城鎮養老保險覆蓋面偏低的原因與對策

社會保障制度是現代國家最重要的社會經濟制度之一，是國家干預收入分配和協調經濟社會發展的重要工具與手段，進一步完善我國的社會保障制度是構筑社會主義和諧社會的有力保證。養老保險是社會保障體系的重要組成部分，它是國家依據一定的法律、法規在勞動者年老時，保障其基本生活需要的制度。完善城鎮職工養老保險制度對于維護社會穩定、縮小收入差距和國有企業改革具有非常重要的現實意義。然而，我國現行的城鎮職工養老保險制度存在著很多的問題，其中最突出的一個問題就是養老保險的覆蓋面偏低。據統計，包括4000多萬已退休人員在內，我國上年末參保總人數只有1.6億多人，僅占城鎮人口的30%左右，不及勞動人口的15%，覆蓋率不到世界水平的一半。

我們在研究養老保險覆蓋面的問題時，總是將問題的矛頭指向過高的繳費率和轉制成本等體制性原因，對于政策執行方面的問題卻很少探究。筆者認為，政策執行上的不力同樣也是低覆蓋面的一個重要原因。如果養老保險制度能夠順利實施，覆蓋所有城鎮職工，以1998年為例，在不考慮稅收規避的情況下，即使按照占國內生產總值很低的企業工資總額來征收24%的養老保險費，總保險收入也應當有2231億元，遠遠高于實際征收到的1459億元。倘若養老保險的各項政策在執行伊始就能嚴格貫徹實施，那么養老基金也許不會出現如此巨大的資金缺口，企業繳費率也許不會如此節節攀高。顯然，解決養老保險制度覆蓋率低的問題不應忽視政策執行方面的原因。

我國《勞動法》第七十二條明確規定：“用人單位和勞動者必須依法參加社會保險，繳納社會保險費”，并在第十一章規定各級地方政府（縣級以上）有監督用人單位的責任?？梢姡胤秸鳛樯鐣Ｕ险叩膱绦泻捅O督者，應當對社會保障覆蓋面低的現狀承擔一定的責任。那么，是什么讓國家明文規定的政策法規在執行中如此“疲軟”呢？要回答這一問題必須對當前階段地方政府行為進行深入的分析，本文認為，這應該從分析中央與地方之間客觀存在的委托——代理關系入手。

在我國，上級政府（中央政府）對地方政府首腦擁有絕對的任命權。這種體制在一定程度上提高了大國的治理效率，但是同時也導致了地方政府更加傾向于得到上級政府的認可，而不是提高轄區內納稅人和公共產品受益人的滿意程度。就社會養老保險覆蓋率問題而言，地方政府的行為呈現出兩大具體表現，制

約了社會養老保險覆蓋率的提高。

一、地方政府的“政績顯示”傾向直接導致了其對社保工作的忽視

在簡單的委托——代理模型下，代理人只從事一項工作，其努力選擇也是一維的。在這種情況下，即使委托人不能直接觀察到代理人的工作努力程度，也可以通過對其工作業績的評價間接判斷其努力水平。但是，當同一代理人從事不同的工作時，委托人對不同工作的監督能力是不同的，有些工作可能比另一些工作更難監督，當對不同工作監督的難易程度不同時，對易于監督的工作的過度關注會誘使代理人將過多的精力花費在這一方面而忽視其它方面。我國上級政府（中央政府）與地方政府之間存著直接的委托——代理關系，地方政府作為上級政府的代理人，面對的是一個多任務的委托合同，例如經濟增長、社會治安、下崗職工再就業和稅收增加等等。然而，由于上下級政府間信息傳遞鏈條過長，使得上級政府對地方政府的政績考核客觀上存在很大的困難。采取實地調研的考核方式必然會消耗大量的人力、物力、財力，而且不具有太強的可操作性；相比而下，采用數字和指標的統計結果進行評價要比前者的成本小得多，并且操作性強。因此，作為理性的“經濟人”，上級政府經常會把GDP和稅收增長率等顯性指標作為考核和獎懲地方官員的主要依據；而站在代理人（地方政府）的角度來看，在同級人大監督“缺位”的條件下，經過成本——收益計算的最佳對策是拿出主要精力用于上級政府可觀察和易于觀察的“政績顯示”。因此，地方政府將會更加重視轄區的經濟發展，投入較多的資源促進經濟增長，而對于社會保障工作則采取消極的態度，人力、物力、財力方面的投入明顯不足。這一行為直接導致了社會保障各項政策的執行不力。

