執政體制：制約、影響黨的執政能力的樞機所在

[摘 要]正確認識和把握黨的執政體制與執政能力之間的關系，是確立和增強改革完善黨的執政體制堅定性、自覺性的重要前提。從理論與實證相結合角度分析，黨的執政體制的科學、合理性程度是制約、影響黨的執政能力的關鍵和樞機所在。在加強黨的執政能力建設的系境工程中，必須把黨的執政體制的改革和完善納入稅野，作為其不可或缺的重要組成部分而予以高度關注。

[關鍵詞]中國共產黨；執政體制，執政能力；執政成本，執政合法性

[中田分類號]D25

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2006)07--0016-04

在研究加強黨的執政能力建設問題時，究竟應當如何評估和把握執政體制在其中所占地位和分量，這無論從理論還是實踐上看，都是我們無法回避也不QB回避的大問題。實質上，就宏觀路徑選擇而言，加強黨的執政能力建設，主要包括兩大途徑，相應地要從兩大方面人手解決問題：一是大力培養、提高黨自身優良的執政素質和本領，使黨保持與時俱進的先進性，為擔當好執政興國、執政為民的歷史重任造就主體資質和基礎；二是努力探索、把握共產黨執政規律，不斷改進、完善黨的執政活動贛以進行的體制環境和條件，使黨的執政體制真正建立在科學性、合理性的基礎之上，為黨履行好執政興國、執政為民的神圣使命造就客觀條件和體制保證。這兩大方面既密相關聯，相互滲透和影響，同時又各有側重，特色鮮明。毫無疑問，在實施過程中，必須同步井舉，不可偏廢。否則，就無法實現從根本上提高黨的執政能力的既定目標。

值得注意的是，由于種種復雜的社會歷史原因，長期以來，人們在黨的執政能力建設理論研究及實踐推進中，往往較多地注重前者，而自覺不自覺地忽視后者，所謂“就黨建，談黨建”，視野狹窄，偏執一端，只是局限于黨自身素質建設及帶有片面性的舊的思維定式來探討黨的執政能力建設，很少從制度體制的優化設計層面，同執政體制的改革完善聯系起來剖析研究提高黨的執政能力的體制環境和條件。而且，實事求是地說，這種現象至今依然存在，并在一定程度上帶有普遍性。這是十分片面的，很不利于從根本上提高黨的執政能力建設的實效。也許，這個問題的癥結在于，就我國國情和黨情而言，執政體制同政治體制是密切聯系、相互滲透的。鑒于共產黨領導的社會主義國家政治體制改革實踐的曲折性和復雜性，這其中難度，自不待明言。但無論如何，正視并努力從理論和實踐兩個層面糾正這個“偏失”是非常重要的。

其實，對于黨的領導體制與黨的領導能力之間相互制約影響的內在聯系，早在上個世紀八十年代，鄧小平同志就有深刻的認識和揭示。圍繞堅持的黨領導和改善黨的領導，提高黨領導現代化建設的能力，充分發揮我國社會主義制度優越性的總目標，他在《黨和國家領導制度的改革》等重要講話中，曾聯系黨和國家工作實際，總結歷史經驗教訓，尖銳地揭露和抨擊了黨和國家領導制度和領導體制中存在的種種弊端，指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要，這些方面的制度好，可以使壞人無法任童橫行，制度不好，可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”“不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”強調只有下大氣力革除我們制度和體制中的弊端，從體制改革層面改善黨的領導，才能真正堅持黨的領導，提高黨的領導能力。基于對我們黨是集領導黨與執政黨于一身的特殊性的理解，筆者認為，在我國現實條件下，黨的領導體制同執政體制、領導水平同執政能力盡管在范式和要素上有所差別，但本質上是相互貫通的。質言之，中國共產黨既是執政黨，又是中國特色社會主義事業的領導校心。對我們黨來說，“領導和執政是密切聯系在一起的。領導是執政的政治前提和本質所在，執政是黨的領導在國家政權活動中的必然要求和根本體現。”“兩者相輔相成，不可分割。”從這個意義上說，鄧小平同志二十多年前有關辯證地看待堅持黨的領導與改善竟的領導的關系，尤其是強調通過改革黨和國家領導體制制度以加強黨的領導、提高黨韻領導水平的思想，對于我們今天研究推進黨的執政能力建設依然具有重要的指導價值。要言之，改革完善黨的執政體制在全面加強黨的執政能力建設的系統工程中占有舉足輕重的地位，也可以說是更帶有“根本性、全局性、穩定性和長期性”的樞機所在。因此，在加強黨的執政能力建設的系統工程中，必須把黨的執政體制的改革和完善納入視野，作為其不可或缺的重要組成部分而予以高度關注。

