建立和完善地方黨代會常任制問題述論

【摘 要】黨的代表大會制度是我們黨內政治生活中貫徹民主集中制原則、充分發揚黨內民主、保障廣大黨員在黨內行使當家作主民主權利的一項根本制度。建立和完善地方黨的代表大會常任制，健全黨內民主制度，定期召開黨的代表大會，發揮黨的代表大會在閉會期間的作用，對于發展黨內民主，保證黨員的民主權利，推進民主政治、建設社會主義政治文明都具有重大的作用。

【關鍵詞】黨的代表大會；常任制；黨內民主

【中圖分類號】D22

【文獻標識碼】A

【文章編號】1002-7408(2006)11-0027-03

黨的十六大提出，“要以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從政治體制機制人手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度。擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點。積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式。”這就為我們發展黨內民主、建立和完善黨的代表大會常任制指明了方向。十六大以后，各地都擴大了黨的代表大會常任制的試點，從理論和實踐上不斷深入研究和探索，并取得明顯的成效。

一、黨的代表大會常任制的提出及理論淵源

黨的代表大會制度是發揚黨內民主、保障廣大黨員在黨內行使當家作主民主權利的一項根本制度。建立和完善地方黨的代表大會常任制，是發展黨內民主、保證黨員的民主權利。發揮黨的代表大會在閉會期間作用的主要途徑。黨的代表大會常任制是黨代會、黨代表的責任和權利的延長與擴展，其主要內容包括：一是代表大會實行年會制；二是代表常任制，任期與黨委會相同。

建立健全黨的代表大會制度是革命導師們非常重視并在實踐中不斷探索的重要問題。早在共產主義者同盟時，馬克思、恩格斯就重視黨的代表大會的作用，對黨的代表大會的性質、職權、工作程序和方式等作了系統的闡述。共產主義者同盟章程規定：黨的代表大會是“黨的最高權力機關”、黨的“立法機關”，決定全黨的一切重大問題；中央委員會是全黨的最高權力機關的執行機關，有義務向代表大會報告工作；黨代會閉會后，他制定的綱領章程和各項決議，必須由中央委員會付諸實施，但不得做出超越黨代會決議的其他決策，這就確立了黨的代表大會在黨內權力結構的中心地位。為根據形勢及時調整方針政策，馬克思恩格斯認為必須每年召開黨的代表大會。共產主義者同盟規定代表大會于每年8月舉行。在緊急情況下可召開非常代表大會。第一國際的章程也規定每年召開一次代表會議。列寧在強調黨的代表大會是黨的最高權力機關的同時，還從制度上規定了黨的代表大會工作程序和工作方式。提出黨每年定期召開代表大會，充分發揮黨代會的作用，發展黨內民主。在實踐中，列寧按照規定每年定期召開代表大會，即使在內戰和外國武裝干涉期間也從未延誤。從1917年的“六大”到1925年的“十四大”都是一年一次代表大會，期間從未間斷。從馬克思、恩格斯對黨的代表大會的論述和列寧的探索，可以看出他們基本的思想是：(1)黨的代表大會是全黨的最高權力機關。(2)黨的代表大會實行年會制。(3)黨的代表大會實行常任制。后來到斯大林時期，由于多種原因而使黨代會年會制、常任制未能很好地堅持下去。

我們黨對黨代會常任制的提出和探索，是對馬克思主義黨建思想的實踐和發展。建國后，我們黨為改變戰爭年代黨代會不能按時召開的狀況，提出并探索了黨的代表大會常任制問題。1956年4月28日毛澤東在中央政治局擴大會議上指出，是否可以仿照人民代表大會的辦法，設黨的常任代表。有了常任制代表制度，每年就非開會不可。鄧小平在黨的“八大”作《關于修改黨章的報告》中也說：要“把黨的民主生活提高到更高水平，黨中央委員會在黨章草案中，決定采取一項根本性的改革，就是把黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會，都改作常任制，多少類似各級人民代表大會那樣”“芝三級代表大會一律每年開會一次。”“這種改革，必然可以使黨內民主得到重大發展。”1956年11月和1957年10月，中央又相繼作了《關于黨的第八次全國代表大會以前召開的地方代表會實行常任制問題的規定》、《關于黨的地方各級代大會名額和代表改選、補選問題的規定》。當時全國各省、市、自治區以及黨的代表大會(除西藏外)和1500個左右的縣都實行了常任制。但后來由于國內外形勢的變化，黨內個人崇拜現象的滋長，加之對實施黨代表常任制等問題還缺乏足夠的認識和經驗，使黨代會常任制沒有堅持下去，甚至連正常的黨代會也不能按期召開，嚴重影響黨內民主的正常發展。

