我國人大會期制度的憲政價值及其實現(xiàn)

【摘 要】我國人大會期制度的原則性缺陷導(dǎo)致了人大會期實踐的隨意性和理論上的紛爭。作為人民代表大會制度的重要組成部分，人大會期制度與憲政緊密相連，體現(xiàn)了人民民主、權(quán)力保障、權(quán)力制約等憲政價值。為了實現(xiàn)人大會期制度的憲政價值，必須從我國的實際出發(fā)，以充分發(fā)揚(yáng)民主、切實履行法定職權(quán)為基點(diǎn)，循序漸進(jìn)地完善人大會期制度。

【關(guān)鍵詞】人大會期制度；憲政價值；價值實現(xiàn)；會期制度完善

【中圖分類號】D622

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1002-7408(2006)11-0007-03

人大會期制度是人民代表大會制度的重要組成部分，但學(xué)界對人大會期制度的研究不夠重視，憲政視野的研究則更為鮮見。人大會期制度與憲政緊密相連，我們應(yīng)在憲政的視野來考量人大會期制度，在憲政的高度認(rèn)真對待人大會期制度。

一、問題的緣起

人大會期是指人大在法定期限內(nèi)有法定權(quán)力召集會議處理自己的事務(wù)的時期。會期制度就是關(guān)于人大一年內(nèi)開會的次數(shù)及每次會議的開始時讓和持續(xù)時問的制度。我國人大的會期制度散見于憲法及相關(guān)的憲法性法律文件中。關(guān)于人大會議的次數(shù)，憲法第61條規(guī)定，全國人大會議每年舉行一次；“全國人大常委會議事規(guī)則”第3條規(guī)定，全國人大常委會會議一般每兩個月舉行一次；“地方人大組織法”第11條規(guī)定，地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次，第45條規(guī)定地方各級人大常委會會議每兩個月至少舉行一次。關(guān)于每次會議開始的時間，“全國人大議事規(guī)則”第3條和“地方人大組織法”第16條均原則規(guī)定每屆人大第一次會議在本屆人大選舉完成后的兩個月內(nèi)舉行。關(guān)于每次會議的持續(xù)時問，憲法法律均未作具體規(guī)定。綜上我們不難發(fā)現(xiàn)，人大會期制度只是一些原則性的規(guī)定。

人大會期制度的原則性導(dǎo)致了實踐中人大會期的隨意性。以全國人大為例，改革開放前的一至四屆全國人大，在近30年內(nèi)僅召開了11次會議，召開會議的時間參差不齊，會期也長短不一，最長的26天，最短的僅5天。改革開放以來，全國人大從五屆一次會議開始，雖然每年都能舉行一次會議，召開會議的時間也不斷地前移，1998年九屆一次會議后便固定在3月5日，但會期的隨意性又以另一種傾向表現(xiàn)出來：會期被隨意地縮水瘦身。從一屆人大一次會議至九屆人大一次會議的平均會期在15天左右。九屆人大二次會議將會期縮短為11天。十屆人大一次會議開了13天，二次會議的會期進(jìn)一步縮短為9天，與先前半個月左右的會期相比，整整縮水三分之一，被“譽(yù)為”“改革開發(fā)以來全國人大會期最短的一次”，并在其后的三、四次會議繼續(xù)沿用。全國人大會期的縮水瘦身的“創(chuàng)新”很快形成模仿效應(yīng)，地方人大會期年年縮水，層層瘦身，省級人大縮為4～7天，市縣級人大縮為2～4天，縮水最為嚴(yán)重的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，多為1天甚至是半天的，真正稱得上是“壓縮餅干”。