為了進一步深刻認識其中道理，特別是鑒于迄今在包括執政能力建設在內的整個黨建理論研究和實踐推進中上述“偏失”依然存在，很有必要從理論與實踐相結合層面對執政體制與執政能力之間的內在關系作一分析。為此，我們首先需要對黨的執政體制和黨的執政能力這兩個核心概念的內涵做出界定。

關于黨的執政體制，筆者認為其科學含義是：“中國共產黨作為執政黨，為實現既定執政理念，依據和圍繞整個執政活動運行的客觀要求，在黨和國家的機構設置、領導隸屬關系和管理職能權限劃分等方面選擇確定的體系、制度、方法和形式的綜合，其核心和本質在于對黨占有、控制和支配、影響國家政權的方式及相關活動的機構設置、運作程序、職權關系等，從制度安排角度做出規范和定位。

關于黨的執政能力，十六屆四中全會《決定》作了科學界定，即“黨的執政能力就是黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領導制定和實施憲法和法律，采取科學的領導制度和領導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務、經濟和文化事業，有效治黨治國治軍，建設社會主義現代化國家的本領。”分析這個“界定”，有兩點很值得我們注意：其一，講執政能力，但其中同樣使用了“領導”一詞，實質上強調了在我國現實條件下黨的“執政能力”同“領導能力”之間密不可分的關系。顯然，這是由中國共產黨集領導黨和執政黨于一身的特殊身份所決定的。它啟示我們，雖然一方面，“領導黨”與“執政黨”、“領導”與“執政”在內涵上有許多差異，因而必須尊重現代政黨政治的一般規律，科學確定黨的執政方式和程序，不能把傳統的領導方式籠統而五條件地套用在執政活動中，但是另一方面，我們又必須從國情、黨情出發，基于中國共產黨集領導黨與執政黨于一身的特殊身份，在研究執政體制改革、完善問題時，充分考慮“領導黨”與“執政黨”、“領導”與“執政”兩者之間在現實條件下的難以分割性。其二，揭示了黨的領導制度和領導方式對執政能力的重要影響，強調要采取“科學的領導制度和領導方式”。考慮到在我國現實條件下黨的“領導制度和領導方式”與“執政制度和執政方式”內在含義的密切聯系、不可分割性，則不難看出，這個“界定”實質上進一步告訴我們，黨的執政能力作為黨領導人民圍繞建設社會主義現代化國家的目標實施謀略與制勝活動的本領，其大小高低很大程度上取決于黨是否選擇采取了科學合理的執政體制。

為什么黨的執政體制的科學性、合理性程度會從根本上制約和影響到黨的執政能力呢?

