“十一五”中國西部農村反貧困戰略的新思路

對于中國西部農村的反貧困來講，如何用新的科學發展觀來研究中國西部農村新時期反貧困的理論和實踐問題，確立未來中國西部農村反貧困理論體系、戰略目標和政策框架就顯得尤為迫切和重要。這不僅具有重大的理論意義，更具有實踐意義。本文想在這些方面做些初步探討。

一、“教育反貧困”戰略與現行開發式扶貧戰略之比較

首先，筆者之所以建議采取教育反貧困戰略新思路來解決西部貧困地區的貧困問題，是因為“教育反貧困”戰略明顯優于現行的開發式扶貧戰略。

（一）“教育反貧困”戰略比之開發式扶貧戰略有著直接而有效的反貧困效果

從20世紀60-90年代全球范圍的反貧困實踐來看，“教育反貧困”戰略較之我國現行的開發式扶貧戰略有著直接而有效的反貧困效果。這種戰略的實施，基本上緩解了在反貧困過程中扶貧資源分配不公的現象和貧富差距拉大的趨勢，同時由于扶貧資源具有廣泛覆蓋性和扶貧運作具有極強的針對性，又做到了公平與效率的有機統一。教育因素在我國農村脫貧中發揮的作用非常顯著。國際食物政策研究所(IFRRI)生產與環境部高級研究員樊勝根在政府投入對農村經濟增長和緩解貧困影響研究中，利用我國1970年至1997年之間的省級數據，用聯立方程模型估計了不同類型的政府投入的效果。分析表明，我國政府在農業研發、灌溉、教育和基礎設施領域的投入中，從全國來看，教育公共投資的扶貧效果最大。每增加1萬元的教育投資，就可使9個人脫貧，比科研投資的扶貧效果高出30%。西部地區教育投資的扶貧效果更為顯著。而現行的扶貧到戶的開發式扶貧戰略在“十五”以來的減貧效果卻不盡如人意，一方面，我國貧困人口減少速度明顯減緩。據統計，1994-2000年的7年間，貧困人口共減少4800萬，平均每年減少近700萬；2001-2003年，共減少貧困人口300萬，平均每年減少100萬。另一方面，貧困群眾在發展中弱勢地位更加突出，1992年全國農民人均純收入與10%最低收入層農民人均純收入之比為2.45∶1，2003年則擴大到4.12∶1。

（二）通過扶貧到戶的開發式扶貧戰略受到扭曲不能在短期內使貧困人口擺脫貧困狀況，而通過教育能打破貧困的惡性循環

世界發展中國家的反貧困實踐表明，在貧困面積大范圍存在的條件下，通過快速的、即使是短期快速的經濟增長，貧困發生率都會顯著下降。但是，當一國的絕對貧困人口總數下降到總人口的10%以下，這部分人口就很難在短期內通過全面的經濟增長擺脫貧困狀況。而必須訴諸于相關的經濟政策和社會調節機制。絕對貧困人口在身體、智力、素質諸方面的普遍低下，使其在參加地區的經濟循環和經濟增長中面臨嚴重的屏障效應，從而陷入低層次、封閉的經濟循環之中。通過教育改變貧困人口素質，以此改變貧困地區的資源狀況，能打破貧困的惡性循環。反思開發式扶貧戰略的制定及相應政策的執行背離了一個基本事實，這就是：人是生產力中最活躍的因素，是社會變革的決定性力量，只有堅持以人為本的反貧困戰略才是健康的、可持續的。

（三）教育反貧困戰略較之于開發式扶貧戰略更準確地瞄準了農村人口

從上世紀80年代中期以來的西部貧困地區發展實踐表明，僅僅采取促進經濟增長的反貧困方式，盡管可以較大幅度地緩解地方財政困難，增強區域經濟實力，提高縣域人均收入水平，但在實際上可能使那些預期從經濟增長中獲益的貧困人口得不到好處。也就是說，絕對貧困人口往往游離于區域經濟增長的循環之外，地方經濟的增長與廣大貧困人口的普遍存在并存，從而強化區域二元經濟結構，最終成為地方經濟全面發展的制約條件。而事實證明，10多年來西部貧困地區的許多以富縣為目的的工業項目不是由于投資過大、周期過長導致投資效益過差，就是因為項目選擇不當、技術水平過低或經營管理不善導致資金呆滯、沉淀。即使以扶貧為由創辦的不少扶貧經濟實體，多數也并未真正使絕對貧困農戶受益。

（四）較為忽視廣泛的社會服務和人力資本投資是20世紀90年代以后中國西部貧困地區反貧困戰略的主要問題之一

它直接導致了西部貧困地區人口的反貧困過程缺乏持續發展的內在動力，同時這也是西部貧困地區反貧困質量較差和脫貧人口“返貧率”較高的重要原因。只有向絕對貧困人口提供衛生保健、供水設施、教育設施和廣泛的適用技術培訓以提高其人力資本的積累水平，才能穩定提高貧困人口的勞動生產率和收入水平，從而成為減輕貧困程度和遏制返貧的手段，而人力資本投資本身就是使貧困人口切身受益的最重要的生產性投資之一。美國經濟學家保羅·薩繆爾森(Paul A. Samuelson)認為，像所有的投資一樣，人力投資是以犧牲眼前的資源卻能夠增加未來的生產力。在這種方式中，把扶貧看作是對國家經濟資源消耗的觀點是一種悲劇性的錯誤。

