服務型政府的建設與社會綜合改革

摘要:建設服務型政府是當前我國政治體制改革和社會主義民主政治建設的重要內容，在黨的文件和政府工作報告中也得到了明確地闡述，給廣大民眾帶來了希望#65377;但我們應該對建設服務型政府保持一種理性態度，充分考慮到改革的系統性#65380;建設服務型政府的制約因素和注重社會綜合改革，考慮到建設服務型政府的長期性#65380;復雜性和艱巨性，不能盲目樂觀，也不能悲觀失望，只能循序漸進#65377;

關鍵詞:建設服務型政府; 社會綜合改革; 協調

中圖分類號:D6

文獻標識碼:A

文章編號:1004-0544(2006)10-0067-03

溫家寶總理在2005年的《政府報告》中指出:進一步推進政企分開#65380;政資分開#65380;政事分開#65377;堅決把政府不該管的事交給企業#65380;市場和社會組織，充分發揮社會團體#65380;行業協會#65380;商會和中介機構的作用#65377;政府應該管的事情一定要管好#65377;在繼續抓好經濟調節#65380;市場監管的同時，更加注重社會管理和公共服務，把財力和物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務傾斜，把領導精力更多的放在促進社會事業發展和建設和諧社會上#65377;認真貫徹行政許可法，繼續深化行政審批制度改革，進一步理清#65380;減少和規范行政審批事項#65377;這表明我國建設服務型政府的力度不斷加大，是令人歡欣鼓舞的事情#65377;然而改革意味著各種利益的重新劃分和整合，改革遇到的阻力將會以各種形式表現出來，政府既是改革的推動者，又是改革的對象，政府改革成為改革攻堅的重中之重，成為牽一發而動全身的關鍵#65377;我們在建設服務型政府的過程中應充分考慮到這些阻力和制約因素#65377;改革本身就是一項復雜而系統的工作，它涉及到經濟#65380;政治#65380;文化和社會等各個方面，任何單一的改革措施都不能奏效，而只有社會的綜合改革才能真正實現改革的目標，改革開放的歷史證明了這一點，我們今天的服務型政府建設也必須和社會綜合改革結合起來，循序漸進#65377;

一#65380; 建設服務型政府是我國整個改革的一個方面

(一) 我國的改革是全方位的改革，是一項系統工程

社會是由生產力和生產關系#65380;經濟基礎和上層建筑等構成的有機整體，它們之間相互聯系#65380;相互制約#65380;相互促進#65377;因此，社會改革就不可能是單方面的改革，而應該是全方位的改革#65377;不僅要改革原有經濟體制的某些方面和環節，而且要對政治體制和文化體制等各方面進行改革#65377;一方面，經濟體制改革決定了政治體制改革的必然性，也影響和決定政治體制改革的目標和內容#65377;另一方面，政治體制改革是經濟體制改革的必要條件#65377;經濟體制改革和政治體制改革終究也會把文化體制改革的任務提上議事日程，而文化體制的改革也將鞏固和深化經濟體制改革與政治體制改革#65377;^[1]黨的十六屆四中全會在我們黨的歷史上第一次提出和闡述了“構建社會主義和諧社會”的科學論斷，這表明我國社會主義現代化建設的總部局已經由發展社會主義市場經濟#65380;社會主義民主政治和社會主義先進文化的三位一體，提升為包括社會主義和諧社會的四位一體，標志著當代中國馬克思主義理論思維的進一步成熟和發展#65377;從動態的角度來看，改革作為全面的改革和一項系統工程也要分輕重緩急和符合本國特色，而不能各方面齊頭并進，有人說中國改革的成功在于增量改革和漸進性改革，在于從經濟體制改革入手再到政治體制改革，這都有一定的道理#65377;

