對我國旅行社責任保險制度的思考

[摘 要]為了分散旅行社責任風險，維護旅游者利益，國家旅游局于2001年實行強制的旅行社投保責任保險制度，該制度實施5年來，其效果與旅游局的初衷、旅行社的期望相去甚遠，有關旅游事故糾紛的報道仍然不絕于耳。本文正是在這樣的背景下對我國現行旅行社責任保險制度存在的主要問題進行分析，同時提出發展我國旅行社責任保險的思路和對策，以期促進我國旅行社責任保險的健康發展。

[關鍵詞]旅行社責任保險；無過錯責任；旅游立法

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002—5006(2006)09—0015—05

1 旅行社責任保險制度概述

根據我國《旅行社管理條例》和《保險法》的有關規定，國家旅游局于2001年5月發布《旅行社投保旅行社責任保險規定》(以下簡稱《規定》)，《規定》在總則中將旅行社責任保險定義為：“旅行社根據保險合同的約定，向保險公司支付保險費，保險公司對旅行社在從事旅游業務經營活動中，致使旅游者人身、財產遭受損害應由旅行社承擔的責任，承擔賠償保險金責任的行為。”世界各國的民法都有類似的規定，即造成他人人身傷害或財產損失的人應對其所造成的傷害承擔經濟責任，正是法律上的這一規定構成了責任保險的基礎。旅行社責任保險的保險標的就是旅行社對旅游者應負的民事損害賠償責任。根據《規定》，旅行社應當對依法承擔的旅游者人身傷亡、治療支出、遺體遣返費用、施救費用、行李物品損失、訴訟費用及其他約定賠償責任等7項責任投保旅行社責任保險，同時明確了基于旅游者行為的除外責任、保險金額與保險期限、投保與索賠、監管與罰則等事項。

《規定》第一章第二條規定：“旅行社從事旅游業務活動，必須投保旅行社責任保險。”該規定自2001年9月1日起實施，2002年3月26日，國務院法制辦對《旅行社管理條例》第二十一條規定的含意解釋為：“旅行社組織旅游，應當為旅游者辦理旅行社責任保險。”我國的旅行社責任保險制度由此確立。

1．1 旅行社責任保險制度的作用

與旅游意外保險制度相比，旅行社責任保險制度的作用主要表現在以下幾個方面：

1．1．1 轉嫁了旅行社的責任風險，避免旅游者雙向索賠

國家旅游局1997年5月發布《旅行社辦理旅游意外保險暫行規定》，該規定的實施在一段時間內從經濟上保證了旅游事故糾紛善后處理的順利進行。但由于旅游意外險的投保人、被保險人和受益人都是旅游者，旅行社只是充當了代理人的角色，發生事故后，旅游者除可以直接向保險公司索賠外，還可以繼續向旅行社索賠。實際上，旅游意外保險僅僅轉嫁了旅游者的風險，卻無法免除旅行社的責任，可以說這種“雙向索賠”是旅游意外保險制度最大的缺陷。

而旅行社責任保險的被保險人和受益人都是旅行社。根據《規定》，旅行社應當對依法承擔的7項責任投保旅行社責任保險。在保險合同期限內，一旦發生意外，依法應由旅行社承擔的經濟賠償責任，由保險公司代其向旅游者賠付。該險種直接轉嫁了旅行社的責任風險，避免了旅游者的雙向索賠。

1．1．2 擴大了風險保障的范圍

《規定》從兩方面擴大了風險保障的范圍，一是保險責任覆蓋面擴大。不僅包括旅游者人身傷亡、財產損失及由此發生的相關費用的賠償，同時，也包括了由于旅行社責任爭議引起的訴訟費用和必要的施救費用等。二是保險對象覆蓋面擴大。《規定》要求組團社和地接社均要投保責任保險，有效地改變了以前發生事故后，組團社和地接社因為各自的利益關系而互相扯皮、旅游者索賠無門的狀況，切實保障了旅游者的合法權益。