對人大會期的大幅縮水，媒體、不少的人大代表和一些學(xué)者持贊成態(tài)度。他們認(rèn)為，人大會期的縮短彰現(xiàn)出求真務(wù)實高效的精神和作風(fēng)，凸現(xiàn)出節(jié)儉高效的會議精神和作風(fēng)，甚至上升為“胡溫新政’值得贊賞的一項改革”，是值得倡導(dǎo)的“公雞報曉精神”。日而學(xué)界和少數(shù)人大代表對人大會期縮水提出異議。他們認(rèn)為人大的性質(zhì)與使命決定了人大會期不應(yīng)與黨政會議一樣予以精簡、砍縮，會期的縮水未必體現(xiàn)務(wù)實高效，因為會議質(zhì)量必須以必要的時間作保證，會期短促會影響代表充分發(fā)揚(yáng)民主、行使法定權(quán)力，進(jìn)而貶損了人大形象，削弱了人大權(quán)威，因此，不能簡單地技術(shù)性地考量會期縮短帶來的“經(jīng)濟(jì)效益帳”，還要作“政治帳”的估量。

對人大會期縮水的臧否褒貶，在具象層面上，似乎是“經(jīng)濟(jì)帳”與“政治帳”的沖突，以至見仁見智，紛爭不斷，使人大會期問題變得撲朔迷離。如果在制度的層面上，在憲政的視野來考量人大會期制度的憲政價值，也許有助于我們更好地梳理紛爭，在憲政的高度認(rèn)真對待人大會期制度。

二、人大會期制度的憲政價值

作為人民代表大會制度的重要組成部分，人大會期制度與憲政緊密相連，發(fā)揚(yáng)了憲政精神，體現(xiàn)了人民民主、權(quán)力保障、權(quán)力制約等憲政價值。

1、人大會期制度的人民民主價值。毛澤東說：“憲政是什么?就是民主政治。”只要是憲政就必然追求民主，民主是憲政的實質(zhì)價值。在我國，憲政民主是人民代表大會制度的最高的價值追求，人大會期制度體現(xiàn)著民主的精神和價值。憲法第2條和第3條規(guī)定了我國國家權(quán)力的來源、結(jié)構(gòu)及其民主的目標(biāo)，在實體意義上充分體現(xiàn)了民主原則。然而，實體的民主需要通過一定的途徑、步驟即程序民主來實現(xiàn)，現(xiàn)代民主的程序基本上是委托式的代議民主，人民通過選舉將本應(yīng)由自己行使的一部分國家權(quán)力委托給各級人大代表，組成各級人民代表大會，按照民主集中制原則，任何意志只有通過民主的程序，經(jīng)過法定多數(shù)的同意，才能最終形成的決議、決定和法律，才能成為國家意志；惟有通過代表為民請命，進(jìn)行充分的討論，才能最大限度地反映民意、表達(dá)民意、匯集民意，體現(xiàn)民主的價值追求，進(jìn)而作出符合多數(shù)人意愿的最具科學(xué)性的判斷和選擇。人大會議實際上是一個集體民主的議事過程，是民主的渠道。對待人大會議的態(tài)度，實際上是一個是否真正尊重民意和推行民主制度的問題。顯然，短促的會期無法保證每個代表在大會上參加討論、發(fā)表意見、審議法案、實施表決，因而會期并不是簡單的時間數(shù)據(jù)，而是直接與民主相關(guān)。民主的實現(xiàn)需要充分合理時間保證。

人大會期制度的民主價值還在于通過人大會議的民主追求，對人民進(jìn)行民主政治教育，鼓勵和吸引人民參與政治，培養(yǎng)和提升人民的政治參與意識和熱情，促進(jìn)人民的政治成熟，增強(qiáng)國家和民族凝聚力。隨著改革開放的深入和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會利益的多元化有時會引發(fā)種種社會矛盾，以至影響社會的和諧穩(wěn)定，這就要求社會給各種利益一個合法、民主的搏弈場合，人大會議實際上就是各種利益的代言人即人大代表合法交鋒、搏弈，并最終達(dá)成妥協(xié)、協(xié)調(diào)、兼顧和一致的場合。透過代表在人大會議上的話語表達(dá)與交鋒，人民真切地感到代表在為他們呼號、請命，自己的權(quán)力在正常運(yùn)行，自己的心聲得到了表達(dá)。各級國家機(jī)關(guān)向代表宣讀報告，匯報工作，實際上是在向人民宣讀，向人民匯報。近年來，社會各界廣大人民對每次、各級人大會議的關(guān)注程度超過了以往任何時期，人民對整個人大會議進(jìn)程的參與熱情也是空前的，人民代表大會制度成為人民參與國家政治的重要機(jī)制，這對于消除大眾的政治懷疑、冷漠、敵對，最終走向政治成熟，將多元化的社會利益納入一個統(tǒng)一的政治過程的意義是十分重大的。而代表政治話語的表達(dá)、政治觀念的交鋒與利益的搏弈，是需要時間的保障的，更需要制度的保障。沒有時間及其制度的保證，話語權(quán)就無法實現(xiàn)，利益的訴求、交鋒、搏弈、參與便無從談起。

