利益補償機制研究

【關鍵詞】南水北調中線工程；水源保護區；利益補償機制

【中圖分類號】F124．5

【文獻標識碼】A

【文章編號】1002-7408(2006)11-0097-05

南水北調中線工程是為了緩解我國華北地區水資源嚴重短缺和生態環境惡化狀況。促進水資源在全國整體優化配置的一項大型調水工程。中線工程水資源涵養保護區由漢江、丹江兩江流域構成。涉及陜西、湖北、河南、四川、重慶的49個縣(區)市，面積9．52萬平方公里。經過兩江流域人民多年的艱苦努力，初步改善了兩江流域生態環境，保證了兩江出陜斷面水質保持在地表水Ⅱ類標準，實現了為華北人民涵養和送一江清水的目標。但是，為兩江水源保護涵養做出巨大貢獻和犧牲的兩江流域地區及人民。不但沒有得到任何經濟補償，反而因水源的保護和涵養背上了巨大的債務、阻礙了當地社會經濟的發展，人民生活陷入更加貧困的境地。如何解決這個悖論，我們對地處兩江上中游的陜西南部三市進行了調研，針對存在問題提出解決的對策。

一、治理、保護中線工程水源區所做的努力和貢獻

南水北調中線工程是我國“十五”期間開工的東、中、西三條調水工程之一。主要解決華北京、津、冀地區水資源嚴重短缺問題。中線調水工程地丹江口水庫位于湖北省丹江口市和河南省浙川縣境內，全長1246公里。年可調水150億m³。調水水域面積126萬畝，蓄水總量達81億立方米。中線工程建成以后，將以每秒500m³的流量，把丹、漢兩江之水送往華中、華北地區。丹江口水庫常年平均入庫水量為388億立方米，其中約270億立方米由發源于陜西南部的漢江、丹江及其上游支流供給。陜西南部漢中、安康、商洛三市是兩江流域的上、中游地區，流域面積6．72萬平方公里，占兩江流域面積的66．6％。出陜水量占丹江口水庫總入水量的70％。漢江發源于陜西南部米倉山區漢中市寧強縣蟠冢山，流經漢中、安康二市21個縣(區)至湖北丹江口市流入丹江口水庫，到武漢人長江，陜西省境內流域面積54711平方公里。丹江發源于秦嶺山區商洛市商州區鳳凰山，流經商洛市7縣(區)在河南省浙川縣流入丹江口水庫，溶入漢水(漢江)，陜西省境內面積7552平方公里。

漢、丹江流域地質構造復雜，斷裂密布，巖性繁多。淺山丘陵地帶風化層較厚，淺層滑坡，泥石流廣泛分布。低山丘陵區因人為過度采伐，植被覆蓋率較低，林木覆蓋率約49％。境內水土流失面積3．4萬平方公里，占流域總面積的54．1％。根據部頒《土壤侵蝕類型區劃分和強級標準》劃分，輕度流失面積9982．4平方公里，占流失面積的29．39％；中度流失面積13501平方公里，占流失面積的39．75％；強度流失面積5512．62平方公里，占流失面積的16．23％；極強度流失面積3776．79平方公里，占流失面積的11．12％；劇烈流失面積1188．94平方公里，占流失面積的3．5％。水源區平均年土地侵蝕1．175億噸，平均侵蝕3460T／KN2．年，局部地區高達5000—8000T／KM2．年，其嚴重程度已經超過黃河流域的黃土高原溝壑區。流域每年輸入長江泥沙1．2億噸。水土流失主要以水力侵蝕為主，水力侵蝕主要表現為濺蝕，砂礫面蝕和溝蝕，坡耕侵蝕最為嚴重，其次是荒山。重力侵蝕多發生在1300米以下中低山區15度以上粘土堆積扇，并伴有滑坡產生；變質巖在陰雨、暴雨季節易形成泥石流。

