試析養老保險基金財務危機的解決

[摘 要]由于特定的歷史和社會現實原因，我國養老保險基金的財務眾機十分爽出，并且也開始威脅到現行養老保險制度的正常運行。解決養老保險基金的財務危機，必須改革和完善現行的養老保險制度，實行養老社會化、“統賬分離”，提高退休年齡，加強養老基金的征繳和管理工作替。

[關鍵詞]養老保險基金，財務危機；養老社會化；基金管理

[中圖分類號]F824．6

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2006)07—0012—02

一、養老保險基金的財務危機及其成在剖析

養老保險基金財務危機，是當今世界各國共同面臨的一個難題，目前我國養老保險基金的財務危機尤為突出。其主要表現有：基金收不抵支、并且缺口逐年上升、風險賭付能力下降等。統計數據表明，1998年全國21個省緩地E養老保險當年收不抵支，全國當年養老保險基金缺口達100多億元。1999年當年收不抵支的地區數擴大至25個，基金缺口187億元。2000年基金缺口為359億元。更讓人擔心的是，這一狀況還在進一步發展。據專家預測，統籌基金在未來25年間將出現收不抵支的情況，年均717億元，總缺口1．8萬億元；按現行退休年齡推算，赤字運行年限將廷長28年，年平均1咖憶元，總缺口擴大至2．88萬億元。

調查顯示，2001年平均每3．65名在職職工“養活”1個退休職工，到2050年這個比例預計將是1．87：1。這表明，未來退休職工的養老問題將會是社會的一大隱患?？傊?，日益嚴重的養老保險財務危機，不僅使退休職工的養老保障難以維系，而且也已經開始威脅到現行養老保險制度的正常運行。如果不能及時皮對這一危機，我國當前的養老保險制度改革有流產之虞，并最終導致養老保障制度的破產，因此，疏理當前危機成因，并找出應對措施就成了當務之急。

近年來，我國職工基本養老保險基金財務危機的原因是多方面的，既有歷史的原因，也有現實的原因。

1．制度特軌形成的歷史債務。1995年國務院發布了(關于深化企業職工養老保險制度改革的通知)，標志著我國企業職工基本養老保險從現收現付翻開始向“境賬結合”的模式轉變。盡管新制度的框架符合我國的長期利益，卻因缺乏現實政治的、法律的、經濟的扎實準備與預案籌劃，不僅未能真正解決原有體制下存在的基金不足問題，而且還帶來了沉重的轉制成本。這一歷史債務規模到底有多大，目前還存在爭議。由于統籌基金無法填補這一缺口，所以我們就采用了混賬管理模式，統籌賬戶擠占個人賬戶資金，實行個人賬戶的空賬運行。這種空賬運行就使得統賬結合的新制度又回歸到本質上的現收現付制。據專家測算，截至2002年底，國內養老保險累計的個人空賬規模為4800多億元，新制度包有流產之虞。如果情況得不到改善，到2033年老齡化高峰期，當期支付缺口將達到4400多億元，空賬規模達14萬億元。

2．基金征墩不力導致的新債務。養老保險基金征繳是養老保險制度運行的枝心，但基金征繳不足、形成了新債務已是不爭的事實。主要問題在于：社會保險費拖欠、拒繳嚴重、養老保險基金征繳率低。統計資料顯示，從1993年到1999年僅養老保險基金收繳率不到位一項，就造成欠收養老基金472億元。據國家勞動社會保障部公布的數字，2001年1月8日全國企業欠繳基本養老保險費千萬元以上的有20余家。國務院體改辦宏觀司2000年，月的相關數據顯示，當時全國累計發生企業欠繳養老金已達376億元。另外，參保不繳費的情況比較嚴重，有的省區高達20％，全國總計達800萬人。

3．人O老齡化提高了養老保險基金真扭系數。我國十分嚴峻的老齡化形勢，對當前養老保險基金財務平衡的沖擊也相當嚴重。這種沖擊主要體現在：一是老齡人撫養比的快速提高使養老基金的支付增加，收繳減少，加重了人不敷出的矛盾。如我國1953年、1964年、1982年、1990年和2000年的老齡人撫養比分別為7．43％、6．39％、7．98％、8．33％和9．92％。由于我國的計劃生育國策始于20世紀70年代末，按人口年齡結構推算，今后30年我國老齡人撫養比將繼續快速升高，到2030年將會超過20％。另一方面，對現行的個人賬戶積累基金發放的方式提出了皎挑戰。個人賬戶養老金現行的支付方式假設職工退休后平均只活10年，而且制度規定，10年后個人賬戶支付給退休者的部分由政府承擔，如果未滿10年退休者去世了，則家屬可以堪承其剩余部分。當老齡人口的比重越來越大，高壽老人越來越多時，這種只有補貼，沒有任何結余的個人養老保險積累制度，顯然也會給國家支付養老帶來更大的困難。