2、人大會期制度的權(quán)力保障價值。賦予國家機(jī)關(guān)權(quán)力，規(guī)范國家機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行，即授權(quán)與護(hù)權(quán)是憲政理論的核心支點(diǎn)。憲法規(guī)定，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人大和地方各級人大，全國人大和地方各級人大在同級國家機(jī)關(guān)中處于最高地位，其他國家機(jī)關(guān)由其產(chǎn)生，并對其負(fù)責(zé)。憲法賦予全國人大及地方各級人大、全國人大常委會及地方各級人大常委會廣泛而又崇高的權(quán)力。隨著改革開放的深入和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，各級人大所面臨的政治、經(jīng)濟(jì)、社會任務(wù)將日益繁重。

人大遵循民主集中制原則，通過開會行使職權(quán)，在會議上，代表聽取、審議各種報告和議案，經(jīng)過交流討論、交鋒搏弈，充分醞釀，深思熟慮，集思廣益，表決通過報告、議案，制定法律，選舉、決定人事任免，決定重大事項，而要支撐如此重大而又廣泛的職權(quán)，承載人民交付的繁重的工作任務(wù)，達(dá)成人大的憲政目標(biāo)，必須要有科學(xué)合理的、足夠的時間即會期及相應(yīng)的制度加以保障。相反，短促的會期，可能而且在現(xiàn)實中已造成人大職權(quán)旁落和虛置，造成法律文本與政治現(xiàn)實的巨大落差。如法律解釋權(quán)長期以來很少或幾乎不使用，轉(zhuǎn)由全國人大常委會法工委、行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)行使，而被虛置或者實際旁落了，不少代表提出的議案無法列入大會議程，審議、討論不能充分展開，很多議程只能趕時間，走形式。進(jìn)而言之，一個國家機(jī)關(guān)在政治生活中的權(quán)威的樹立在很大程度上依賴其職權(quán)的有效行使，因而，會期短促造成的職權(quán)行使困境又容易使人大陷入現(xiàn)實地位與憲法規(guī)定不相符合的尷尬。顯然，對待人大會議的態(tài)度，實際上是一個是否真正重視最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和作用的問題，人大會期的長短與合理程度，人大會期制度的有無及其科學(xué)性，直接關(guān)系到人大憲政地位和政治權(quán)威。

3、人大會期制度的權(quán)力制約價值。憲政理論自始至終是一種“設(shè)防”的學(xué)說，在經(jīng)驗上訴諸人性的不確定性和不可靠性是憲政最終的理論基石。既然人性不可靠，權(quán)力在人手中，便很容易“泛濫成災(zāi)”，權(quán)力成了一種極其危險的東西，因而，規(guī)約權(quán)力也就成為憲政的核心價值。由于各國政體的不同導(dǎo)致其規(guī)制權(quán)力的制度設(shè)置與實踐的差異，但用代議機(jī)關(guān)來制約政府權(quán)力則是通行的辦法。在我國，憲法賦予各級人大及其常委會最高的、廣泛的監(jiān)督“一府兩院”的權(quán)力，包括法律監(jiān)督、人事監(jiān)督、工作監(jiān)督等等，各級人大及其常委會通過審議各種報告、議案，提出建議、批評、詢問、質(zhì)詢，展開視察、調(diào)查，對公共權(quán)力實施監(jiān)督制約。根據(jù)民主集中制原則，人大對權(quán)力的監(jiān)督制約是要通過會議來進(jìn)行的，而審議報告、議案需要時間，提出建議、批評、詢問、質(zhì)詢，需要時間，在一定的意義上，會議時間的長短往往意味著監(jiān)督制約的有效與否及程度的高低。近年來，由于各級人大會期的縮短，致使大會審議時間被壓縮，代表提出的建議、批評、詢問、質(zhì)詢無法排人大會議程，代表視察、調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題不了了之，人大監(jiān)督制約權(quán)被漠視和擱置。因此，合理充分的會期和規(guī)范化的會期制度是各級人大行使監(jiān)督權(quán)力，監(jiān)督制約公共權(quán)力的重要前提。

