新農村建設中公共產品供給主體的變遷

[摘 要]我國農村公共產品供給主體幾經變遷，目前存在著供給主體錯位、供給總量不足、供給結構失衡、供給機制扭曲等問題。在社會主義新農村建設中必須建立起多元化的農村公共產品供給主體體系，其中，以中央、省級供給主體為主導，以縣鄉及農村社區供給主體為支撐，以農村合作組織與非贏利部門為依托，提高新農村建設中公共產品供給的效率。

[關鍵詞]新農村建設；公共產品；供給主體

[中圖分類號]F32 [文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2006)07-0010-02

建設社會主義新農村是黨的十六屆五中全會提出的重大歷史任務，溫家寶總理在2006年3月(政府工作報告)中指出，要“扎實推進社會主義新農村建設”。農村公共產品的有效供給是新農村建設的有力保證，其中，農村公共產品供給主體的創新起著關鍵性的作用。農村公共產品按照其“公共性質”的程度，前者可以分為純粹公共產品和混合公共產品(也叫準公共產品)。包括：農村基層政府的行政管理、社會治安、社會救濟、義務教育、公共衛生、人居環境建設、大江大河的治理等等；后者包括：農村道路建設、通信、電力、飲用水、職業教育和成人教育、農村醫療、社會保險等等。在我國，農村公共產品供給主體幾經變遷，農村公共產品供給效率低下，嚴重影響了社會主義新農村的建設。因此，我國農村公共產品供給主體創新刻不容緩。

一、我國農村公共產品供給主體的變遷

1．傳統體制時期我國農村公共產品的供給主體。1958年的人民公社化運動，使鄉(鎮)政府被“政社合一”的人民公社所取代，財政體制也隨之改變，實行“財政包干”的財政管理辦法。人民公社的公共產品供給采取的是沒有進入國家公共收支系統的制度外供給，有著原有的鄉村公共產品自我供給的歷史慣性，只不過公共產品的涉及范圍和受益范圍從原有的自然村向人民公社的行政區域擴張。當人民公社行政區劃內的公共產品主要靠公社內部解決時，這種制度外公共產品供給的經費籌集就與公社體制的分配制度有著密切的聯系。集體經濟組織成為唯一的公共產品的供給主體。公社制度在動員勞動力資源配置于公共產品的供給方面有著某些優勢。這種制度安排通過對鄉村社會資源的高度整合，較好地舉辦了農村許多公共事業，如人民公社時期公共醫療保健體系和鄉村基礎教育為農民提供了價廉而低質的公共服務。又如，政府通過宣傳、教育、強制等手段，改善農村的衛生環境，實施計劃生育、兒童免疫、控制傳染病和地方病等大大改善了中國農民的健康狀況，在總體衛生投入并不高的情況下，大幅度地降低了死亡率，特別是嬰兒死亡率，提高了整體人群的平均期望壽命等。

2．經濟轉型時期我國農村公共產品的供給主體。1983年人民公社撤銷后，為了支持城市的全面改革，實現城市經濟社會的率先、全面發展與進步，國家沒有將足夠的財力投入去支持鄉鎮政府和鄉村公共事業建設，絕大部分的鄉村公共服務和公共工程的供給沒有納入國家公共財政收支范圍，農村絕大部分公共事業屬于制度外公共產品供給。家庭承包制的實施，使鄉村公共產品制度外籌資對象和籌資方式發生了相應的改變。農民要分攤鄉級政府制度外公共產品成本、村級集體組織全部公共產品成本。籌資的承擔對象由過去的集體轉向了以農戶個體為主，農戶成了費用的直接承擔者。尤其重要的是，農民有了對自身勞動力的支配權，鄉村組織的制度外公共產品籌資不再是過去集體受益的分配，而是直接向農戶收取費用。這種費用是對農戶經濟剩余的直接分割，使得農民負擔由過去的隱性化變為公開化。當農民越來越多地用貨幣的直接方式支付鄉、村公共產品的供給成本時，農戶作為獨立的經濟主體供給公共產品的成本顯性化和直接化，農民對鄉、村公共事業的供給負擔就更為直接和明顯。這一時期，舊體制正在向社會主義市場經濟體制轉變，農民或農戶成為農村公共產品供給的主體。