建國以來，水源區開展了大規模的水利水保設施建設，特別是國家確定兩江流域為南水北調中線工程水源保護地后，為了給中線工程提供清潔衛生的水源，水土保持水源涵養工程在兩江流域紛紛啟動。陜西省在大量調研的基礎上制定并實施了《國家南水北調中線工程丹江口水庫及上游陜西省水土保持規劃》。規劃的基本原則為預防保護，恢復生態自我修復能力和面向可持續發展，通過工程措施、林草措施和保土耕作措施的優化配置，使水土保持、環境保護和水資源開發利用有機結合，達到涵養和保護水質的要求。堅持防治并重，在抓好治理的同時，強化封禁管護，依法防止新增水土流失，鞏固治理成果。經過多年的努力，初步控制住兩江流域水土流失加劇和生態環境進一步惡化的趨勢。

1、進行大規模的水利水保設施建設，有效地減輕了泥沙輸入

據統計。截止2004年底，陜西省境內已初步治理水土流失面積8821．9平方公里，占流失面積的25．9％。其中建設基本農田11．31萬公頃，發展水保林27．78萬公頃，種草1．74萬公頃，實施封禁治理面積13．17萬公頃，完成蓄水塘壩、谷坊等小型水利水保工程14萬座(個)。累計治理程度達到46％。通過這些小型水保工程的修建，可使3000多萬噸土壤免遭侵蝕，可調蓄徑流2．04億立方米，減少泥沙入庫750萬噸。截止目前，水源區共建各類蓄水工程47264座，總庫容達104．47億立方米，其中大型水庫5座，中型30座，小型985座，這些蓄水工程每年可攔淤泥沙3600萬噸，有效地減少了丹江口水庫泥沙輸入。

2、治理環境污染，關閉重污染企業

近年來，由于人口增加以及經濟建設過程中對生態環境保護不力，導致水污染加劇。每年水源區工業和生活污水排放量達3．01億噸，其中工業約占32％，生活約占68％。由于漢、丹江流域都在秦巴山區，屬于我國礦藏豐富地區，目前僅礦產企業達1243個，除少量中型以上企業污水排放達標外，大多數企業污水直接排入江河。為保證進入丹江口水庫的水質達標，要求水源地沿江污水排放達到零污染，各地采取了大量的措施。商洛市制定了《飲用水源防治污染管理規定》，并關閉了全市7個縣(區)所有的造紙廠。安康市沿漢江的旬陽、白河兩縣是鉛鋅礦、硫鐵礦儲藏豐富的地區。建造了大批選礦廠。如白河縣到九十年代后期，共采挖礦洞136個，露天采礦點5個，存留廢礦渣550萬噸，共占地122．4公項。有些廢棄的礦洞和堆放的礦渣，經大氣氧化和雨水沖刷，致使礦渣中的硫酸鹽類隨雨水流入河中，形成“磺水”，河水呈暗紅色，給該流域造成極嚴重的污染，導致河水不但人畜不能飲用，還使土壤板結、植物枯死，稻田減產或絕收。1999年始，白河縣對所有的硫鐵礦企業一律關停整頓，對部分無治污能力的小礦直接關閉封堵。建攔渣壩和攔污水庫、覆蓋廢礦渣2．1萬立方米，35畝試點的覆蓋地經過酸堿中和及配方施肥已全部種上洋芋、花生、紅薯等，初步解決了“磺水災”。漢中市加大對工業污水排放的處理，一批重污染源得到有效地治理。先后關停9家化學制漿造紙廠，取締炸毀小氰化池和混汞碾選金點230多個；治理了78家廢水排放企業。2004年與1999年相比，污水處理能力由28．24萬噸，日提高到66．77萬噸／日，增加了56．53％；廢水達標率由59．04％提高到87．67％。主要化學污染物需氧量、石油類、氰化物、揮發酚、砷、鉛排放量削減62％以上，有效地控制了工業對環境的污染。安康市旬陽還開始了對生活污水的綜合治理、化糞池達到80％，沿江6個集鎮生活垃圾掩埋工程已經開始。