三、人大會期制度憲政價值的實現(xiàn)

憲政價值的實現(xiàn)總是以合理的憲政安排、妥善的權(quán)力架構(gòu)以及可行的制度裝置為中介的，對于人大會期制度的憲政價值的實現(xiàn)，憲政安排與權(quán)力架構(gòu)已不成問題，而憲政制度裝置的完善尤顯迫切。我們以為，完善我國憲法法律中關(guān)于人大會期的有關(guān)制度規(guī)定，要以充分發(fā)揚(yáng)民主、切實履行法定職權(quán)為基點(diǎn)，以合理的會期制度保障人民民主，支撐法定權(quán)力，其基本思路是從我國的實際出發(fā)，分步驟地循序漸進(jìn)地完善人大會期制度。

1、會議次數(shù)由一次向兩次過渡，開始時間逐漸前移。有學(xué)者對46個國家和地區(qū)議會例會會期情況統(tǒng)計表明，會議次數(shù)為兩次和兩次以上的有29個，至少一次的有3個，但會期在3個月以上。我國全國人大每年開會次數(shù)僅為一次，且實際會期只有10天左右，雖然法律規(guī)定地方人大每年至少開會一次，實際上每年就開會一次，且只有幾天會期。為此有學(xué)者提出，將全國人大會議由一次改為兩次，即春秋各一次。我們認(rèn)為，各級人大會議都可以改為兩次，而不是至少一次。像我們這樣的人口大國，一次會議時間過短，難以保證人民民主的發(fā)揚(yáng)和人大法定職權(quán)的實現(xiàn)，一次會議時間過長，組織工作難度大，效率也成問題改成兩次會議，一次會議的時間并不長，但兩次會議的總時間就長多了。具體操作可以先在全國人大進(jìn)行“一改二”改革，積累經(jīng)驗后再在少數(shù)幾個省市各級人大進(jìn)行試點(diǎn)，待成熟后在全國推廣，并對憲法法律進(jìn)行相應(yīng)的修改。

關(guān)于我國各級人大會議的開始時間，憲法法律并無明文規(guī)定。習(xí)慣上地方各級人大自下而上在2月中下旬召開，全國人大在3月初召開。我國的財政、計劃年度是從1月1日開始的，這就造成了各級政府的財政、計劃有一段時間在實際上已執(zhí)行了但未經(jīng)審查、批準(zhǔn)，因此，人大會議開會時間前移是十分必要的。在理論上開會時間應(yīng)在財政、計劃年度開始前的某一時問，即人大開幕時間應(yīng)與財政、計劃年度一致起來，但由于種種客觀因素的制約，在目前還很難做到。隨著經(jīng)濟(jì)、科技、計劃和財政體制、統(tǒng)計手段的發(fā)展以及有關(guān)部門工作效率的提高，種種制約因素將逐步消除，會議開幕時間的逐漸前移是可以實現(xiàn)的，特別是會議次數(shù)“一改二”以后，在第一次會議上不準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)與提法可以在第二次會議上進(jìn)行部分修正和調(diào)整。具體地可以分成三步走：第一步，將地方各級人大會議提前到1月份，全國人大提前到2月份；第二步，將地方各級人大會議提前到12月底1月初，全國人大提前到1月中下旬；待條件成熟時在憲法法律中明確規(guī)定各級人大的確定的開幕時間。