黨的十一屆三中全會后，隨著改革深入，我們黨在實行黨代會常任制、發展黨內民主、加強黨內民主制度建設方面進入了一個新時期。黨的十二大以來，許多專家學者一直呼吁恢復黨的代表大會常任制，發揮黨的代表大會作用，特別是黨的十三大提出在黨的建設上走一條不搞政治運動，而靠改革和政治制度建設的新路子以后，完善黨的代表大會制度就提到重要的位置。鑒于長期以來在黨內領導體制上．黨的代表大會、全委會和常委會之間的關系不順，甚至出現關系顛倒現象；黨代會的地位作用、特別是它的決策職能、監督職能未能很好發揮，黨代表不能充分發揮作用的狀況等，對黨的代表大會常任制重新開始從理論和實踐上進行探索。

二、新時期我國地方黨的代表大會常任制的實踐探索

在新時期，為推進政治體制改革，完善黨的代表大會制度，發展黨內民主，我們黨對地方黨的代表大會常任制進行了新的探索。1988年下半年開始，先后在浙江、黑龍江、山西、河北、湖南等省12個市縣進行黨代會常任制試點。在試點探索中，有的在探索中積累了許多好的經驗，取得了較大成效；有的因各種原因沒有堅持下去。黨的十六大提出擴大黨代會常任制試點后，全國各省相繼開展黨代會常任制的試點，探索發展黨內民主的新途徑，不斷完善黨代會常任制。

經過十多年的實踐探索，取得了較大的成效，并形成了多種模式。其中比較典型的有浙江的“椒江模式”、四川的“雅安模式”、湖北的“宜都模式”。陜西鳳翔縣、秦都區在黨代會常任制試點中也探索自己的新路子。其中，鳳翔縣以擴大黨內民主、加強黨內監督為核心，以發揮黨代表在黨代會閉會期間的作用為重點，全面開展了黨代會常任制試點工作。他們按照“制度先行，機制創新，保障有力，規范運行，求真務實”的工作思路，制訂了黨代會常任制基本制度和五個配套制度，對黨代會常任制的基本內涵，黨代表的地位、權力和發揮作用的方法、方式等與常任制有關的問題作了明確的規定，構建了黨代會常任制制度體系。在機制創新上構建了選舉、監督、培訓、激勵、退出、保障等六大機制，取得了顯著成效。

盡管各地形成不同模式，但基本的做法是：(1)改革黨代表產生方法，提高代表素質。黨代表產生必須經過自愿報名、公開承諾、公平競爭、公示四個程序，采取差額選舉、無記名投票的方法，按《中共中央地方組織選舉工作條例》規定選舉進行。代表有選舉、審議、評議、監督、建議等方面的權利。(2)建立健全黨代會常任制有關制度。實行黨代會年會制度；代表視察制度；代表提案、質詢制度；代表評議制度；學習培訓制度；代表考核制度。(3)調整了領導機構設置和工作方式。如，浙江椒江和湖北羅田取消常委會，實行黨委委員制；取消議決制，實行票決制。(4)對黨代會常任制試點提供有效保障。在組織、行權、保證、時間和經費上基本給予保證。通過這些措施，抓住了代表選舉、黨的代表大會、代表日常行權三個環節，使代表大會的職能得到有效發揮。增強了黨的代表大會的領導地位。擴大了黨內民主，提高了地方黨委工作的科學化、民主化程度。黨代表的素質和結構發生了變化，代表名額比非常任制時減少20％，一些年輕有能力的黨員當選為黨的代表，增強了黨代表的榮譽感、責任感和使命感。強化了黨代會對地方黨委的監督，改進了地方黨委的工作作風。