3、開展退耕還林工程、天然林保護工程、涵養水源。增加水源水量

1999年以來，兩江流域立足實際，抓住退耕還林、天然林保護工程實施的歷史機遇，以改善生態環境、涵養水源為目標，全面實施林業可持續發展戰略。商洛市截止2004年底，全市在保護耕地1539萬畝的基礎上，天保工程完成了133．63萬畝，造林191．45萬畝，其中退耕地101．05萬畝，森林覆蓋率達到53．2％。漢中市完成退耕還林114．84萬畝，荒山造林91．07萬畝。天然林保護工程111．13萬畝，森林覆蓋率達到50．12％。安康市完成退耕還林213萬畝，宜林荒山造林155萬畝，天保工程營造公益林191．8萬畝。同時，堅持退耕還林與農村能源改革相結合，推行了節柴灶、沼氣池。建設了薪炭林，降低了森林資源消耗。緩解了農戶燒柴難的同題。堅持退耕還林與生態移民相結合，對一些生態地位重要、生態脆弱、不具備人類生存條件的地區的群眾進行生態移民、異地安置，封山育林草，使大自然自行修復。

實施返耕還林工程、天然林保護工程后。有效地遏制了水土流失狀況的惡化，使生態脆弱區域的環境有了初步的改善。過去一些發生極強度土壤侵蝕的地方降為中度侵蝕。一些發生中度侵蝕的地方降為輕度侵蝕，有的地方不再發生有等級的侵蝕。據商洛市測定，幾年來，共減少輸入長江、黃河的泥沙量2500多萬噸，并保持了土地的肥力。商洛市政協人口資源委員會在鎮安、山陽兩縣調查，漢江支流旬河、乾佑河流域的土壤侵蝕模數由1999年初的6110噸／KM2．年下降到現在的3800噸／KM2．年。老百姓高興地說：退耕還林和天保工程實施后，“天變藍了，山變綠了，水也清多了”。

4、自然保護區建設初具規模

秦巴山區是我國動植物寶庫。列入國家重點保護的野生動物74種，其中一類保護動物12種，尤以朱鹮、大熊貓、金絲猴、羚牛享譽國內外。列入國家和省級重點保護的珍稀植物72種。幾年來。陜南抓住國家西部大開發的戰略機遇，全力實施以生態建設為重點的林業發展戰略，以退耕還林，天然林保護、野生動物保護和自然保護區建設等重點項目的支撐，大力推進自然生態保護區建設工作。截止2004年底，安康、漢中、商洛三市已建立國家級自然保護區4個、省級自然保護區16個。使大熊貓、朱鸚、大熊貓、金絲猴、羚牛、大鯢、銀杏等珍稀動植物得到保護。由于生態初步得到恢復，樹林茂密，山林中各種動物迅速增加，村民們常常在晚上聽到山上傳來陣陣麂子的叫聲，野豬成群結隊的拱包谷，甚至出現羚牛傷人的事情。

二、當前漢、丹江流域存在的主要問題

近幾年來，漢、丹江水源地的各級政府和人民為水土保持，生態環境保護做了艱苦的努力，取得了初步成效，但形勢不容樂觀，還存在許多亟待解決的問題。如水源地水土流失還很嚴重，治理資金極其饋乏；水源區貧困縣市在財力緊張的情況下支出巨額的生態治理費用、背上沉重的債務，沒有得到合理的補償和支持，水土流失的治理、生態環境的保護難以為繼；由于涵養保護水源的客觀要求，產業結構的調整阻礙了當地經濟社會的發展，加劇了貧困化。

(一)水源區水土流失嚴重。治理步伐緩慢

1、水源區供水安全主要的衡量指標就是水量和水質，水源區的水土流失和生態保護現狀直接影響著丹江口水庫的水量和水質

水土流失的形勢仍很嚴峻，丹江口水庫水源地流失面積6．72萬平方公里，在陜西省境內的流失面積有3．396萬平方公里，除初步治理的8821平方公里外，仍需治理的流失面積是25139平方公里，其中“強度流失”以上的面積10479平方公里，急需治理。由于水土流失嚴重，治理步伐緩慢，致使生態環境惡化的趨勢沒有從根本上得到扭轉，繼續遭到破壞。