1．1．3 與保險慣例及《保險法》接軌

從國內外的保險慣例來看，人身保險都是自愿的，關系到公眾利益和安全的責任保險才是可以強制的。《規定》把強制旅行社為旅游者投保旅游意外保險，改為強制旅行社為自己投保旅行社責任保險、旅游者自愿投保人身意外保險，符合保險慣例。

1995年我國新的《保險法》頒布，規定保險業實行財險、壽險分業經營，從1999年12月起，壽險公司提供的旅游意外保險條款中只包含人身賠償責任，不再承保財產損失和第三者責任。因此，旅行社實際上不能在一家保險公司投保足額保險，也不能隨意分比例投保，旅游者的利益無法得到全面保障。旅行社責任保險的保險標的是“責任”，既可以包括死亡、傷殘、醫療等人身賠償責任，也含有行李物品丟失、損壞等財產賠償責任，因此旅行社可以在經營責任保險的財產保險公司一次投保就獲得全面保障，符合《保險法》的有關規定。同時，《規定》還制定了最低保險金額標準、每次事故和每年累計責任賠償限額，有利于法律實踐。

1．2 世界旅游強國(地區)的旅行社責任保險制度

由于旅游活動風險發生率高，旅行社抵抗風險的能力卻普遍較低，旅行社與旅游者的交易又不是“銀貨兩訖”的普通商品交易形式，因此世界各國都對旅行社投保相關保險產品有強制規定。

1．2．1 臺灣地區旅行社責任保險的產生和發展

我國內地的行政法制結構和文化風俗習慣與臺灣地區的情況比較相似，因此本文首先介紹一下臺灣地區旅行社責任保險的產生和發展。

1981年臺灣地區“交通部觀光局”建立了旅行平安保險制度，以法令規定旅行社代旅游者付費投保旅行平安險，保險賠償限于死亡和重傷。隨著保險觀念在臺灣地區的逐漸普及，1995年6月旅行平安險改由旅游者自行購買，“觀光局”另行建立旅行社投保責任保險的制度。“觀光局”與產險公會共同訂立了“旅行業綜合責任保險共同條款”，將保險責任歸為三大類，包括(1)法定責任，指旅行社或領隊、導游安排旅游者前往禁止或非法地區活動發生意外事故，導致旅游者人身財產損失，旅行社應當承擔的賠償責任；(2)契約責任，指旅游者參團旅游期間發生意外事故，導致死亡或殘廢，旅行社的賠償責任；(3)履約責任，指旅行社因財務問題無法按約履行旅游合同時，應賠付旅游者的費用。2004年，考慮到一張保單中涵蓋了旅行社和旅游者兩種被保險人的不合理現象，原旅行業綜合責任險依據被保險人的不同拆分為“履約保證保險”和“責任保險”兩張保單。根據臺灣地區《觀光發展條例》第三十一條和《旅行業管理規則》第五十三條，旅行社開辦團體旅游業務必須投保責任保險和履約保證保險。

1．2．2 歐美旅游銷售商責任風險保障制度

在歐美，旅游產品銷售由旅游批發商和旅游代理商形成一個“垂直”的分工體系，但旅游銷售者同樣被認為是旅游市場體系中最不穩定的因素。雖然歐美的企業和個人保險意識和投保率都比較高，但各國仍以不同方式對旅游銷售商的責任風險保障作出規定。

如法國法律規定：旅游銷售商必須取得保險覆蓋其在整個世界范圍內對消費者的義務，以及由其代理人、雇員或者代表以其名義行為，而對其他職業人以及第三方造成的實質或者名義上的損害的責任；旅游銷售商必須在他的小冊子和其他商業文件里指明其取得保險的性質以及所賠償的范圍。在美國，許多州在對旅游銷售商的披露要求中指出：旅游銷售商必須明確披露投保或取消保險的范圍、免責條款、限制和可以支付的收益、旅游保險的必要性等。

