解讀“新都現象”

[摘 要]成都市新都區民主政治改革以其深刻性和全面性而被譽為“新都現象”。構成“新都現象”的是一系列的“新都詞匯”——陽光政府、用眼睛投票、權力回歸權利，還權于民，組閣等。解讀這些在政治改革實踐中產生的核心“詞匯”，對認識和深化我國的政治改革不無意義。

[關鍵詞]“新都現象”；“新都詞匯”，中國政治改革

[中圖分類號]D63

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2006)07-0007-03

自上個世紀80年代以來，我國就一直在漸進的政治改革道路上前進并取得了明顯的成效。總體說來，我國的政治改革是應經濟改革和行政改革的迫切要求而展開，從而體現出明顯的“經濟改革一行政改革一政治改革”的層級推進改革模式，這對保持社會的穩定發展具有重要意義，鄧小平同志曾經明確指出：“我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革。”遵循由點到面、由下至上的原則，我國的政治體制改革的突破口只能是地方政府。由此，基層的政改行動不能不受到社會的廣泛關注。在四川，繼步云直選、雅安黨代會常任制試點之后，成都市新都區展開了一場突破性更強、影響更廣的基層民主政治改革行動，其主要內容有：取消黨委書記辦公會；開放區委常委會、人大常委會以及區政府常委會，給予邀請代表發言權、表決權；全區所有鎮黨委書記和村支部書記全部實行公推直選；由黨委書記提名領導干部人選進行“組閣”，所有“內閣”共進退；每年定時對領導干部進行公開民主評議，實行黨內監督與黨外監督的結合；實行罷免制度等等。新都區所進行的積極探索和創新使他們的基層民主政治建設和改革走在了全國前列，被學界稱為“新都現象”。構成“新都現象”的是一系列獨有特色的主導改革價值觀，結合新都改革實際，筆者將其稱為“新都詞匯”。解讀這些在政治改革實踐中產生的核心“詞匯”，對認識和深化我國的政治體制改革不無意義。

詞匯之一：陽光政府

在2001年，新都區黨委就提出了要打造新都區“陽光政府”，從而拉開了新都民主政治改革的序幕。新都區領導班子將改革目標定位于“陽光政府”，即一個“公開、公平、公正、勤政、廉政、高效、為民”的政府。可以看出，“陽光政府”具有三層內涵：陽光下的政府，即透明政府；充滿生機和活力的政府，即有效政府；陽光般溫暖的、服務于民的政府，即服務型政府。

1．“透明”是“陽光政府”的必然要求。社會主義民主政治的本質特征和根本要求就是人民當家作主，政府必須對人民負責。隨著我國改革開放的不斷深入，市場經濟體制的不斷發展完善，人民群眾政治意識和政治覺悟不斷得以提高。他們更加關注切身利益和關注公共事務的管理。只有透明的“陽光政府”才能使群眾對于公共事務活動享有知情權、參與權和監督權，才能使人民群眾以當家作主的責任感來履行自己的職責和義務，也才能使政府的一切政策和措施以法治為準則、以民意為依歸。對此，新都區的“開放三會”、會議電視直播、公開領導剖析材料等開放姿態很具有現實意義。

2．“有效”是“陽光政府”的客觀保證。有效政府必然具備制定優秀的政治愿景和政治戰略的能力，否則“陽光政府”的任何服務承諾、法律法規和公共政策等都可能變成一紙空文，有效政府不僅是一種價值，更是一種運作過程和運作結果。政府能否有責任心、有能力向全社會提供高質量的公共產品和公共服務是“陽光政府”有效性的具體表現形式。筆者認為進一步提高我國政府的有效性必須從以下幾方面著手：(1)加快政企、政事分開，把不該由政府管的事交由企業、社會機構和中介組織，使政府集中力量搞好自己的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能。(2)進一步完善公民參與、專家論證和政府決策相結合的決策機制，保證政府決策的科學性和正確性。(3)努力實現由政治統治向能力主導型政府的轉變。(4)加強公務員隊伍建設，切實提高政府管理和服務能力。

3．“服務”是“陽光政府”的本質特征。只有服務于民的政府才會讓人民有陽光般溫暖的感覺。服務型的政府包括“以人為本”的服務理念、顧客導向的服務模式以及績效評估的服務考核等基本內容。2004年初，國務院總理溫家寶在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究結業式上講話指出，強化公共服務職能“就是提供公共產品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會事業、保障服務和教育、科技、文化、衛生體育等公共事業，發布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件，努力建設服務型政府”。這無疑為我國進一步改革和創新政府管理理念、行為模式確立了科學的發展方向。

在新都區打造“陽光政府”的政改實踐中，不乏開拓創新之舉，其成效也得到社會各界認同。在筆者對新都區的調查走訪中，深切體會到新都“陽光政府’對當地人民思想觀念、思維方式以及生活方式帶來的沖擊和變化。只有真正代表人民利益的改革才會得到人民的擁護和支持，沒有人民的擁護和支持，任何一項改革都不可能取得成功。在這方面，新都區打造透明、有效、服務型的“陽光政府”的實踐為學者們提供了一個很好的研究素材。