3．城鄉統籌時期我國農村公共產品的供給主體。黨的十六大明確提出了統籌城鄉發展的重大戰略。以人為本、注重公平、統籌發展的執政理念開始得到廣泛的認同。“十一五”規劃提出了建設社會主義新農村，新的農村管理體制改革呼之欲出，建設社會主義新農村具備了成熟的歷史條件。工業反哺農業，城市幫助農村，加大政府投入則是建設新農村的保障。因此，在新的階段，政府應成為最重要的農村公共產品供給主體。從籌資上來說，政府應承擔起公共產品供給的大部分成本，給農民以真正的國民待遇；從供給內容上說，政府不僅要承擔起全部純粹公共產品供給，絕大多數的準公共產品供給，并且對于一些過去長期被認為是私人物品的產品，也應該作為公共品或者準公共產品來投入，如農村的人居環境建設、中小學生課本費、寄宿學生住宿費等。

二、我國農村公共產品供給主體存在的主要問題

1．農村公共產品供給主體職能錯位。按照受益性原則，農村中的全國性的公共產品應該由中央政府提供，地方性的公共產品應由地方政府提供。而實際上，中央和地方的支出責任的界定不夠明確，本該由政府提供的，政府或是不愿提供，或是無力提供，造成農村公共產品的嚴重短缺，即“政府失靈”或“政府缺位”。中央政府把有些事權下放的過低，縣鄉政府的事權大于財權，承擔著許多應由上級政府承擔的支出。如農村基礎教育、計劃生育是全國性公共產品，但目前主要由縣鄉政府以及村級負責。據國務院發展研究中心的調查，農村義務教育資金的投資比例中，中央政府只負擔2％，省和地區負擔11％，縣和縣級市負擔9．8％，鄉鎮則負擔了全部的78．2％，縣鄉級財政負擔合計87％。在諸如大江大河的治理、防治污染及水土流失、防護林建設、生態保護、計劃生育等公共產品供給中，中央政府只提供了部分資金，要求地方政府提供相應的配套資金，而在地方財政主要滿足“吃飯”的現狀下，這些配套資金就以不同的形式轉嫁到農民的身上。

2．農村公共產品供給主體能力不足。政府在農村公共產品的供給上的缺位，直接導致了農村公共產品供給的不足。農村公共產品中如大江大河大湖的治理、水利工程、農業技術培訓和推廣、農村信息系統建設等，盡管農民和農業生產對其具有高度的依賴性，但政府不能供給或不能充分供給，農民自己也無法解決，往往對農民生活和農業生產造成嚴重損害與威脅。有些公共產品如農村道路、農村電網建設、農村義務教育等，在政府不能供給或不能充分供給的情況下，雖然農民自己試圖自己解決，但力不從心，結果導致農村基礎設施落后，學生失學嚴重。另外，有些農村公共產品如社會醫療、社會保險等，在我國絕大部分農村地區還根本不存在。例如，與城市相比，我國農村衛生總費用明顯偏低。1991—2000年我國農村衛生總費用中政府投入比重由12．55％下降到6．59％，1991-2000年占中國總人口近709的農村人口每年只消耗大約329—37％的衛生費用，2000年農民人均衛生費用為188．6元，城市居民人均衛生費用為710．2元，農民人均衛生總費用僅為城市居民的1／4。我國農村公共產品供給主體能力不足，主要表現在：中央、省政府對農村公共產品支出的邊緣化，即政策上的忽視；縣鄉政府對農村公共產品支出的無奈化，即資金上的短缺；農民或農戶對農村公共產品支出的淡漠化，即特征上的反映。公共產晶的非排他性與非競爭性，使農民個體不愿提供農村公共產品。

