社會福利政策定位之探討

【摘要】在全面建設小康社會與和諧社會的背景之下。我國社會福利的發展定位問題值得深入探討?，F階段中國社會福利發展雖然難以達成西方“福利國家”的“高福利模式”，但可以逐步實踐一種較為寬泛的中等水平的“小康型”社會福利政策，這需要國家財政投入的適當增加與相關職能部門的機構改革，但其具體實施還是應當依托社區作為核心基礎。

【關鍵詞】社會福利；發展定位；“小康型”；社區

【中圖分類號】D632

【文獻標識碼】A

【文章編號】1002-7408(2006)11-0015-03

一、社會福利政策的基本內涵

現代社會福利制度有一個很長的歷史發展過程，它起源于非政府的慈善事業，而逐步發展成為現代政府財政為主導的公民福利制度，其價值預設也就體現了從慈善救濟的人道主義到公民權利的轉變。就語言構成的意義而言，社會福利可以泛指解決有關“福利”問題的各種社會方法和政策。所以，福利又可以定義為能夠讓人們生活幸福的條件。讓人們生活幸福的條件是隨著時代的變化而改變的。在人類社會漫長的歷史中，福利等同于慈善、救濟、施舍的觀念曾經長時間地占據著統治地位；近代以來。市民社會的理論和實踐開始賦予福利以平等權利的內容。

由此，可以認為，社會福利是國家或社會依據法律和相應的社會政策，向部分公民或全體公民提供無償或優價服務的制度。就功用而言，社會福利的發展有助于調整國民收入的分配格局，緩解初次分配領域的矛盾，提高社會的福利度。增加居民收入，讓更多的社會成員，甚至是全體公民共享經濟發展的成果，促進社會穩定和諧。不過，在社會福利的對象范圍、福利內容、實施主體等方面，無論在理論還是實踐方面都有著多種不同的理解，尚缺乏比較統一的界定。哈羅德·威倫斯基和萊博于1958年在《工業社會和社會福利》一書中提出了剩余性社會福利和制度性社會福利的劃分，此后成為理解社會福利概念的一對最為重要的分類。剩余性社會福利視角認為，家庭和市場是滿足個人需要的自然渠道，只有在這兩個自然渠道遭到破壞時第三種社會機制的社會福利制度才開始介入。制度性社會福利視角則認為，社會福利不是在家庭和市場不能滿足個人需求時才介入的，而是現代社會結構中常規化的、永久性的、必需的。進一步看來，剩余性社會福利以特殊的弱勢群體(如窮人、病人、殘疾人等)為對象，可以視為一種選擇性社會福利，即狹義的社會福利；制度性社會福利則以社會中所有的普通公民為對象，可以視為一種普遍性社會福利，即廣義的社會福利。

相當多數的學者將剩余性社會福利與制度性社會福利之問的區別視為個人主義與集體主義之爭。即剩余性社會福利是以個人主義自由效率價值觀為基礎，制度性社會福利則是以集體主義平等公平價值觀為基礎。筆者以為，無論是個人主義之剩余性社會福利還是集體主義之制度性社會福利，對于馬歇爾以社會政治權利為主要內容的公民權利理論都是認同的。所不同的是，個人主義更加強調市場才是實現公民社會權利的主要手段，集體主義則認為自由市場所造成的不平等是對公民社會權利的嚴重威脅，政府與社會有必要對之加以調節，使普通公民都能過一種體面而有尊嚴的生活。換言之，兩者在“公民社會權利”的預設上是一致的，只是在“公民社會權利”的目標內涵與實現手段上持截然相反的觀點。總體而言，發達國家能夠承受普遍性社會福利，一般能夠實行廣義的社會福利政策；而發展中國家則只能承受剩余性社會福利。一般實行的是狹義的社會福利政策。