2、大量的水利水保基礎設施缺少維修，瀕于喪失功能

幾十年來，大量水保設施的修建，調蓄了水量，攔截了丹江口入庫泥沙，減少了洪澇災害的損失，但由于后續資金緊張，大多數防洪蓄水設施年久失修，攔沙蓄洪的功能逐漸減弱。安康市對3座小一型水庫作了調查，在12—40年間，泥沙淤積量平均占水庫庫容的38．72％，部分水庫有效庫容己淤積一半以上，一些小支流上的水庫已基本淤滿。如漢江干流上的石泉水庫，1974年建成，總庫容4．7億立方米，1998年實測，己淤積1．7億立方米，占總庫容量的36．2％。漢濱區的“八一”水庫，1976年建成，總庫答1425萬立方米，1999年實測，已淤積789．35萬立方米，占總庫容的55．4％。水利設施年久失修，既影響防洪安全和水資源的利用，同時對丹江口水庫的長期有效安全運行造成直接的威脅。

3、未退耕的坡耕地仍然是河流泥沙的主要來源

未治理仍然耕種的坡耕地和荒山仍是水土流失的根源，是江河泥沙的來源。漢中市有坡耕地477．4萬畝，其中坡度在25度以上就有238．21萬畝，6年來25度以上的坡耕地退耕還林均占48．2％，仍有123．37萬畝需退耕還林。安康市還有260萬畝25度以上坡耕地，商洛市還有91．45萬畝25度以上坡耕地，急需退耕。這二年退耕還林指標安排的少，該退耕的退不下來，老百姓仍然耕種，水土流失就無法根治，直接影響了向丹江口水庫提供的水質。

(二)浩大的南水北調中線工程水源地沒有國家的資金支持和利益補償

1、丹江口庫區上中游水源涵養地沒有納入南水北調總體規劃和長江生態環境重點治理區范圍

長江上中游是水土流失嚴重地區，1988年，國家將長江中上游水土流失嚴重的四大片地區(金沙江上游畢節地區、嘉陵江中下游、隴南陜南嘉陵江上游、三峽庫區)實施“國家水土保持重點防治區工程”，并專門成立管理機構一一長江治理委員會，簡稱“長治工程”。嘉陵江發源于陜西秦嶺鳳縣，流經漢中市的略陽、寧強、至重慶匯入長江，省境內流域面積9900平方公里，也是長江上中游水土流失嚴重地區，從1988年列入“長治工程”，水土流失治理和環境保護經費有了保障。但作為南水北調水源地、水土流失程度與長江上游“四大片”相當的丹江庫區及上游尚未列入水土保持重點防治區范圍。沒有國家的專項資金的支持，水土流失治理和環境保護資金除極少量外，基本由流域內各級政府和人民自行解決。也就是說，時至今日，國家并沒有把水源涵養保護地經濟社會發展和人民脫貧致富同他們做出的貢獻、犧牲和受益地區獲得的收益進行掛鉤乃至平衡，實現“成本分攤、利益共享”的機制。

2、水保治理投資少，治理標準低，規模小，水源區經費負擔沉重

兩江流域49個縣(區)，基本上都座落在秦巴山區，其中有28個國家級貧困縣、11個省級貧困縣，是全國集中連片的六大貧困地區之一，大部分是“吃飯財政”，根本就無力進行水土流失、生態環境治理。近幾年來。“長江委”將陜西境內白河、商南、丹鳳、山陽四縣納入“長治工程”范圍，給予一定的經費支持。既就是國家納入治理范圍的4個縣的水保治理資金也不足1000萬元，平均到4縣需治理的面積每平方公里不到6萬元。屬低標準治理，就這樣的低標準治理，每年也只安排100多平方公里。根據這樣的治理速度，亟需治理的25139平方公里需250年才能治理完。但就這杯水車薪的治理經費，其余的17個縣還分文沒有。治理投資與日益嚴重的水土流失狀況極不相符。治理經費沒有，但水源涵養保護的任務必須完成，那么水源地的治理只有舉債。安康市白河縣是全國水保示范縣，每年的財政收入只有4千多萬元，但財政支出1億多元，這幾年用于治理水土流失和環境保護的資金支出2千多萬元，除“長治工程”撥給少量經費外，都是自籌的。