二、地方政府的“政績顯示”傾向使之對養老保險制度采取消極態度

地方政府轄區內的企業無疑是區域經濟發展的主體。他們既是稅收的主要繳納者，也是生產經營活動的參與者，是地方政府實現政績目標的主要依附力量。在我國地方政府的準聯邦制競爭中，如何保留轄區內的企業和吸引新的企業進入轄區是地方政府實現GDP和稅收增長所面臨的一個首要問題。蒂布特模型告訴我們，在各轄區競爭和居民自由流動的條件下，居民可以選擇最能夠滿足其偏好的社區居住，地方公共產品的供給決定了移民的流向。將模型中追求不同公共物品的公民換作追求資金回報率的投資者（企業），在資金可以跨區域流動的情況下，投資者也會“用腳投票”選擇最能夠滿足其偏好的地區開設企業。與居民多元化的偏好不同的是，投資者的偏好是一維的，即降低成本，獲取更大利潤。地方政府對基礎設施等公共產品的供給會對投資者的遷徙意向產生影響，但是從現實情況來看，起決定作用的是地方政府的優惠措施。地方政府除了采取稅收優惠等方式直接降低企業的生產經營成本外，消極執行對企業不利的政策，也成為地方政府的一種變相優惠手段。從社會養老保險制度的構建和完善的角度講，為員工繳納社會保險費用是企業的法律責任，然而完善職工養老保險制度，自然會增加企業的生產成本，況且如前文所述社會保險的繳費率又是如此之高。因此，許多企業特別是已經成為吸納勞動力主體的新興中小型企業有強烈的逃避繳費的動機。地方政府是社會保障政策的執行者和監督者，嚴格執行社會保障的各項政策、加大對企業的監管力度，顯然對企業是不利的，在戶籍制度有所放松和非公有資本基本可以跨地區流動的條件下，新型的中小型企業很可能會“用腳投票”，選擇其他地區開展生產經營活動；同時，也會使打算進入轄區的企業望而生畏，裹足不前?？梢?，地方政府執行社保政策具有很高的機會成本。于是，地方政府為實現GDP最大化的目標，普遍對社會保障政策采取消極的態度，默許企業的違規行為，從而在客觀上造成了養老保險的覆蓋面偏低的現狀。

三、政策性建議

綜上所述，我國社會養老保險制度覆蓋率低與地方政府的行為有著密切的聯系，因此，擴大城鎮養老保險覆蓋面要從增強地方政府執行政策的力度上做文章。

首先，應改革考核地方政府政績的標準。地方政府“失職”的主要原因在于地方政府與上級政府（中央政府）信息鏈條過長，縮短信息鏈條需要完善地方人大（納稅人和公共產品受益人）對同級政府的監督職能。這項制度的核心在于必須賦予人大決定地方政府首腦的權力，否則人大的監督職能依然會流于形式。鑒于我國特殊的大國治理的具體國情，短時期內完善地方人大的這項職能并不具有太強的可操作性，并且還會誘發新的政治問題。因此，解決地方政府的“失職”問題，還是應當從改革考核地方政府的政績標準入手。

繼十六屆三中全會提出“以人為本”的科學發展觀之后，黨的十六屆四中全會進一步提出了“構建社會主義和諧社會”的目標，這意味著我國已將社會的協調發展提到重要的議事日程。社會保障制度是構建社會主義和諧社會的一個重要組成部分，它的完善與否直接關系到社會的公平與穩定。鑒于目前社會保障的重要地位，可以考慮制定硬性的考核指標，例如實行社會保障制度的“一票否決制”，即地方政府達不到一定的標準，即使GDP和稅收增長達標，也不能通過整體考核。通過改革考核地方政府政績的標準，迫使地方政府的人力、物力、財力向社會保障工作傾斜，完善地方政府作為政策執行者和監督者的行為，確保社會保障各項措施的落實。

第二，應加快社會保障的法制化進程。我國的社會保障法律體系還很不健全，雖然《勞動法》相關章節中有些籠統規定，國務院頒布了相關條例，勞動與社會保障部也陸續發布了一些規章，然而這些政策法規文件往往只著眼于某一環節，且效力層次不一，遠沒有形成統一的法律體系，社會保障工作在許多方面只能靠政策規定和行政手段推行，執行效果不免大打折扣。有關部門應當制定統一的社會保障法律，消除社會保障制度在地方政府間的分割狀態，為地方政府間的競爭營造和諧、統一的外部環境；以法律的形式明確社會保障政策實施的法律主體，確保各項政策的貫徹落實；制定嚴格的制裁措施，加大對違法企業主的懲處力度，提高違法行為的機會成本，切實維護勞動者的合法權益。

（作者單位：山東財政學院）