二、當前我國狹義的社會福利政策定位

就社會福利的外延定位而言，目前在中國基本實行的是一種狹義的社會福利，學術界一般的看法也是將社會救助、社會保險、社會福利事業和優撫安置四大項目視為中國社會保障體制的主要組成部分。有學者進一步將社會保障的發展分為社會救助型社會保障階段、社會保險型社會保障階段、社會福利型社會保障階段。尚曉援、田凱等人對目前中國狹義的社會福利界定與實踐提出了異議，在他們看來，在許多發達國家中“社會保障”僅僅意味著社會保險和現金救濟，大部分發達國家中所實施的廣義社會福利包括了保障性福利與非保障性福利兩大部分：保障性社會福利即可視作社會保障，包括了社會保險、社會救助、社會福利事業與優撫安置；非保障性福利包括職業福利、住宅福利、教育福利與社會補貼、社區服務等。(見圖1)由此可見，中國原有的狹義社會福利定位是將其等同于社會保障范疇中的社會福利事業，一般是以一些無家可歸、無依無靠、無生活來源、沒有勞動能力的孤老殘幼為對象的，其設施包括社會福利院、兒童福利院、榮譽軍人福利院、敬老院、精神病院、假肢廠、殘疾人活動中心等。這樣的社會福利事業基本上是由民政部門主導的，即更多地可以等同于民政福利。

事實上，正是由于我國的社會福利長期以來實行的是一種救助性或曰補缺型的社會福利事業定位，它主要是為最困難的弱勢群體包括城市中的“三無”老人和農村的“五保戶”、殘疾人和孤殘兒童等提供救助和支持，因此，一般勞動群眾的福利只能主要靠單位與家庭的福利保障和服務來提供。應該說這種以“單位福利”為主的福利體制與我國過去長期實行的計劃經濟體制基本上是相適應的。表面看來， “單位福利”有點類似于圖1非保障性福利中的“職業福利”。但實質上，西方發達國家的“職業福利”是建立在市場機制基礎上的功績福利：企業或機構按照各人的優點、工作表現及生產效率給予相當的福利待遇。如果將“社會福利”視作一種社會公共福利的話，“職業福利”與“社會福利”即構成了某種相互對應的補充關系。與此相對照的是，中國社會的“單位福利”是由計劃體制的單位身份所賦予，而并非是以市場化的個人業績為基礎，同一單位內部的福利待遇是基本一致的。此外，單位福利在住宅方面實行獨特的實物性福利形式，在教育、醫療等福利方面的全面性也有著某種高度社會福利的意味。總之，中國社會的社會福利實踐是一種狹義意義上以特殊困難群體為對象的“社會福利事業”，“單位福利”構成了中國社會中城市居民福利的主體，缺乏單位保障的個人與家庭在住宅、教育、醫療等方面一般就缺乏相關福利待遇。由此，在當前從計劃經濟向市場經濟過渡過程中，倒閉改制的單位相當之多，由此“單位福利”從總體上也就處于瓦解之中，但與此同時，少數壟斷性行業的單位福利相當之高，這也是形成當前貧富分化的重要原因之一。

三、社會福利政策適度擴展的必要性

實踐一再警示我們：經濟和社會要協調發展，只搞經濟建設。忽略其他社會事業，必然會產生諸多社會問題。當前尤其是要在分配方面處理好效率與公平的關系，由于計劃經濟時期平均主義、大鍋飯嚴重挫傷了廣大勞動者的積極性，改革之初提出效率優先，兼顧公平，有其針對性和必要性。可是在目前我國收入差距、城鄉差距以及地區差異日益擴大，出現較為嚴重的兩極分化趨勢，應該十分重視社會公平，不僅在宏觀分配上要重視公平，而且在微觀分配上也不能忽視公平，不能僅僅是“兼顧”而已。正如《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》所指出：“注重社會公平，合理調整國民收入分配格局，切實采取有力措施解決地區之間和部分社會成員收入差距過大的問題。逐步實現全體人民共同富裕?！笔聦嵣?，較為寬泛意義上的社會福利正是社會發展到一定階段后國民收入再分配的一種重要機制，是一種以社會公平、共同富裕為指向的調節機制，目前我國人均國民生產總值超過1000美元的經濟水平，也為社會福利的擴展提供了某種現實可能性。社會福利政策向社會成員提供各種福利設施和服務，使社會成員能夠分享社會發展的成果，滿足其特質生活和精神生活的需要，從而能夠激發勞動者的生活積極性和創造性，提高勞動生產率，最大限度地實現勞動者資源的效率。促進經濟社會的協調發展。