2 我國旅行社責任保險制度存在的主要問題

《規定》實施5年來，其效果與旅游局的初衷、旅行社的期望相去甚遠，有關旅游事故糾紛的報道仍然不絕于耳。本文從旅行社責任險的條款和實施兩個方面分析該制度存在的主要問題。

2．1 旅行社責任保險條款中的問題

我國經營旅行社責任險的保險公司其旅行社責任保險條款主要存在下列問題。

2．1．1 旅行社無過錯責任的保險空白

人保旅行社責任險保險責任第二條規定：“在本保險合同期限內，因被保險人的疏忽或過失造成被保險人接待的境內外旅游者遭受下列經濟損失，依法應由被保險人承擔的經濟賠償責任，保險人負責賠償”，其中旅行社存在“疏忽或過失”是形成保險責任的前提條件。比較國家旅游局《規定》第二章第五條規定：“旅行社應當對旅行社依法承擔的下列責任投保旅行社責任保險”，國家旅游局質量規范與管理司在《旅行社投保旅行社責任保險規定》問答中指出：“旅行社責任保險主要保障的是旅行社依法應承擔的各種民事賠償責任。”由此可見，國家旅游局對旅行社應當投保的責任沒有旅行社存在“疏忽或過失”的前提，只要是旅行社依法承擔的責任都應當投保，除了旅行社疏忽或過錯責任之外，還包括無過錯責任。

然而旅行社的經營活動具有很強的特殊性，即它履行的是旅游組織義務，絕大多數旅游服務給付并非由旅行社親自完成，而是由旅行社委托諸如航空運輸公司、賓館酒店、旅游景點等第三人履行。實際給付提供人不是旅游合同的當事人，而是旅行社的履約輔助人。因此，在旅游事故糾紛中不可避免地大量涉及到履約輔助人違約或侵權造成的旅游給付瑕疵，而真正由旅行社直接責任造成的事故糾紛卻很少。依據我國《合同法》第一百二十一條規定：“當事人一方因第三人原因造成違約的，應當向對方承擔違約責任。當事人一方與第三人之間的糾紛，依照法律規定或按照約定解決”，即由于履約輔助人原因造成的事故糾紛，旅行社應當承擔無過錯責任。現行的商業責任保險不承保旅行社的無過錯責任，造成了旅行社責任險形同虛設的局面，這也是我國旅行社責任保險制度目前最主要的問題。

2．1．2 施救費用和訴訟費用的賠償問題

施救費用和訴訟費用是保險賠付中的兩個重要概念，我國《保險法》對此都有專門的規定。

人保旅行社責任險保險責任中規定：“發生保險責任事故時，被保險人為減少賠償責任，搶救受傷的旅游者及施救旅游者的財產所支付必要的、合理的費用，保險人也負責賠償。該項費用每人賠償總金額不得超過本保險單明細表中列明的每人賠償限額。”部分保險業專家指出，旅行社責任險中對旅游者受傷搶救和后期治療的費用實質是被保險人承擔民事責任的一種方式，而非施救費用，理應納入責任限額內賠償，而不應以施救費用的名義在限額以外另行賠付，否則會使保險公司的責任加大。參考我國《道路交通安全法》第75、76條規定的機動車第三者責任險中搶救費用和保險賠償責任就是共用一個責任限額，而非將施救費用單列一個限額；又如美國ISO(1nsuranceServiceOffice)制定的責任保險條款將賠償責任分為三部分：人身傷亡、財產損失和緊急醫療。其中緊急醫療費用是出于人道主義的緊急人身救援費用，一般設一個很低限額，如1000美金，而并不包括單獨的施救費用。