商洛市兩江流域7個縣(區)，商南、丹鳳、山陽3縣納入治理項目范圍，每年安排幾百萬元治理經費、平均每平方公里6萬元，但達到治理標準每平方公里需50萬元、6萬元根本無法運作，不足部分全憑當地群眾義務投工和集資、政府借貸，沒有納入項目的4個縣(區)資金全靠自籌。兩江流域絕大多數縣(區)都屬國家貧困縣，山大溝深、石厚土薄、降雨集中，水旱災害頻繁，水土流失嚴重，糧食產量低而不穩，群眾經濟收入來源少，區域經濟落后。商洛市2004年農民人均年收入只有1321元，人均年產糧305．2公斤，糧食不能自給。在這樣的貧困地區靠群眾集資和義務投工搞水土流失治理，加劇了當地的貧困化。嚴重地挫傷了群眾的積極性。水源區水土流失面積6．72萬平方公里。按每平方公里標準治理費用50萬元計算，要完成治理任務需資金335億元。陜西省境內流失面積3．396萬平方公里，其中強度流失以上的10479平方公里亟需治理，需治理費用52．395億元，這么巨大的治理費用對貧困落后的陜南地區來講是個天文數字。

3、退耕還林、天然林保護經費緊缺

1999年開始的退耕還林生態治理工程，是功德無量的生態長遠治理工程。退耕還林的補貼按國家政策直接補貼到戶，既改善了生態環境，農民的收益又有保證，得到了廣大群眾的支持和擁護。就是這樣一項德政工程，也給水源區帶來沉重的經濟負擔，因為這浩大的生物工程沒有任何辦公經費。秦巴山區、山大溝深。土地零碎分散，退耕還林工作量大艱苦，要做退耕工程規劃、技術服務、檢查驗收，幾百萬畝每一塊地都必須檢查到，還有交通費用等等，據我們調查，每個縣每年都需經費40—50萬元，而且全省退耕縣都如此。陜南貧困縣連工資都開不出來，每個人一年只有30多元的辦公經費，一個縣林業局一年只有不到1萬元的辦公經費。為了完成退耕還林的任務，年年借債，每個市都有上千萬的經費債務。因此，也發生個別縣挪用給退耕戶的部分補貼的違法行為。

天然林保護工程也是生態環境治理的戰略措施，實施以來取得很大的成效，對天然林的保護，公益林的營造都起到很大的推動作用，提高了森林的覆蓋率，但天然林保護經費不到位，使原來困難的經費又雷上加霜。例如，白河縣有天然林120萬畝，補貼經費只下達了77萬畝，每畝平均經費1．4元。一般的林區人均管護1萬畝，秦巴山區交通不便，每人只能管護5千畝，工資加上森林防火費，防治病蟲害費、畝均5元，現在的畝均1．4元連正常養護都根本無法維持。2004年國家出臺政策每畝天然林增加1元養護費，到2005年底也沒有落實。旬陽縣天然保護林361萬畝，下達經費補貼165萬畝；商洛柞水縣天然保護林279萬畝，經費補貼下達182萬畝。護林經費補貼的缺額，使當地財政負債累累。