從中央的發展政策來看，江澤民同志在十六大上明確指出，未來20年全黨的中心工作是全面建設“小康社會”，而“小康社會”的目標正可以視作中國福利社會的指南。由此，大力發展福利事業，努力改善人民生活狀況，提高生活質量，最大限度地滿足人民群眾不斷增長的物質與精神文化需要已成為當前社會經濟政策的中心議題。黨的十六屆五中全會進一步對社會主義和諧社會建設做出了全面部署，強調“要以擴大就業、完善社會保障體系、理順分配關系、發展社會事業為著力點，妥善處理不同利益群體關系，認真解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題?！椭C社會”與“小康社會”是一鳥兩翅的關系：“小康社會”主要是指經濟上的目標，而“和諧社會”主要是指除了經濟以外的社會目標，經濟與社會是互為前提的。因此，完善社會保險及社會福利體系作為一個重要的著力點，對于促進實現共同富裕，形成和諧的社會關系具有重要作用。

隨著住房、教育、醫療等“單位福利”的逐步退出，房價高、上學難、看病貴已經成為新的民生三大問題。這三方面支出的過快增長，完全打亂了正常的家庭消費結構。由于遠期支出的不可預期，群眾都通過儲蓄來規避社會風險，從而也導致了日常消費的相對滯后。在農村地區，疾病和上學正在成為新的貧困誘因。當前的這些民生問題并不僅僅是弱勢群體的問題，而是多數工薪階層與中等收入者產生社會不滿的焦點。對整體的社會穩定與社會安全產生了一些負面影響，也就成為建設小康社會與構建和諧社會的嚴重障礙。建設小康社會與構建和諧社會的本質就是要“以人為本”，在“以人為本”的改革觀之下，社會福利政策的適度擴展是非常必要的：這有助于提高普通民眾的購買力，刺激經濟的穩步、健康地持續發展，從而真正實現普通民眾的小康生活，在達成社會穩定的基礎上成功構建“和諧社會”。

此外，社會福利的發展過程還是社區服務與社會工作不斷擴展的過程。但很長一段時期內，由于我國的一些社會福利(尤其社區服務)未能引人社會工作制度，加之服務的項目和內容大都限于經驗型的工作或簡單的勞務活動。所以始終未能培養與使用高素質的專門人才。事實上，社會福利的發展趨勢也正是要實現其工作人員的職業化與專業化，社會工作正是非營利和專業性社會服務的建構者。與企業和其他營利性機構提供的營利性服務(如家政服務、律師服務等)不同，社會工作所講的服務本質上是第三部門性質的，屬于非營利的、公益性和福利性的社會服務，其核心正是社會福利的服務體系。因此，社會福利的長遠發展也就推動了現代第三部門服務業的發展，并將促成社會工作的職業化與專業化，在緩解社會矛盾的同時也就提供了相當多的專業性就業機會。

四、“小康型”社會福利政策的框架設計

在當前經濟社會發展和全面建設小康社會與和諧社會的形勢下，社會福利政策的外延擴展也就相當必要了，可以考慮將住宅福利、教育福利等部分非保障性福利逐步納入社會福利的范疇。這樣的社會福利構成是一種較為中等層次的定位，可以將其命名為“小康型”社會福利。就“小康型”社會福利的建設而言，國家要突出其在社會福利服務中的作用，國家對社會福利投入的絕對量應該是逐年遞增的，相對比重在一個相當長的時期內也應隨著財政的增長而不斷加大，尤其是社會福利支出一定要在國家財政預算中擺出位置、列出科目。我們雖不能走西方國家所謂的“福利社會”、“福利國家”的道路，但也不能因此推卸國家在社會福利發展中應盡的責任和義務