在黨代會常任制試點中，由于認識上和操作上的差異，因而還存在不少問題：(1)對黨代會常任制的認識不到位。部分領導對實施黨代會常任制的重要性認識不足。有的代表認為實行黨代表常任制“可有可無”，信心不足。(2)黨代表的素質參差不齊，有待于提高。有的黨代表認為代表是榮譽稱號，“開會舉手、見面握手、散會拍手”，參與黨內事務能力不高；有的對全局工作和一些重大決策缺乏全面的了解，關心不夠；有的黨代表對新時期黨的建設新要求及黨內民主的理論知識了解不夠，因而行使權利的自覺性不高，參政議政主動性不強，議案的質量不高。有的地方還存在視察多，建議少；行政議案多，黨建議案少；涉及自身部門利益的議案多，涉及全局利益的議案少；議案“問題”多、“措施”少的現象。(3)現有體制還不完善。“現有體制不暢”是實行黨代會常任制的難點。雖然黨代表大會制度和黨委的工作制度對常委會、全委會和代表大會三者的關系和職權作了規定，但是在實際工作中，常委會代替全委會、全委會代替代表大會的情況還存在，黨代表大會作為同級黨委的決策機關和監督機關的地位還沒真正落實。(4)黨代表中領導干部人數偏多。有的地方領導干部占到70％以上，而且黨代表和人大代表重合。黨代表兼職過多，難以發揮作用，有的議案與人代會議案內容雷同。

三、進一步完善地方黨代會常任制的思考

實行黨的代表大會常任制是政策性強，又富有創新探索性的工作，不僅要在理論上研究，更重要的是要在實踐中不斷探索，總結經驗。隨著試點工作的深入，一些深層次問題逐漸顯露，還需要進一步探索完善。

1、不斷深化認識，從思想上真正重視黨的代表大會常任制，是進一步完善地方黨代會常任制的前提條件。黨代會常任制作為黨的組織建設方面的重大制度創新，是發展黨內民主的有效形式，是建設社會主義政治文明重要內容，是黨的事業興旺發達的重要保證。我們必須在思想上高度重視，不能把黨代會常任制僅僅定位在黨委的“參謀”和“耳舌”或在黨委領導下的一個反映黨員群眾意見的渠道。要從黨長期執政、發展黨內民主、調動黨員的積極性主動性、保持黨的生機和活力出發，從黨章規定的黨的代表大會是“黨的最高決策機關和最高監督機關”科學定位加深對黨代會常任制重要性的認識。同時要加強對黨代會常任制工作的輿論宣傳，提高黨代表的責任意識，提高黨員的主人翁意識和參與黨內事務的積極性，在全黨形成良好的工作氛圍。

2、建立健全各種制度，構建黨代會常任制的制度體系，是進一步完善地方黨代會常任制的重要內容。目前在試點單位已初步建立了黨的代表大會常任制基本制度框架，隨著實踐的發展，還要結合新的形勢制訂和完善《黨的代表大會常任制實施細則》，從主體和制度上不斷充實黨的代表大會常任制內容。在主體方面要在《實施細則》中進一步規范黨代表的資格和權利，強化黨代表素質的培養和培訓，充分發揮黨代表的作用。在制度方面是要建立和完善與常任制相配套的工作制度。一是建立黨內情況通報制度和情況反映制度。讓黨代表及時了解黨內事務及黨內活動的重要信息，用制度規定黨內定期不定期通報的內容、反饋等基本要求；二是建立黨委委員與黨代表聯系制度。在任期內，要經常找代表座談。收集基層黨員群眾的意見，并負責地將意見進行整理帶到代表大會上去；三是建立重、大決策征求意見制度。凡屬黨內的重大決策問題，都應組織黨員討論，充分聽取各種意見，使決策真正體現民主化、科學化；四是建立和嚴格執行提案制度。要明確規定黨代會提案的條件和程序，形成提案提出、確立、處理、反饋一套工作機制；五是建立黨代表日常聯系制度。確定黨代表聯絡員，負責與代表的日常聯系工作，收集、綜合代表意見，向黨委匯報；六是建立代表定期調研制度。每年確定一批涉及本地經濟社會發展和黨的建設方面的課題，讓代表進行調研，提出對策，為黨委決策提供依據。