第一，執政體制對執政主體的素質具有無形而巨大的影響乃至塑造作用。執政，本質上是一種民族國家范圍內的社會管理活動。從現代領導管理學角度說，管理主體的素質是其管理能力的基礎和前提，而管理能力則是管理主體的基本素質在管理活動中的體現和結果。素質優良，則必然外化為高超的管理能力和水平，反之，就表現為能力乎庸甚至低劣。兩者之間具有極其密切的關系。這個原理同樣適用于黨的執政能力與執政主體(主要指黨的各級組織及其領導干部)的素質之間的關系。換言之，執政能力，說到底，在很大程度上是執政主體素質的外在表現和結果。問題在于，執政主體的素質進而是能力水準并非天然生成，而是在執政實踐中逐步培養和鍛造的結果，這就必然涉及到一定的執政實踐環境。執政體制的狀貌，即執政體制環境正是這種實踐環境的重要內容。它在客觀上對執政主體的素質具有不可估量的影響和塑造作用，根由在于，相對于執政方略和舉措，執政體制具有很大的穩定性和權腐性(即國家法律意義上的剛性制約力)，它是同特定國家政權的性質、執政黨的性質乃至社會基本政治制度屬性緊密聯系在一起的。其屬性和狀貌的形成，既有客觀歷史演進的動因，又是所在國家人民特別是執政黨發揮主體能動性努力追求的結果。它一旦形成和確立，實質上就成為一種政治制度、政治體制的常態，一種在客觀上制約、影響該國所有公民思想和行動的強大的體制環境。概而言之，這種體制環境因其超常的穩定性和強大的“剛性制約力”，會對置身其中的人們——包括執政黨從上到下的各級成員，產生無形而巨大的思想素質和行為方式的導向乃至塑造功能。畢竟，“人在其現實性上乃是社會關系的總和”，其思想和行動從根本上說，無法也不可能擺脫現實的體制環境的制約和影響，久而久之，就會形成眾多所謂飽蘸特定體制色彩的“體制性人格”，而置身其中的人們卻往往并不能自我感知。這也就是人們常說的“集體無意識”的思想和行為方式。譬如，在我國地方領導工作中，黨政“一把手”之間常常出現關系不睦甚至相互指責、爭權奪利、爭功諉過的“窩里斗”現象，給所在地區工作造成很大危害。從表像上看，似乎是由于當事人精神境界不高，即所謂思想素質和工作作風差所致，實質上，此類問題的頻繁發生固然與雙方當事人的思想素質和作風修養有一定關系，但其癥結和要害絕不在此，而在于黨政職能權限劃分(這是執政體制的核心所在——筆者注)不夠科學、清晰，某些職能存在交又重疊，雙方發生職權運作關系的方式程序和機制不規范、不健全。在這種有缺陷的體制的長期浸染熏陶和影響下，自然會形成實質上折射體制缺陷的主體“人格缺陷”，從而大大制約和影響黨的執政能力。伸而論之，在這種有缺陷的體制沒有得到有效改革完善的前提下，對相關當事人進行思想作風教育固然很有必要，但是，其作用有限。要從全局意義上真正解決問題，關鍵還在于對既有執政體制的科學改進和優化。