任何公共事務都必須有權威、高效的政府機構來主導，社會福利也是如此。中國的社會福利事業改革與發展迫切需要統籌規劃，而現階段的福利事業仍然停留在傳統的分割管理格局下，民政部門(管理民政福利)、財政部門(財政性補貼)、勞動部門(管理職業福利)、建設部門(城鎮住房公積金)、教育部門(教育福利)等多個政府部門和一些半官方機構(如工會、婦聯、殘疾人聯合會等)均分別管理著相應的福利事務，各行其是的局面并未從根本上改變。這種局面造成的后果便是社會福利只能在部門掣肘中分割地、緩慢地發展。因此，建立權責分明、相對統一的福利事業監管機構已勢在必行。目前看來，民政部門比較適合承擔起統一管理全國社會福利事務的主要責任，即除教育福利因其與教育界關系不可分割而仍宜由教育部門管理外，其他福利事務均應由民政部門統一管理并承擔責任，還需要將企業與用人單位的福利支出逐漸轉化為政府財政對福利事業的支出，這就涉及到將原有的“單位福利”從單位向社會的剝離問題。

事實上，隨著經濟體制轉軌和社會流動的增加，個體從單位人向社會人的轉變已不可逆轉，個人的基本生活和福利需要，如家庭服務、基本醫療、老年人與殘疾人照料、基礎和終身教育、文體活動等都需要在社區的層次上獲得滿足，也只有通過社區才能為工作單位處于動態的人群提供基本的生活和福利保障。目前，社區內還普遍缺乏足夠多的、有活力的社會團體，社區的實際資源狀況處境和自組織的能量沒能得到實質改善，這與社區行政管理組織體制的反向強化趨勢有關。而長遠來看，改變現狀、真正實現增強社區能力的目標，取決于社區政策的兩大調整：管理體制的民主化和社區工作的“專業化”。這就需要理順社區與職能部門的關系，將一部分政府可以不直接辦的事務，如基礎教育、初級衛生保健、治安、環衛、城管等交社區承擔；研究實行積極的推進政策，特別是財政補助、稅收和價格等經濟政策，創造有利于加快社區發展的寬松環境。

在此基礎之上，對于社區服務中帶有純公益福利性質的部分，提倡政府支持，公眾參與互助。要將推進社會福利社會化的廣度與深度在發展社區服務事業上充分體現出來：一是要進一步拓展社區服務的內涵，使服務的提供在鞏固占領養老、助殘和便民等傳統服務陣地的基礎上，再擴展到滿足不同層次居民需要的安居服務、信息服務和科技服務等新興的項目上。二是積極鼓勵個體、私營業者、外商和各種民問團體以各種形式投資興建并管理社區型福利服務設施，政府和各級民政部門也可以以入殷、參股等形式參與興建和管理。三是對現有的政府投資興建的社區服務設施進行改組、改造和加強管理，掙脫所有制形式和民政部門利益關系的束縛，發動民間社會服務團體廣泛介入進來，采取改組、聯合、兼并、承包經營、租賃和股份合作制、出售等方式，加快放開搞活現有社區服務設施的步伐。

總體來看，在中長期的發展定位方面，新型的“小康型”社會福利發展將突破傳統的社會福利事業定位，整體的社會福利體系建設可以以社區服務為基礎，以各種社會化福利(包括殘疾人福利、老年人福利、兒童福利、婦女福利、住房福利、教育福利、社會津貼等)為主體，以一般的職業福利為補充。三個層次及所屬若干具體項目共同構成了中國特色社會制度中的一個完整的社會福利子系統。在近期實踐中，政府一是需要加大社會福利投人，二是需要進行社會福利機構設置改革，三是需要以建設社區服務為基礎。這三點體現了社會福利未來發展的新思路，也是“小康社會”與“和諧社會”發展的本質要求。

【責任編輯：王潤秋】

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