3．農村公共產品供給主體運作機制的失衡。農村公共產品供給主體運作機制包括需求表達機制、決策機制、成本分攤機制以及融資機制。在目前來講，我國尚未建立起一套長效供給機制，農村公共產品供給存在著機制上的失衡。以需求表達機制而育，我國農村并不是根據農村經濟社會發展的真實情況決定，而是根據地方政府官員的“政績”、“利益”目標來決定。這就導致了我國農業生產、農民生活、農村發展急需的公共產品供給不足。以決策機制而言，長期以來我國農村公共產品供給所采取的是“自上而下”的決策機制，是行政指令的結果，無法適應市場經濟條件下民主決策的要求。這種決策機制導致農村公共產品供求結構失衡，有限的農村公共資源配置效率低下，因此，必須改革農村公共產品的供給決策方式，實現公共產品的最優供給。以融資機制而育，公共產品供給的本質是資金的來源問題。我國農村公共產品供給的短缺，根本上是由我國經濟社會發展水平不高、城鄉二元經濟結構差異、農業作為弱質產業的特征造成的。因此，應大力拓寬融資渠道，將政府供給、私人供給、非盈利組織供給相結合，建立一個以公共財政為主體的、動員社會各方面力量共同參與的農村公共產品供給的融資機制。

三、建立多元化的農村公共產品供給主體體系

針對存在問題，當前要以社會主義新農村建設為目標，以事權與財權對等為原則，在公共財政體制框架下，建立起多元化的我國農村公共產品供給主體體系。

1．以中央、省級供給主體為主導。在目前大部分縣鄉財政比較困難的情況下，采取以中央、省兩級政府為主導，地方財政適當配套的方式解決農村公共產品的供給問題。中央和省級政府成為農村公共產品的供應主體，應明確自身的職責，加強公共投入。按照公共產品的類別、層次確定城鄉各類公共產品的供給主體，科學合理地劃分各級政府供給公共產晶的職能邊界、職責和義務范圍，明確劃分政府與農民各自承擔的供給責任，合理劃分二者在公共產品成本支出上的責任界限，由政府承擔供給責任的公共產品及所需資金、費用納入規范的財政植核算體系，通過頒布相關法律法規明確各級地方政府的供應職責并制定有效的保障措施，有計劃、分步驟地實施農村地區公共產品的供應，保證農民的基本公共產品需求。

2．以縣鄉及農村社區供給主體為支撐。鄉鎮財政和農村社區財力是農村公共產品供給的有力支撐。取消農業稅及其附加，使縣鄉財力都受到了嚴重影響。縣鄉要走出困境，增強公共產品供給能力，最根本、最重要的是靠發展縣城經濟，培植財源，逐步增強財力。對于縣鄉財政的發展來講，必須加大結構調整力度，以農穩財，以工富財，以市活財。一是必須以市場為導向，以機制創新為動力，以科技為先導，以產業化經營為主要途徑，大力推進農業結構調整，提高農業素質和效益；二是要大力推進農村二、三產業的發展，以工富財；三是要以中心集鎮為重心，以專業市場為主體，大力發展小城鎮，以市活財。

3．以農村合作組織與非贏利部門為依托。在我國農村，各種合作型的非營利性的社會服務機構和組織也是農村公共產品和服務的供給主體之一，如各種專業協會、農村經濟合作社以及農村科技示范圃基地等，它們在部分生產環節為農民提供相應的技術服務和生產信息。對于農村公共產品中外部性不強、進入成本不高的公共產品和服務，可以按照市場原則由私人、企業作為供給主體。如在農業生產基礎設施建設上，農戶已成為農田基本建設末端的主要投入主體，如農田引水工程或農田機井澆灌建設。在這方面，政府可以利用市場經濟的條件，根據不同地區、村莊和家庭在市場經濟中的經濟發展能力和對市場經濟的反映能力差異，建立公共產品和建設的公開招標制度，實行社會競標生產、政府買單的市場化運作模式，降低公共產品籌資成本。

總之，社會主義新農村建設中，農業生產的發展，農民生活的改善，人居環境的建設，都離不開農村公共產品的有效供給，而構建起多元化的農村公共產品供給主體體系，乃是解決問題的重要途徑。