(二) 建設服務型政府是我國整個改革的一個方面

建設服務型政府是我國政治體制改革和建設社會主義民主政治的重要內容和奮斗目標，是我國整個改革開放事業中的重要一環#65377;從改革開放的歷史來看，我國的改革是從經濟體制改革入手從而推動政治體制改革，而政治體制改革的成果又進一步為經濟體制改革創造了有利條件#65377;政府體制改革是政治體制改革的重中之重，經過長期的理論和實踐的探索，我們已經確立了轉變政府職能建設服務型政府的改革目標#65377;服務型政府是指在民主政治框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以為公民服務為宗旨，實現服務職能，承擔著服務責任的政府#65377;服務型政府的本質是社會本位#65380;民本位#65377;服務型政府包含著豐富的現代政治理念:(1)“以人為本”#65380;“執政為民”是服務型政府的治理理念;(2)由“全能政府”向“有限政府”轉變是服務型政府的發展目標;(3)“依法行政”是服務型政府的行為準則;(4)“顧客導向”是服務型政府的服務模式;(5)“違法必究”是服務型政府的問責機制#65377;^[2]這一政府職能和政府理念的轉變可以說是對我國傳統政治文化和傳統政治體制的挑戰，但要想取得成功，應該和整個社會政治文化的改變#65380;社會結構的變遷協調起來#65377;改革開放以來，我國進行過多次政府機構改革，也出現過多次反復，除了沒有找準改革的方向和手段之外，更多的還表現為遇到了傳統政治文化和政治體制的阻力，而這些因素的消除則有賴于社會綜合改革，21世紀的中國之所以提出了建設服務型政府的改革要求，除了是理論上探索取得了成就外，也是社會的發展創造了條件，我國公民的政治素質有了很大的提高，公民意識大大增強#65377;從這個意義上講，建設服務型政府不僅僅是政府的改革，在一定意義上講也是整個社會的改革#65377;

二#65380; 建設服務型政府的制約因素

(一) 思想和文化上的制約因素

對一個社會來說，思想和文化因素相對于經濟和政治有更強的獨立性，對人們的影響更加長久，更根深蒂固#65377;一個社會的進步除了表現在經濟#65380;科技水平和民主程度的提高上之外，更表現在思想和文化上#65377;二戰之中的德國和日本遭受到戰爭的沉重打擊，但之所以戰后能夠迅速崛起，和他的公民素質有很直接的關系，以思想和文化為基礎的公民素質是打不垮的#65377;我國的改革開放是在中國現有的國民素質條件下進行的，中國進行的服務型政府建設也受制于中國公民的思想和文化素質#65377;

1. “官本位”意識的影響#65377;中國的封建社會歷史很長，因而“官本位”意識的影響也很深#65377;“大一統”的中央集權封建體制下，各級官員的政治命運不掌握在自己手中，而只掌握在皇帝或上級手里，所以對上負責，對皇帝負責，不對下負責，偶有為民請命的官員便被稱為“青天”了#65377;封建社會的政治力量控制了一切，通過入仕渠道獲得較高的社會地位和大量財富是人們的最佳選擇，人們把“升官”和“發財”緊密相連很合乎當時的邏輯#65377;中國的資本主義萌芽之后一直在夾縫中生存，還沒有來得及充分發展就中斷了，由于資本主義的軟弱，反封建的任務完成得很不徹底，“官本位”意識的影響依然很大#65377;比如大搞“形象工程”#65380;“政績工程”而沒有關注弱勢群體的生活水平和社會是否和諧，就是對上負責而不對下負責以求迅速升遷的表現，如今每年遞增的國家公務員報考人數仍說明了從政對自身社會地位意義#65377;這些觀念體現在公務員身上，不利于樹立“公仆”意識和進行服務型政府建設#65377;