2、會期時間適當(dāng)延長并法定化，議程相對穩(wěn)定。目前我國各級人大的會期期限是全世界最短的，隨著會期的不斷縮水瘦身，會期過短所引發(fā)的種種弊端也逐漸顯現(xiàn)出來。各級人大的會期已不能縮短，相反，要逐漸延長。我們以為，各級人大會期的確定，要從我國的實際出發(fā)，以充分發(fā)揚(yáng)民主、切實履行法定職權(quán)為基點(diǎn)，兼顧人大會議的效率，當(dāng)然，人大會期的延長和最終確定也應(yīng)該是漸進(jìn)式。在不改變目前各級人大代表人數(shù)多、素質(zhì)狀況不平衡且實行兼職制，會議列席人員多，會議僅為一年一次等客觀條件的前提下，過分延長各級人大會期長度肯定會提高會議成本，影響會議效率，但適當(dāng)延長會期是必要的也是可能的。其中，縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人大會期不應(yīng)少于5天，省級和轄區(qū)的市的人大的會期會期不應(yīng)少于10天，全國人大會期不應(yīng)少于20天。隨著代表人數(shù)的適當(dāng)減少，由兼職制逐漸向?qū)Ｂ氈七^渡，列席人員不斷減少，會議次數(shù)由一次改為兩次，各級人大會期可相應(yīng)延長一倍。待將來代表人數(shù)調(diào)整適當(dāng)并全部實行專職制以后，每次會議可再延長5-10天甚至更長：縣(不轄區(qū)的市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人大會期不應(yīng)少于20天，省級和轄區(qū)的市的人大的會期會期不應(yīng)少于30天，全國人大會期不應(yīng)少于60天，并將確切的會期天數(shù)寫人憲法法律。

僅僅延長會期并不足以保證人大會議務(wù)實高效。不少國家在議會法律中對會議議程及其時間有明確的規(guī)定，有些國家將某一議程的時間細(xì)化到具體某天的幾時幾分。關(guān)于我國各級人大會議的議程，憲法法律并無明文規(guī)定，通常在會前由常委會會議提出建議，經(jīng)預(yù)備會通過，實際上議程并不確定。我們以為，各級人大的每次會議的議程應(yīng)予明確，總的思路是用法律形式確定會議基本議程，改“審議”為“審查”，減少代表團(tuán)審查、討論時間，增加大會討論審查時間，減少一般性討論時間，增加監(jiān)督時間。具體安排為：半天預(yù)備會，第一天上午為開幕式，接下來的一至兩天為聽取各項報告，以后的半天為代表團(tuán)討論、審查，再用一至兩天進(jìn)行大會審查，其余時間除表決外，主要用于監(jiān)督議案的討論、審查、質(zhì)詢等。其中，第一次會議可側(cè)重于年度政府工作報告等的審查和人事任免，第二次會議可側(cè)重于監(jiān)督議案的討論、審查和質(zhì)詢等。

3、規(guī)范常委會會議的次數(shù)和時間。盡管學(xué)界對各級人大常委會的代表性存有爭議，但又普遍認(rèn)為，我國各級人大與其常設(shè)機(jī)關(guān)——常委會共同構(gòu)成各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)，因而，完善健全人大會期制度必然要涉及各級人大常委會會期問題。我國憲法法律只是對各級人大常委會的會議次數(shù)作了原則性規(guī)定：全國人大常委會會議一般每兩個月舉行一次，地方各級人大常委會會議每兩個月至少舉行一次，至于每次會議的會期包括開始時間、經(jīng)歷期間均未作規(guī)定，這是很不嚴(yán)肅的，在實踐中也就是每兩個月一次。我國各級人大常委會委員都是專職的，且人數(shù)較少，經(jīng)常性地開會是可行的，同時，憲法法律賦予各級人大常委會職權(quán)的廣泛性和崇高性也決定了其應(yīng)經(jīng)常開會。我們以為，各級人大常委會會議的次數(shù)應(yīng)逐漸實行“二改一”，即由每兩個月一次改為一個月一次，開始時間為每個月第二周的周一，遇大會舉行月開始，時間為大會閉幕的第二天，會期10天，遇休息日中止順延。

【責(zé)任編輯：王潤秋】

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