3、理順組織體系，健全黨內民主機制，不斷提高黨的代表大會常任制的運行效力，是進一步完善地方黨代會常任制的關鍵環節。從地方黨委來說，要完善黨內民主機制，提高黨的代表大會常任制運行的效力，最重要的是要調整和理順代表大會與各種委員會之間的權力授受關系。首先要處理好黨代會、全委會和常委會的關系。黨代會是黨的最高權力機關，主要職責是：選舉出席上級黨代會和代表會議的代表；聽取和審議黨委會、紀委年度工作報告；討論本地政治、經濟、文化、社會重大問題；修訂黨代會的決議；聽取和審議黨委提出的其他重大問題；對黨委、紀委或黨委委員、紀委委員進行民主測評等。全委會在黨代會閉會期間是同級黨組織的領導機關。執行上級黨組織的指示和同級黨的代表大會的決議，領導本地工作。全委會每年聽取常委會的工作報告，對常委的工作進行評議，加強對常委會及成員的監督。常委會在全委會閉會期間負責日常黨的工作，對一些事務做出決策。對人事等重要問題要征求黨委委員的意見，對重要干部任免實行票決制。從黨的代表大會到全委會再到常委會應該是一種的逐級授受關系，必須擺正。處理好黨代會、全委會和常委會在關系三者之間的關系是建立和完善黨的代表大會常任制的關鍵和核心部位。其次要處理好黨的代表大會與年會的關系。黨的代表大會和年會的設計上基本一致，只是內容范圍略有差異。黨的代表大會是總結5年的工作，提出5年的長遠發展目標，而黨的年會只是根據黨代會提出的奮斗目標進行年度總結，評價年度工作完成情況，并制定下年度的工作計劃、工作措施，保證和監督黨代會提出的各項目標任務如期實現。第三，還要處理好黨代會與人代會、政協會的關系。必須明確這三者不是上下級關系，不是隸屬關系，而是相互依存、互相制約、依法運行的關系。

4、加強黨代表的培訓和管理，不斷提高黨代表的素質。是進一步完善地方黨代會常任制的基本保證。黨代表是代表大會決策的主體，搞好黨代表的培訓和管理是實行黨代會常任制的重要基礎。首先，明確黨代表的基本條件。黨代表必須是正式黨員中的優秀分子，具有較高的政治素質，有一定的政治理論水平和較強的參政議政能力，有較高的威信和責任感。其次，合理分配代表名額，使代表構成體現先進性、廣泛性、層次性。代表的名額要根據選舉條例和實行常任制的基層黨組織的實際情況確定，在代表的構成中，黨員領導干部不要超過代表總數的60％。生產一線黨員代表要保證一定的比例，一般應在20％－30％，婦女代表的比例不少于本地女黨員占黨員總數的比例。換屆選舉時新代表的比例不能少于代表總數的25％。代表的連任不超過三屆，防止代表任期過長造成參政、議政能力下降。第三，加強黨代表的培養，不斷提高代表素質。黨代表應積極參加各種培訓活動，明確自己的職責，行使自己的權利，即知情權、參與權(提案權)、表決權、監督權。同時定期向選舉單位的黨員匯報自己履行代表職責情況，聽取黨員意見，接受黨員監督。第四，開展多種組織形式的活動，發揮黨代表作用。大會閉會期間代表以參加代表團活動為主進行多種形式活動，如定期組織代表出訪、巡視基層單位，聽取工作通報，檢查黨代會決議的執行情況等，充分發揮黨代表常任作用。

【責任編輯：黎峰】