2. “公共服務意識”淡薄#65377;現代社會的公共領域與私人領域出現了由分離到融合的趨勢，社會公眾對公共領域內關系自身的事務表現出越來越強的參與意識#65377;然而，在我國長期以來強調政府作為國家的伴生物是一種凌駕于人民大眾和社會之上的力量，由此形成的政府公共行政理念是:公共行政是直接維護政治統治的工具，忽略了公共行政在提供公共服務方面的服務性作用;“行政管理”主體與被管理對象——社會公眾之間缺乏雙向的互動式交流，忽視了社會公眾對行政活動的參與以及社會公眾需求對政府行政行為的導向性作用;“行政管理”的功能是對社會進行統治，忽視了社會和社會公眾對“行政管理”主體及其行為的制約與監督，忽視了“行政管理”過程中公共責任機制的建設與發展#65377;隨之而來便是忽視了行政權的制約性#65380;行政活動領域的有限性以及行政行為的依法性#65377;這些觀念的存在以及“公共精神”的缺失，必將成為我國服務型政府建設的掣肘#65377;^[3]與“公共意識”相應的“公民意識”的不完善也是建設服務型政府的制約因素#65377;“公民意識”強調公民要承擔對社會的責任和義務，也要爭取自身的權利不受侵害#65377;而傳統社會下層的“臣民意識”和上層的“牧民思想”則不利于“公民意識”的培養#65377;建設服務型政府既要公民對政府的服從和支持，也需要公民的參與和對政府的制約#65377;

(二) 傳統的慣性制約因素

我國傳統體制管制色彩濃厚，因而政府扮演著“全能政府”的角色，它通過國家的強制力量整合一切社會資源，包攬國家和社會的一切事務#65377;這必然在實踐中導致政府的職能擴張，而出現政府的“越位”#65380;“缺位”和“錯位”現象#65377;社會生活富于變化而導致不少職能部門在新出現的事物面前束手無策，或者由于推諉#65380;扯皮而帶來的“不到位”現象#65377;總之，不轉變和優化政府的職能會導致政府規模夸大，增加財政負擔，降低辦事效率，也妨礙了非政府公共組織的成長#65377;由于“政府中心主義”作祟，造成政府“管”字當頭，服務意識淡薄，認為管理就是控制和審批，造成了辦事難的風氣和權力尋租的空間#65377;這樣的體制下，不利于用經濟和法律手段解決問題，而助長了行政命令式的辦事風氣#65377;傳統的慣性依然很大，如果不進行徹底的改革還將長期阻礙我們的服務型政府建設#65377;中國的法治色彩不濃，再加上政府職能轉變不徹底，給權力運行的潛規則留下了空間，導致政府在管理社會和服務社會的實踐中出現偏差，違背了初衷#65377;

(三) 經濟發展水平的制約

經濟發展水平并不僅僅表現為經濟總量或者GDP的高低，也不止于產業結構和地區經濟結構是否科學合理，更要表現在人們是否具備了現代化的經濟觀念和現代公共意識#65377;現代公共服務意識和市場經濟#65380;公民社會緊密聯系，而我國的市場經濟發展水平還比較低，只是初步建立了社會主義市場經濟體制，和市場經濟緊密相連的契約精神#65380;自由和平等觀念對于服務型政府建設至關重要，但在我國還比較淡薄#65377;只有在市場化比較完善的情況下，企業才能成為獨立的市場經濟主體，才能培養出獨立的現代企業精神，獲取利益#65380;維護利益和回報社會#65380;承擔責任#65377;只有具備了這些企業素質，才能推動政府職能轉變，使政府做好宏觀調控#65380;市場監管#65380;公共服務和社會保障#65377;