第二，執政體制對執政黨的執政合法性具有不容忽視的制約和影響作用。在政治學視城內，作為一種動態的概念或命題，特定執政黨的執政合法性既是衡量其執政能力的重要指標，又是決定其執政能力的根本要素。一般而言，科學、合理的執政體制有助于大大增強執政黨的執政合法性，鞏固其執政基礎，提升其權威性和感召力；反之，不科學、不合理或缺陷明顯的執政體制則會削弱和降低執政黨的執政合法性，動搖甚至瓦解其執政基礎和權威。從某種意義上說，在社會主義基本政治制度和政黨制度背景下，這個問題尤其需要我們注意。原因在于，按照現代政黨政治運作的基本規律，在多黨競爭的政黨體制下，特定國家的執政體制乃是該國憲政體制的重要組成部分，其本質屬性和基本狀貌決定于這個國家以憲法為中心的各項法律原則，也就是說，它的本質與特定政黨{不論是執政黨還是在野黨)的性質和宗旨理念沒有多大關系。由國家憲政體制所決定的執政體制一旦確立，所有政黨——只要上升到執政黨地位，都須恪守其原則和規制，而不能從政黨自身理念或要求出發超越其規制，更不能輕易改變既定的執政體制。從這個意義上說，在實行資本主義憲政的多黨競爭體制下，所謂執政體制，只能稱之為特定國家的執政體制，面不能稱之為某個特定執政黨的執政體制。因為在那種制度背景下，哪個黨擔任執政黨是因時而變化的——某個時期由甲黨執政；抉一個時期則可能由乙黨取而代之。在這種執政黨常常如走馬燈一樣交替變換的過程中，執政體制的性質和基本狀貌卻并不會因之而變。也正因為如此，在資本主義憲政國家，執玫體制的性質和狀貌，一般而言不會對某個特定執政黨在位期間的執政合法性產生重大制約和影響。這種情況，顯然同社會主義國家(基本上都實行共產黨一黨執政)有很大不同。以我國為例，在社會主義基本政治制度背景下，實行中國共產黨領導的多黨合作政黨體制，所謂執政黨，就是我國社會主義事業的領導按心——中國共產黨，即我們黨實際上擁有集執政黨與領導黨于一身的特殊地位，而堅持黨的領導乃是我國憲法確認的根本原則。也正是由于這個原因，在我國現實條件下的話語系統中，通常人們往往把本屬于國家政治體制內在構成的執政體制稱之為執政黨(中國共產黨)的執政體制。雖然這不大符合現代政黨政治的慣例、原則，但卻合乎我國的國情和黨情實際。從這樣一個基本判斷出發，我們就能比較深刻地體悟出：在我國，黨的執政體制的科學性、合理性問題對作為執政黨的中國共產黨的執政合法性而言，具有極其重大的制約和影響作用。這首先是因為在我國民眾心目中，作為國家政治體制核心內容的執政體制實質上也就是中國共產黨的執政體制。理所當然，其性質和功能的定位進而包括其客觀作用、效果，從根本上說應由我們黨負總責。因此，執政體制的科學與合理程度必然影響到人們對黨的執政合法性的判斷和認識。其次，執政黨的執政合法性，“不僅體現為憲法和法律規定的法律意義上的合法性，而且體現為人民群眾支持和擁護的道義上的合法性，”說到底，就是民眾對執政黨的認同和愛戴支持程度，就是民心向背問題。而民心向背的重要動因之一就是政治體制的職能和作用狀況。眾所周知，執政體制作為一種受國家強力維護的制度模式，其內容和職能對整個社會包括全體國民的生存發展具有廣泛而深刻的影響，這種影響自然而然地又會引起民眾復雜的心理反應。科學、合理的執政體制會因其內含的民主與法治精神及所帶來的發展績效而大大激發民眾對執政黨的認同和愛戴；反之，則會降低或削弱民眾對執政黨的認同與愛戴。這一點，我們既可以從前蘇聯共產黨失去政權前后該國民眾乃至昔通黨員的普遍漠然心理中看清楚，也可以從我國十一屆三中全會以來由于包括執政體制在內的政治體制改革大大推進了政治民主化進程，進而重新激發了全黨全國人民對我們黨的認同、信任和愛戴支持的事實中得到體悟。