二、養老保險基金財務危機的解決措施

完善我國養老保險制度的一個核心問題，就是努力擺脫我國養老保險基金的財務危機。基于上述原因分析，我們提出養老保險基金財務危機的如下解決措施。

1．改革完善現行的養老保險制度。改革完善現行的養老保險制度，是解決財務危機的制度保障。我國基本養老保險基金的財務危機根源，還在于養老保險制度本身，現行制度的建制理念還保留著計劃經濟時代“大鍋飯”思想殘余。突出表現就在于：政府家長作風、包辦一切、管的過多、保的過厚?？v觀當今世界，我國恐怕是基本養老保險替代率最高的國家。不僅政府財政負擔過重，而且也給企業帶來了沉重的繳費負擔。企業負擔過重，補充養老保險發展空間狹窄，反過來又造成對基本養老保險的依賴和基本養老保險基金的財政負擔，從而產生惡性循環。養老問題是整個社會的責任問題，并不是單純的政府責任。因此，要解決當前養老保險基金的財務危機，首先要轉變建制理念，實現養老社會化。

其次，還要變當前的“境賬結合”制度為“統賬分離”制度。境賬結合模式既可能導致即期養老金待遇的擴張性支付，也無法應對老齡化危機，同時還會阻礙勞動力的正常流動。因此，必須實行“統賬分離”制度，推行個人賬戶“實賬化”，并完善個人賬戶的有效管理，利用社會和市場的力量，提高個人賬戶的經濟效益，使個人賬戶資金能夠名副其實，能夠有效地化解人口老齡化帶來的養老金債務危機。統賬分寓后統籌基金的資金支付缺口，通過盤活國有資產等方式籌集資金解決。

2．改革退休制度。據國際勞工局估計，退休年齡從60歲提高到65歲，養老金負擔能下降近50％?？梢?，退休年齡是影響養老金負擔水平的一個基本因素。因此，我們要設計配套合理的退休制度。首先，要嚴格杜絕提前退休?？梢酝ㄟ^改革基礎養老金的計發辦法，實行替代串隨繳費年限浮動來杜絕提前退休。如以墩費15年做為“門檻”，繳費15年可領取社會平均工資的15％作為基礎養老金，每多繳費一年多領1％；如果惡意中斷墩費，按照寓退休年齡差幾年停繳的辦法，一年扣除0．3％。

其次，要適當提高退休年齡，實行彈性退休制度。據測算，在我國退休年齡每延長一年，養老統籌基金可增長40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。另據測算，如果我們從2015年起，每3年把退休年齡提高1歲，用15年的時間到2030年提高到65歲；其結果將使2030年和2050年的老年贍養系數由37．0和47．5下降到21．1和30．9。我國現階段男性60歲和女性55歲的退休年齡規定于50年代初，當時我國居民平均預期壽命僅49歲，而目前的平均預期壽命巳上升到71．4歲，應當說在我國提高退休年齡存在著較大的空間。根據國際衛生組織的調查，當前全世界平均預期壽命是66歲，平均退休年齡為男603歲、女58．6歲。很顯然，從國際比較來看，我國的退休年齡也有較大的提升空間，尤其是女性退休年齡。

3．加強養老保險基金征嵌工作。只有加強基金征墩工作，才能提高基金供給。一是要擴大養老保險覆蓋面，提高資金來源。擴大全社會參保范圍有利于籌措資金，而且還可以更好地保護勞動者合法權益，穩定社會。因此，只要符合參保條件，外商投資企業、港澳臺商企業、集體企業、事業單位、非公有制經濟、自由職業者等都應作為擴面的范圍和重點，做到應保盡保。而且在養老保險征墩方面，新經濟組織的職工要和國企職工一視同仁。二是要規范征繳基敷，杜絕滲漏。目前參保單位通瞞報、漏報繳費工資基數逃費的情況比較嚴重，抽樣測算過程中發現1999年繳費工資比1998年降低了5．7％(下降545元)，而統計局境計的平均工資增長了11．6％。根據全國參保單位繳費工資與平均工資的統計比較，前者比后者也低了10個百分點。如果將參保單位繳費工資基敷嚴格核實，至少可以使基金增收10％。

4．加強養老體險基金的管理。加強養老保險基金的管理，增進基金安全，促進保值增值。養老保險基金的管理包括行政管理和蕾運管理，基金的行政管理是政府的職能，也就是政府主管部門對基金首運實行監管：基金的營運管理就是業務運作管理，包括橫定、收繳、會計核算與財務管理、支付、投資營運管理等。為加強對養老保險薔金的管理，我國應盡快境一管理體制，實行養老保險基金行政管理和營運管理分開、執行機構與監督機構分設的管理體制，使我國養老保險基金管理規范化。借鑒國外特別是智利的經驗，把基金交由多家非政府部門進行經營并引入競爭機制不失為一條可取的途徑。

在基金管理中，尤其要加強對個人賬戶基金的資本化管理運營。個人賬戶的管理皮是以賬戶資事化運作為核心的一整套制度法規，包括：合理的管理成本、資本市場投資選擇、投資收益、風險防范和金融服務。根據我國目前狀況，對養老保險個人賬戶基金的投資管理，采取全部委托方式為宜，即建立曼托人、投資管理人和保管人分工負責、互相制約的管理體制，井相應建立一套風險監控制度。曼托人，由省級以上社會保險經辦機構充當；投資管理人，從我國現有專業基金管理公司或資產管理公司中選擇；保管人，從四大國有獨資銀行和股份制商業銀行中選擇。個人賬戶基金的資本化市插管理運曹可以達到投資回報率和風險防范兼顧的目的。

[本文系山東省社會科學規劃研究項目《社會養老保險制度改革中的問題和對策研究》(項目立項號05BJZ53)階段性成果]