三#65380; 我國建設服務型政府應和我國社會綜合改革結合起來

(一) 建設服務型政府要強化服務型政府的社會基礎

服務型政府歸根到底還是屬于上層建筑，只不過它是超越了傳統政府形式的現代政府，西方國家的所謂“政府再造”和“新公共管理運動”都包含有這一趨勢#65377;一般來說，政府改革同其他方面的改革相比要被動一些和滯后一些，大多政府的改革是在社會對政府改革的要求達到刻不容緩的地步才進行的#65377;這對于那些“自下而上”改革類型的國家來說，比較普遍#65377;中國的改革屬于政府推動型的，基本上可以看成“自上而下”型的#65377;這種改革模式使中國取得了世人矚目的成就，這種改革沒有采用“休克式療法”，而是“漸進式改革”，為改革創造了社會條件，保持了社會穩定#65377;當前我國的改革到了攻堅階段，遇到的最大阻力就是一些利益集團的障礙#65377;由于歷史上“文革”的教訓，我們不能搞急風暴雨式的運動，還是要先創造條件，循序漸進#65377;比如制定法律法規，加強法制和法治觀念#65380;推進市場化改革，打破壟斷，創造公平競爭的環境#65380;加強黨內民主建設，改革黨領導國家的方式和方法，推進民主政治建設等，這些都是建設服務型政府必備的外在社會條件#65377;由于我國地域廣闊，人口眾多，自然#65380;經濟#65380;文化上的差異較大，各地區各部門的改革不能“一刀切”所以鼓勵各地方在不違背國家憲法和法律的情況下進行制度創新，積極穩妥地推進改革，為我國建設服務型政府創造條件#65377;

(二) 改革是社會各種力量#65380;各種因素的博弈，應該培育“第三部門”

西方的“經濟人”假設理論雖然不能解釋所有的政治和經濟現象，但在我國的改革過程中，運用這一理論能夠幫助我們分析改革所遇到的深層次阻力#65377;改革中有既得利益階層，也有新產生的利益訴求群體，有整個社會和國家的利益，也有個別部門和團體的利益，改革歸根到底意味著利益的重新分化和組合，在利益面調整面前，人的“自利”的一面將得到充分展示，改革中將產生各種力量#65380;各種因素的博弈#65377;對于建設服務型政府來說，意味著政府將從很多微觀管理中騰出手來，加強宏觀管理的力量，并將主要財力和物力用于公共服務，這需要也必將減少很多部門權力尋租的機會#65377;培育社會監督的能力是我們社會進行改革的努力方向，在社會改革中要發展各種相對獨立的社會組織，形成比較活躍的“第三部門”，形成健全的公民社會，為適應政府從“全能政府”向“有限政府”轉變，一些政府的服務職能需要由一些社會組織(包括企業)來承擔，在市場化的運作中實現公共利益的最大化，所以加強這些社會組織的公共意識和服務能力也是社會改革的重點#65377;這些組織比較成熟了，才能使改革中各種力量和因素的博弈向良性發展#65377;

(三) 消除種種制約建設服務型政府的因素需要社會綜合改革

社會綜合改革是復雜的系統工程，很多改革措施可能會遇到牽一發而動全身的情況，也會遇到很多國際#65380;國內突發事件的影響，但我們仍然要堅定不移地堅持改革來消除以上種種制約因素#65377;總的來看，我國社會綜合改革包括社會主義政治#65380;經濟#65380;文化和社會等各個方面的綜合改革，要通過政治體制改革轉變政府職能，由建設型和管制型政府向公共服務型政府轉變，通過經濟體制改革培育契約觀念和自由平等精神，通過文化體制改革培育公民觀念和公共服務精神，通過和諧社會建設為服務型政府的建設創造穩定的環境#65377;所有這些改革都不是孤立進行的，而是相互滲透，相輔相成的，這些都是基礎性的工作，任何急功近利的思想都是不利的，做這些工作要拋棄傳統的數字和指標管理模式，拋棄舊的政績觀，從戰略的高度去謀劃和布局，做出真正的功在當代#65380;利在千秋千秋大業#65377;

參考文獻:

[1]王德寶，朱奎保.鄧小平理論概論[M].2002.

[2]中國行政管理學會課題組.服務型政府是我國行政改革的目標選擇[J].四川大學學報，2005，(2).

[3]汪志強.困境與進路:中國語境下的服務型政府建設[J].湖北經濟學院學報，2004，(2).

責任編輯 楊小民