第三，執政體制的科學性、合理性程度客觀上對執政成本的大小具有直接而巨大的制約和影響。在民族國家范圍里，特定執政黨的執政成本大小是反映其執政能力高低的又一個重要指標。近年來，如何科學而有效地開發和利用執政資潭，降低執政成本，已經成為人們愈益關注的熱點問題。這個問題其所以成為熱點，一方面與伴隨著改革開放的不斷深入、人們的民主參與意識普遍增強有關，與近年來西方政府公共管理制度改革理論和思潮的輸入影響有關，但另一方面，更重要的原因在于我國以執政體制為重要構成的現實政治體制存在的諸多缺陷和弊端愈益暴露出與黨面對的形勢和任務的深層矛盾。其中一個突出表現就是執政成本過大，執政資源的開發和利用效率不夠高。舉凡現實社會政治生活中存在的機構臃腫，職能重疊，冗員充斥，官僚主義，推諉扯皮，內耗不斷，乃至相互掣肘，爭功諉過，消極腐敗現象持續漫延等，都從不同側面說明了執政不經濟問題十分嚴重，透過現象看本質，筆者認為，這些問題的存在，實質上或者說在很大程度上是黨的執政體制還不夠健全完善的反映。從理論上分析，執政體制的科學性、合理性程度之所以會制約和影響執政成本的大小，主要原因有兩點：其一，體制安排在宏觀全局意義上決定執政活動的投入與花費。所謂執政成本，簡單地說，就是執政黨在貫徹實施其執政理念和既定目標的活動中所投入和花費的人、財、物力之和。相應的，所謂執政資源，主要指的是執政黨已經及可能掌控利用的一切有助于執政活動目標實現的條件和手段，它既包括人、財、物等物質形態資料，也包括時間、信息、政權、理論、政策、制度、方略乃至民眾心理等非物質形態資料。在包括我國在內的社會主義基本政治制度和政治體制大背景下，由于執政體制的本質在于確立和規范黨和國家權力機構的設置、職權關系的劃分以及黨的執政權力的運作程序和方式，其勢必從根本上影響和制約各種資源在執政黨主導的社會管理不同部門的投入和配給。比如，本來一件事情如果由一個部門承辦即可，卻由于相關機構設置重疊、職能不清、職權關系交又而必須涉及兩個甚至更多部門才能完成，那自然會提高辦事成本，即大量增加執政黨的“信息傳遞成本和信息控制成本”，正如有學者指出的，“決策信息在組織結構中傳遞，經過不同的節點與不同的層次會發生不同程度的衰變、弱化，復雜的組織結構會導致信息弱化程度加速，成本增加。信息在簡約的組織結構內傳遞迅速通暢，成本消耗小。信息傳遞成本過高，意味著執政效率低下。”信息反饋是組織進行管理的重要手段，信息反饋途徑與組織管理層之間的障礙條件越少，所產生的費用就越少。因此，政黨的組織結構是影響執政成本大小的非常重要的主觀條件，很難想象一個機構臃腫的組織機構會有高效的管理能力，同樣難以想象一個雜亂無章的集體能夠產生出強大的生產力。”其二，體制安排對執政主體活動的內容和方式會發生剛性制約和影響。俗話說，“無規矩難以成方圓”，它強調了“規矩”一制度、體制安排對保證人們正確合理行動的重要性，殊不知，其真理性或價值目標的兌現，是必須以設計建構出好的、科學合理的“規矩”為前提的。否則，“有規矩也未必成方圓”。實事求是地說，多年來，這個問題還沒有引起我們足夠的尤其是理性自覺的關注，按理說，各級黨政部門的公務活動都應以追求節儉實效為基本原則，求真務實也是我們黨長期以來反復倡導的思想原則和工作作風。但在現實中，一些黨政職能部門和官員卻熱衷于“虛事實做”、“實事虛干”，甚至大搞勞民傷財的“政績工程”、“面子工程”，從大的方面說，嚴重浪費執政資源，增大執政成本，其危害自不待明言。這些現象的發生，固然與某些官員個人思想素質不良有關，但包括干部政績考評、選拔任用制度在內的體制安排上的缺陷和漏洞也難辭其咎。因此，“提高黨的執政能力的途徑有許多，首要的應該是加強制度建設，提高執政能力。制度的作用，好比汽車與公路，要讓所有的車輛都走得通暢、快速，僅僅有好的車輛是不夠的，在布滿石頭的公路上，奔馳還沒有拖拉機開得快，好的公路、好的路標，比好的汽車更能減少交通事故頻率。好的制度，就如同一條優質的公路，能夠讓執政者按照各種路標安全駕駛，而不會迷失方向。”質言之，思想教化的作用是有限的，如果制度安排上不留揖洞和死角，真正發揮了其應有的剛性制約力，這些不良行徑必然會大幅度下降。當然，這里所說的制度安排是一個大的概念，但從我國現實國情出發，執政體制無疑是其中占據主導地位的最不容忽視的重要方面。

[本文系作者承擔的陜西省哲學社會科學規劃項目課題“積極穗要地推進黨的執政體制改革”的階段性成果，項目鳊號：04B002Z)。