詞匯之二：用眼睛投票

在民主理論中，學者們常強調公民“用腳投票”的權利，即給予公民自由遷徙的政治民主權利。但在現實社會中，公民所享受的這項權利都會有著很高的成本，并受著許多不可逾越的障礙制約。絕大部分公民實際不享有“用腳投票”的權利。“用眼睛投票”實質上是賦予了公民以充分的民主監督權。新都區努力搭建政府與公民的溝通平臺，促進“民評官”的公開化，建立民主評議的長效機制，從而真正賦予公民“用眼睛投票”的權利。盧梭在批評英國的代議制民主時就認為英國人民只是在選舉的時候是自由的，選舉之后就什么也不是了。這表明選舉民主雖是民主的最主要形式，卻不可能是民主的全部。“用眼睛投票”權實際上解決了選舉所不能達到的對政府的經常性評判和監督，是對人民當家作主的內涵的豐富和拓展。新都區實現了區級部門領導、鎮級領導和村級領導的三個層面的民主評議，整個評議過程、評議結果對社會開放，讓民主評議也接受社會的監督；被評議領導針對評議結果所作的自我剖析和整改措施在報刊全文刊登，并作為半年后公民再次測評的重要依據；民主評議的結果直接決定著領導的任免。這種黨內監督與黨外監督的結合，一定程度上克服了我黨同體監督的局限性，激發了廣大黨員和群眾參與監督的積極性。新都區的政改經驗告訴我們，公民“用眼睛投票’權的落實有賴于政府信息的公開、政府與公民的良好溝通以及民主評議的政治效度。

詞匯之三：權力回歸權利

權力與權利是政治學研究的橫心范疇，權力與權利的范圍、內容、行使方式以及二者的關系是衡量一國政治文明程度的重要指標，一個專制、集權的社會必然是權力本位的社會，公民的權利不能夠得到應有的保障；一個政治文明的社會必然是權利本位的社會，是權力得到有效制約、公民權利得到充分實現的社會。在新都區的政改中，著力要解決的一個問題就是干部權力與人民權利的關系問題，即明確權力對誰負責、權力如何監督、人民群眾如何有效行使自己權利的問題。通過政改，新都區人民擁有參與“三會”的權利、公推直選領導干部的權利以及民主監督、民主評議領導干部直至罷免領導干部的權利。新都區的“權力回歸權利”實踐表明，只有保證人民擁有充分的知情權、參與權、選擇權、監督權以及罷免權等權利的前提下，政府權力才能置于人民的有效制約之下，才能真正實現一個“權利本位”的社會。

由于各種原因，我國過去存在著嚴重的重權力輕權利的現象，導致公權橫行、公民權利受損。我國的政治體制改革，從某種程度上說，就是一場“權力回歸權利”的改革。要全面實現“權力回歸權利”，必須從三條路徑同時推進：(1)以權力制約權力，即實現權力的相對分立和制衡。(2)以權利制約權力，保障公民權利在權力面前的優先性，讓公民既擁有參與政治生活的各項積極政治權利，又擁有不受政府干涉的合法私域。(3)以權力服務權利，為公民權利的實現提供充分的條件和保障，從而真正體現”權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。

詞匯之四：還權于民

民主的最根本涵義是人民當家作主。由于直接民主受地域、人口等諸多條件的限制，當代大多數國家實行間接民主制，或稱代議民主制。但人民主權理論表明一切政治權力都是來源于人民的授予，人民行使控制國家權力的普遍方式是選舉，可以說，沒有公民的普遍、有效選舉，政治權力的合法性基礎很難得以保證，利普塞特認為“任何一種特定民主的穩定性，不僅取決于經濟發展，而且取決于它的政治系統的有效性和合法性。在新都區的政改中，一個重要的價值取向是“還權于民”。從2003年新都教育系統開始中小學校長直選，然后到村再到鎮，公推直選由點到面，全面鋪開。中國第一位直選的鎮黨委書記由此在新都區木蘭鎮產生。到2005年3月，新都區所轄11個鎮的黨委書記、299個行政村的支部書記全部實現了公推直選。這是中國西部第一個鎮(村)黨委(支部)書記全部告別“委任制”的縣級行政區，不能不說是中國政治民主化進程又邁出了堅實的一步。不但是選擇權還之于民，新都區還將監督權、評議權、罷免權還之于民，從而極大地增強了領導干部的“服務意識”、“公仆意識”、“責任意識”。

黨的十六大把擴大社會主義民主確定為我國政治建設和政治體制改革的重要目標之一。十六后四中全會的(中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定)中指出，在新的歷史條件下加強黨的執政能力的一項根本任務是堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，不斷提高發展社會主義民主政治的能力。人民當家作主是社會主義民主政治最核心、最本質的內容。在我國政治權力中普遍存在著“三個過于集中”，即在黨委、人大、政府和政協四套班子中，權力過分集中于黨委；在黨委中，權力過分集中于常委；在常委中，權力過分集中于書記。新都區的“三輪驅動”改革一定程度上破解了我黨權力過于集中的難題，體現為取消書記辦公會、擴大普通黨員和廣大人民群眾參與民主政治生活的渠道等。但也要清醒地看到，新都區的改革還僅僅是一場還權于民的“啟蒙運動”，實現和保證人民當家作主還需要一個不斷發展、不斷鞏固的相當長的歷史過程。