(三)為了保護水源，進行產業結構調整，在一定程度上限制了水源區經濟發展，加劇了當地的貧困化

優勢資源開發與生態環境、水資源的涵養保護的矛盾使壓力增大。隨著南水北調中線工程建設的啟動，水源地生態環境保護的標準提高，將使一些優勢資源開發項目受到政策和環境容量的限制，污水的排放、垃圾的處理、工業廢水污染治理使經費投入加大，發展成本增加，兼顧優勢資源與生態環境保護的矛盾加劇，經費投入嚴重不足，城鎮環保基礎設施建設滯后。目前，只有個別大企業和中心城市有污水處理廠，中小企業和縣城生活污水直排入江。縣區生活垃圾只是簡易填埋。未能達到無害化處理。例如安康市“十一五”環境治理需要資金64．7億元，除自籌資金外，仍有60％的資金沒有著落。

陜西南部屬于秦巴山區，成礦條件多樣，是重要的礦產資源富集區。全國探明的礦種137種，陜南水源區就有62種，總儲量115．08億噸，主要礦產是金屬礦和非金屬礦。儲量豐富的礦藏是水源區人民致富的希望，各地都把礦產資源的開發作為當地的支柱產業，經過十多年的發展，已經初具規模，沿江礦產企業達到1000多家。安置了當地大量的農村富余勞動力，增加了農民的收入，財政收入也大幅度增長。但由于水源區山大溝深，交通不便，大型礦山比較少，大多數是中、小型礦。采選礦必須用水，因此選礦廠基本上都建在江河附近。由于礦小，治污設施差，廢水直排，直接污染了江水。例如旬陽縣鉛鋅礦選礦污水排放使河床的鵝卵石都形成厚厚一層白膜，河水不能飲用，灌溉使農作物大量死亡。2002年7月16日中央電視臺曾為此事曝光，旬陽縣下狠心關閉所有不達標的廠礦，并投入了3千多萬元進行治理。白河縣為了對硫鐵礦產生的“磺水”污染進行治理，實施了《磺水污染綜合治理工程項目》，采取生態和工程相結合的綜合治理方法，總投資4516萬元。工期為三年，現在第一期試點工程已基本完成。關閉硫鐵礦廠，治理“磺水”，保護了當地的生態環境，保護水資源免遭污染，但對當地經濟發展和老百姓致富來說是做了巨大的犧牲。1噸硫鐵礦石300元，過去年產100萬噸，產值3．2億元，市場銷路很好，現在這筆財富沒有了。據漢中市測算，僅工業結構調整，需關停轉產企業52個，影響工業總產值8．89億元，利稅8374．6萬元，影響就業崗位2．2萬人。

陜南山區盛產龍須草。龍須草除用于編織外，主要的用途是優良的造紙原料。陜南有以龍須草為原料的造紙廠幾十家，幾百萬畝龍須草成為當地農民主要經濟收入來源之一。但由于經費困難，造紙廠規模不大，排污能力都不達標，為了保護水源的需要。各地對造紙廠進行了關停整頓。商洛市對所屬7縣(區)所有的紙廠全部關閉，造成百萬畝龍須草在山上年復一年的白白爛掉。水源區還是中藥材黃姜的優生區，到2003年，陜南黃姜發展到100多萬畝，黃姜加工業也發展到140多家，是水源保護區九十年代產業結構調整中發展起來的一大支柱產業。但是黃姜在加工成皂素產生的廢水中有機物濃度很高(薯蕷淀粉1每個企業年排放薯蕷淀粉6000噸，沒有一家企業的廢水是經過處理的。為了保護水源的安全，各地都對加工黃姜的企業關停整頓，漢中市對年加工皂素生產規模在50噸，年以下的加工廠關閉，而且規定單純生產水解物的黃姜皂素加工企業不能在漢江干流區建廠。由于黃姜加工廠大量關閉，黃姜賣不出去，農民只好眼看著成熟的黃姜埋在地里不能挖，有的農民痛心地將生長了幾年的姜苗毀掉。