訴訟費用在人保旅行社責任險條款賠償處理第十九條規定：“保險人對每人賠償金額與事先經保險人書面同意的訴訟費用之和，不得超過本保險單明細表中列明的每人賠償限額。”由于我國的出入境旅游日益增多，一旦發生事故，索賠金額巨大，訴訟費用猛增，將訴訟費用包括在每人賠償限額內，大大降低了保障程度。因此，旅游界人士紛紛建議參照機動車第三者責任險，訴訟費用在賠償限額以外賠付。

2．1．3 對旅行社服務質量限定的問題

《旅行社管理條例》第三章第二十一條規定：“旅行社組織旅游，應保證所提供的服務符合保障旅游者人身、財物安全的要求。”人保旅行社責任險除外責任第四條第二款規定：“被保險人的旅游服務質量未達到國家、行業或合同規定的標準，造成的損失、費用和責任，保險人不負責賠償。”比較這兩項條款，不難發現這樣的除外責任有可能被保險公司利用來拒絕賠付。參考產品責任保險，符合質量標準就不應該對消費者存在侵害，如果不符合質量標準就不賠，產品責任險也就沒有意義了。事實上人保產品責任險、公眾責任險等保險條款，除外責任中都沒有類似的規定。保險公司可以設立相應的免賠額、無賠款優待條款等，達到督促旅行社提高經營質量的目的。

2．2 旅行社責任保險制度實施中的問題

由于現行的商業旅行社責任保險在保險責任、費率等方面與市場需求存在差距，許多旅行社投保只是為了應付年檢，實際的投保和承保存在各種各樣的問題。比如因為保險公司投保服務不充分，旅行社人員并不知道無過錯責任不在保險責任范圍內、訴訟費用的賠償需要事先約定等應當在投保時明確的信息，導致旅行社片面夸大責任險作用，一旦出險，糾紛不斷；又如保費收取沒有統一標準，由于保險公司之間的惡性競爭，保費折扣幅度較大，導致保險公司在理賠時更加“謹慎”不賠或是少賠，而旅行社和旅游者對責任險的信心則更加低落；國家旅游局《規定》中保額標準沒有考慮旅行社接待量、管理水平、抗風險能力的不同，“一刀切”的標準有失公平，而旅行社出于成本方面的考慮，不一定會投保足額的保險金額，旅游者在向旅行社就超過保險賠償金額的部分進行索賠時，仍然面臨諸多的困難。

3 對我國旅行社責任保險制度發展的探討

責任是一種法律的創造，責任保險的發展往往受制于法律的健全與執行力度，單純希望通過改變旅行社責任險的條款，來擴大對旅行社的責任風險的保障是缺乏科學依據的。所以要解決我國旅行社無過錯責任保險空白的問題，首先要立法完善旅行社無過錯責任制度。

3．1 立法完善旅行社無過錯責任制度

世界旅游發達國家大都訂立了特別的法律條款對旅行社無過錯責任加以規制，值得我們考察和借鑒。總結起來，我國的旅行社無過錯責任制度主要可以從以下兩個方面加以完善：

3．1．1 禁止居間條款，確立嚴格責任

所謂居間條款，是旅行社為了免責，在旅游合同中制定的，表示旅游服務的直接給付由履約輔助人提供，旅行社只是居間代辦，所以不承擔相應的責任。居間條款被我國的旅行社經營者奉為免責的“法寶”，但許多專家學者卻認為由于地域遙遠等原因，旅游者對處于外地的履約輔助人提起訴訟索賠，困難很大。相對而言，旅行社與履約輔助人訂有合同，較旅游者尋求救濟的方式、地位均要優越，因此不應當用居間條款將這種困難轉嫁給旅游者。