詞匯之五：組閣

“組閣”一詞來源于西方國家的內閣制，新都區的政改實踐就在我國的“首長負責制”的基礎上創造性地借鑒了西方內閣制的政權組織方式。在制度設計上，當選的鎮黨委書記被授權可以提名鎮黨委和政府領導班子人選進行“組閣”，區委組織部門一般都會給予認可和通過，從而改變了以前副書記、鎮長、副鎮長人選由上級提名的慣例。在每年的測評中，如果鎮黨委書記不合格，那么由他提名的全體“內閣”都將解散，體現出內閣制的共進退原則。新都區實行“組閣”的目的是要提高領導團結協作能力和建立一個具有負責感的領導集體。這樣，被提名的鄉鎮班子成員必須對鄉鎮黨委書記負責，而鄉鎮黨委書記則對選舉他的黨員和群眾負責，從而形成一個權力制約鏈條，體現出權力的責任制特點。

新都區的“組閣”實踐探索是一個頗耐人尋味的創新之舉。黨委書記“組閣”涉及到黨與政府、黨與人大、政府與人大等一系列關系問題，當選的鎮黨委書記提名鎮長、副鎮長人選，實質上已經將黨的領導方式之一的“推薦重要干部”變為很大程度上的“決定重要干部”，即當鎮黨委書記由“委任制”變為“選任制”的同時，鎮長、副鎮長又由人大的“選任制”變為了黨委的“委任制”。按照現行法律和法規，鄉鎮長應該由人大代表選舉產生，更應對人大負責。在西方國家的內閣制中，公民是通過控制行政首腦來約束內閣成員的，新都區通過鎮黨委書記進行的“組閣”，雖然黨委書記是公推直選出來的，但畢竟只能是由黨員投票選舉，其他占人口多數的非黨員的公民在黨委書記的直選中是沒有選舉權的，這就實際上形成多數人的選舉權反倒不能得以實現。可以說，新都區的“組閣’是我國政治改革中極具意義的探索和創新，但卻有著不可避免的體制障礙和理論困境。正如有學者所指出的，下一步的改革能否繼續，關鍵就在于執政黨的政治胸懷、政治眼光和政治藝術。

余論：

總的說來，作為我國基層民主政治改革的又一塊“試驗田”，新都區所作出的積極探索和創新具有極大的理論和現實意義。2005年8月，四川省正式決定在全省推廣新都區政改經驗，全省縣以下的黨委系統的領導干部全部放到直選中產生。這樣大規模地在一個省的范圍推開基層黨領導的直選，在全國尚屬首次。這也表明新都區的“以黨內民主帶動人民民主”的政改模式得到黨的高層的認同和肯定。黨的十六大報告中指出，擴大基層民主，是發展社會主義民主的基礎性工作。建設社會主義民主制度就是保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，這也是我國的政治體制改革的基本發展方向。新都區的民主政治建設實踐為探索我國的政治體制改革創新之路作出了有意義的探索：

1．建設社會主義民主政治必須黨內民主和人民民主同步推進。中國共產黨是社會主義事業的領導核心，黨內民主建設是實現人民民主的重要保證，也是人民民主的重要推動力量。新都區的政改就以黨內民主帶動人民民主，把黨內民主的經驗向黨外擴散，從而形成系統化、法制化的整體政治民主運行機制。“新都現象”從一個特別重要的向度揭示了中國農村基層改革和制度變遷的重要方式：在既有的制度框架下的改進與創新，為民主政治尋找和確定新的生長空間。

2．我國政治體制改革必須以對權力的制約與監督和公民權利的實現與保障為出發點。在我國的政治體制改革中，在縱向的權力關系方面，體現為一切權力來源于人民，一切權力的行使代表人民的意志并接受人民的監督：在橫向的權力關系方面則是要處理好執政黨、政府、人大、政協四大班子間的權力關系問題。基層選舉在基層社會所導致的權力結構變遷以及在政府過程中容納和引人民主治理的要素和安排，將成為我國進一步深化政治改革的主要路徑。

3．我國的政治體制改革將是一個全面推進、逐漸深入的過程。我國的民主建設進程，是一種社會自身發展規律和社會現實所產生的“自下面上”的改革原創力和政府主導下的“自上而下”的推動力之間相互作用的過程，無論是在其悄然的發起階段還是在目前逐漸深入時期，都是一種多元力量參與的復雜互動過程。政治改革是一項龐大而復雜的社會系統工程，任何單一改革的成效都是有限的，過去我國的很多改革措施失效的主要原因就是缺乏應有的配套措施，新都區的政改實踐表明，民主政治建設必須在選舉、決策、監督、管理等環節全面展開。如果單單停留在“選”字上，執政方式和監督模式不能得以改變的話，公推直選也會失去應有的意義。