三、建立行政手段與市場調節相結合的利益補償機制

在南水北調中線水源地保護和治理開發過程中存在著大量的問題，其中最迫切需要解決的是生態環境治理、水資源保護和水源地社會經濟發展的矛盾問題，是水土流失治理經費短缺問題。丹江口水庫上中游地區為水土流失、生態環境的治理、承擔著巨大的資金支出，同時。由于涵養水源的客觀要求，限制了水源區的經濟社會發展，加劇了當地的貧困化，老百姓生活困苦。而水資源調入地因水困難的解決而獲得了效益，加速了社會經濟的發展。為了保證效益在水源保護區和水資源調入區進行公平分配，體現“誰利用、誰補償、誰受益、誰付費”的市場經濟公平交易原則，就必須由水源調入地對水源涵養地的治理保護所付出的代價進行合理的補償，建立利益補償機制。同時，發揮行政手段的調節作用，加強對水資源的宏觀調控，因為水資源的保護和使用具有很強的公益性，各級政府都要增加投入，完善投入機制，確保水源區水土流失治理和環境保護基礎設施建設等公共領域的投入到位。

(一)首先樹立水是稀缺資源的觀念，維護生態系統平衡

水和能源、礦產、土地等自然資源，是經濟和社會可持續發展的物質基礎和保障。溫家寶總理2005年在《高度重視，加強領導，加快建設節約型社會》的講話中指出：淡水和耕地緊缺是中華民族的心腹之患。現在我國的淡水資源使用現狀是一方面嚴重缺水，另一方面水資源嚴重浪費，人們沒有將水和石油、煤炭等能源一樣對待，認為和空氣一樣，盡管人一分鐘也不能離開空氣，但錯誤的認為水和空氣一樣是取之不盡、用之不竭的。現在全世界有識之士都認識到，人們日益依賴于不可持續方式從地下深處抽取數千年來都未曾受到侵擾的“化石水”(地下水)，可能導致全球大饑荒——死灰復燃。因為生產1公斤大米需要2000—2500升水，1公斤小麥需要1000升水，1升牛奶需要2000—4000升水。據估計，中國、印度、巴基斯坦這三國一年抽取的地下水可能總計約400立方千米，大概是雨水所能補充的兩倍多。占據了全世界用于農業的地下水水量的50％。最近，我國水利部長汪恕誠在有關講話中指出，按照現在的地下水抽取速度，再過10年華北地區的地下水也將難以支撐，到時除雨水外，將沒有地下水可以抽取用于飲用和灌溉。

所以，現在當務之急首先是解決人的思想認識問題，對水資源要有危機感。調水工程是生態工程，是為了更好地保護生態環境，維護生態系統的平衡，應該在調水節水的大前提下調水。如果調水不以節水為前提，則可能造成寶貴的水資源的大浪費、大污染。工程一方面是為了滿足北方經濟社會發展的水資源需要，夏重要的是要通過調水保護北方的生態系統，要加強對北方地下水資源的管理，嚴格限制超采、濫采地下水，同時加強對水資源的合理配置，使北方已經遭到嚴重破壞的生態系統有所改善。進而樹立水是稀缺資源的觀念，積極建設節水型社會，合理用水、節約用水、把節水工作貫穿于國民經濟發展和群眾生活的全過程。實行水資源消耗評價體系，制定水資源規劃，明確各地區、各行業的用水指標，確定產品生產或服務行業的科學用水定額。這樣，才能實現水資源的可持續使用。

(二)發揮市場經濟手段的調節作用，促進水資源的保護

國家環保總局副局長潘岳2005年5月18日在《財富》全球論壇上指出，中國生態環境最惡化的地區是貧窮的西部地區，這些地區向發達地區輸出資源，承擔生態破壞的成本，卻沒有得到相應的補償，導致貧窮和污染交加的惡性循環。如何對水資源輸出地生態環境保護和治理付出的代價與水源調入地受益者之間進行公平性調控，是我們研討的主題。