而如前文所述，我國《合同法》規定所有合同適用嚴格責任原則，當然也包括旅游合同。在德國民法典第651條c第1項規定：“旅行社有義務，按保證的品質提供旅游，而不具有取消或者減少其價值或者通常效用或者合同約定的效用的瑕疵。”根據本條，德國對旅行社明確規定了更加嚴格的瑕疵擔保責任，即只要是非旅游者的因素引起的給付障礙，都得讓旅行社承擔瑕疵擔保責任。西方多國共同通過的布魯塞爾《旅行契約國際公約》第十二條規定：“旅游組織者應該按照合同約定提出旅游給付，對于自己的雇傭人員或代理人，在其雇傭期間或授權范圍之內的行為與過失，承擔與自己的行為或過失相同的責任。”

3．1．2 對旅行社責任作合理限制

考慮到旅行社對履約輔助人事實上缺乏必要的影響力，防止旅行社無過錯責任被無限擴大，應當對旅行社無過錯責任有減免或限制的規定。如德國民法典第651條h規定：在旅行社應該對其給付提供人的過失承擔責任的時候，旅行社可以與旅游者約定其賠償限額，最高不得超過旅游費用的3倍。《旅行契約國際公約》也規定了旅游組織者對具體給付提供人所提供的服務比自己提供的服務有較輕的責任。同時，《公約》為平衡旅游組織者的利益，在第13條第2項規定了對每位旅客個人傷害、財產損害和其他損害3項的賠償限額。

3．2 保監會參與完善旅行社責任保險制度

我國《保險法》第五章第一百零七條規定：“關系社會公眾利益的保險、依法實行的強制保險和新開發的人壽保險險種的保險條款和保險費率，應當報保險監督管理機構審批”，“其他保險險種的保險條款和保險費率，應當報保險監督管理機構備案”。而根據人保、平安等保險公司公布的信息，現行的旅行社責任保險條款都是“報保監會備案”的，顯然就不屬于強制險種。純商業化運作的旅行社責任保險不可能過多地考慮社會公益性，國家旅游局的《規定》也只能流于形式。所以發展旅行社責任保險制度，保監會的支持也必不可少。2006年，國家保監會主席吳定富先生將責任保險定位為保險業重點開拓的四類市場之一，以“通過責任保險化解社會矛盾，維護社會穩定”。2006年3月28日，國務院頒布《機動車交通事故責任強制保險條例》，它是我國第一個通過立法予以強制實施的險種。旅行社業各界人士也呼吁保監會和旅游局加緊合作，早日推出旅行社責任強制保險，實行統一的保險條款和基礎保險費率，由保監會按總體上不盈利不虧損的原則審批保險費率，以期解決旅行社責任保險制度實施中的諸多問題。

3．3 關于新險種的建議

首先要加強數據管理工作。我國各保險公司經營的旅行社責任保險仍處于起步階段，條款、費率制定所需大數法則的數據基礎非常薄弱，因此加強信息數據的采集與分析尤為重要。可以通過保險公司之間的合作、保監會與旅游局的合作等多種途徑加強對我國旅游事故的總結分析，為新險種的開辦提供數據基礎。

其次要細化保險條款，推出新型險種。如適當地運用免賠額和無賠款優待等條款設計，促使旅行社提高自身經營質量，降低“道德風險”；明確適用的法律規范，避免理賠時的“拉鋸戰”；設計菜單式一攬子責任保險計劃，讓旅行社選擇投保的項目；推出綜合責任保險、履約保證保險等新型險種，為旅行社提供更多的風險保障選擇。

另外，強化保險服務也必不可少。如承保前為旅行社明確保險責任、除外責任及特別約定條款等；保險期限內跟蹤控制風險，進行防災防損、清除風險隱患以及法制知識的宣傳培訓；在理賠過程中，充分利用保險和旅游兩個行業的資源做好現場勘查、防范保險欺詐等工作；在后續業務中，根據旅行社上一年的風險管理水平和賠償情況調整本年的保險費率，以促進旅行社加強風險管理的積極性和責任心。提高保險服務水平已經成為保險公司競爭中的重點，它也將是未來我國旅行社責任保險發展的重要策略之一。

注：“本文中所涉及的角注、表格、注解等內容請以PDF格式閱讀原文。”