通過市場取向，充分發揮對水資源配置和水資源價格形成的基礎性作用，使水資源的生產、保護和使用之間形成合理的比價關系，促進水資源的保護和高效使用、優化配置。南水北調中線工程建成后，年可調入150億立方米清潔水，補充當地水源的不足，約占當地供水量的20％。保護水源水質和社會經濟發展的矛盾也不是不能解決，如果注入一定的資金就可以達到雙贏，既發展了經濟也保護了水源。因此，建議在確定水價時應考慮調入水的因素，每立方米水加價0．2元，由當地財政部門設立專門機構進行征收，每年可征收30億元，將這筆錢作為水源保護區水資源的專項基金，按照輸水的份額對水源地進行分配補償。使兩江水源區能夠在這種回饋式的資金手段支撐下，用于水土流失的治理、生態環境的保護；因地制宜地發展特色經濟、發揮產業優勢，達到增產增收，使當地老百姓脫貧致富。例如黃姜加工皂素的企業，投資80—100萬元，就可以為一家黃姜廠建成合格的排污池，每小時處理廢水10噸，水可循環使用，達到零排放，同時，用淀粉提取工藝將廢水中的薯蕷淀粉沉淀。粉碎、發酵、漂洗，提取淀粉，可以用來釀酒、作食用粉條。如果投入資金，建設中型以上的造紙廠，并建設配套的堿回收設備，既可以回收堿。還可以充分利用資源，節約造紙的木材，幾百萬畝的龍須草又可為農民增加收入。還有，如果投入適量的經費，建立礦渣加工企業，延長產業鏈，不但徹底治理了污染，節約了土地、資源、還創造了財富，增加了就業崗位，一舉多得。

(三)盡快啟動實施南水北調中線水源區水土流失重點治理工程，繼續堅持退耕還林工程力度

生態環境的客觀情況與政府發展經濟、改善人民群眾生活的內在需求要求政府必須履行生態責任。為了使漢、丹江的水質不受污染、水量充沛，送一江清水到華北，同時，也改善水源地的生態環境，急需國家采取行政手段給予支持。

1、盡快啟動實施南水北調中線水源區水土流失重點治理工程。丹江口庫區及中上游水源區，是長江流域水土流失最為嚴重，最為貧困的地區之一，水土流失現象的危害和潛在的威脅都很大，搞好水源區的水土保持工作。不僅是維護丹江口水庫的優良水質，也是確保中線工程效益充分發揮的需要，建議將丹江口庫區上中游地區列為長江流域水土流失重點防治區，納入“長治工程”，或者納入南水北調中線工程的總體規劃中，制定水源區水土保持生態建設規劃，并盡快啟動實施，用專項治理資金保證水源區生態安全和可持續發展，促進流域水源區經濟社會發展。

2、從涵養和保護水源區的客觀實際出發，繼續堅持退耕還林工程和天然林保護工程的力度。近二年和“十一五”規劃期間，國家退耕還林的主要任務轉向鞏固成果，穩步推進，不再大規模的擴大退耕面積。但是從兩江水源區涵養和保護的客觀需要出發，重點應在推進。正如國務院西部開發辦王金祥副主任在2005年9月西部地區退耕還林延安現場會上指出的：穩步推進是對西部地區水土流失嚴重的陡坡地和嚴重沙化耕地繼續實施退耕還林。新增退耕還林任務安排在大江大河源頭及兩側，25度以上水土流失嚴重的陡坡耕地需要退耕。陜西境內兩江流域仍有475．64萬畝25度以上水土流失嚴重的陡坡地需要退耕。近幾年來，三市合計每年只安排30－40萬畝，遠遠不能適應水源涵養地的需要。建議，仍然堅持對水源涵養區退耕還林的力度，爭取每市每年安排30—40萬畝，這樣，逐年推進，爭取在“十一五”期間能使兩江流域25度以上陡坡地退耕到位，改變生態環境，從根本上杜絕泥土沖刷流失。同時，對欠撥管理經費的天然林，按照國家的經費標準，足額劃撥管理經費，保證天保工程的順利實施。 [課題組成員：楊清玉 范增錄 何玲利史永昌 支育輝 李學泳江 興 楊儀英 侯文閣閆 豐 李永鐸 執筆：楊清玉]

【責任編輯：秦玉珍】

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