（五）滿足絕對貧困人口基本需要所需要開發建設的基礎設施如水利、供水、教育和衛生設施，一般應由政府部門組織

實踐證明，通過市場機制配置扶貧資源或由個人、企業按產業化原則進行貧困地區的基礎設施建設都可能在利潤最大化原則的驅使下，偏離扶貧開發項目設想的初衷，甚至違背扶貧方針。由黨和政府直接組織實施西部貧困地區農村的基礎設施建設，不僅可以為經濟可持續發展創造條件，全面實現人口、資源、環境的良性循環，而且可以大幅度改善并加強黨和政府與西部貧困地區人民、特別是與西部少數民族地區人民的切身利益關系。

（六）通過“教育反貧困”戰略改善貧困地區經濟和社會發展基礎設施，對貧困地區經濟和社會具有雙重的意義

一方面可以直接改善居民的生活條件，如居民供水、醫療、服務、交通、通信、電力等等，這是貧困地區經濟發展的先決條件；另一方面，有了較好的投資環境吸收更多的建設投資以促進地區經濟的發展，增加收入。教育和培訓可以改變貧困落后地區人們的思想觀念，提高貧困地區勞動力的文化技術素質，為貧困地區發展提供人力資源基礎，提高貧困地區的自我發展和自我積累能力。以實施滿足基本需要戰略為契機，通過西部貧困地區資源開發、經濟發展，可以進一步促進西部各民族團結、各地區共同繁榮和社會穩定進步。

二、提出“教育反貧困”戰略新思路的現實基礎

之所以選擇“教育反貧困”的戰略，是因為貧困地區的經濟起飛必須從大力發展教育入手。發展教育事業，提高貧困地區的人口素質，尤其是農民的素質，是加快貧困地區經濟發展的一項重要戰略任務。國家應加大對貧困地區的基礎教育投入，同時大力發展職業教育和成人教育，全面提高貧困地區的人口素質，使農民掌握脫貧的基本技能和知識，為本地區經濟發展培養各類專業人才。具體來講：

（一）西部貧困地區的落后，會影響我國分三步走的發展戰略的實施和現代化目標的實現

20世紀末我國解決了貧窮和溫飽問題，并要盡快進入小康社會，向富裕型邁進，到21世紀中葉要基本實現現代化。第三步戰略目標的實現，有賴于全國各地區的共同發展。“全面小康”是惠及十幾億人的小康。但是中國的國情是，尚有60%的人口在農村，他們的生活水平明顯低于城市居民，城鄉差距在拉大，特別是農村還有近3000萬貧困人口，有近6000萬人徘徊在溫飽線上。如果不加快發展農村經濟，緩解和消除貧困，中國“全面小康”的目標就難以實現。

（二）西部貧困地區的落后，不利于民族團結與和睦、國家的穩定和安全

目前，西部地區集中了我國61.5%的貧困縣，61.8%的貧困人口；西部貧困縣耕地總面積占全部貧困縣耕地總面積的55.2%；西部地區貧困面最大，貧困狀況比起其他地區更為嚴重，而且貧困的發生率最高，脫貧后的返貧率也最高。農民的收入水平與其科技文化素質呈明顯的正相關。因此，西部農村“教育反貧困”意義重大。

（三）西部貧困地區的落后，東西部地區差距過大，已給落后的和發展緩慢的西部地區造成損害

西部地區有限的生產要素向東部地區非政策要求的逆向性流動，這包括資源、資金和人力等，加劇了西部貧困地區經濟發展的艱巨性。

（四）西部地區人民的真正參與是西部經濟社會發展的靈魂和保證

人們的一切行為都有著內在的驅動力，而這種內驅力就是自由創造的人文精神。它是在社會、學校、家庭和生活實踐的相互作用中產生的，并在一定時期內具有相對的穩定性。對西部貧困地區來說，技術科學與人文社會科學兩者必須并重，但就當前我國西部貧困地區具體情況而言，更加迫切需要的還是人文社會科學，因為技術科學本身在貧困地區開發、扎根，也還得靠人文社會科學為之開辟前進道路。只有通過教育，使西部貧困地區的農民自覺地把自己置于世界范圍內的經濟和科技競爭之中，置于東西部的巨大差距之中，生成“窮則思變”的觀念，才會投身于西部反貧困的戰略實施中去，身體力行地一步一步走向富裕。

（五）貧困不僅是指收入貧困，而且指教育和知識貧困、健康貧困以及面臨風險時的脆弱性等

貧困的原因不僅僅是缺乏物質資本和公平的收入分配，而主要是缺乏人力資本和有效率的市場制度。西部農村反貧困要實現認識的轉變與戰略的調整，把過去只以解決人的生存問題、溫飽問題為主轉變到更好地解決人的發展問題，立足于貧困地區的全面發展和可持續發展，通過教育對人的素質和技能進行全面提升，對環境進行綜合治理，對資源進行綜合開發，實現整體推進。應該看到，中國經過27年的改革開放，綜合國力顯著增強，各項事業全面發展，同時，新世紀頭20年我國面臨的國際和周邊環境總體上也是有利的，和平與發展仍然是當今世界的主題，使實施西部“教育反貧困”戰略不僅有了條件，并且成為刻不容緩的事情。實施西部“教育反貧困”戰略，不僅直接關系到西部農村資源開發與轉換進程、產業結構調整，也是實現東西部協調發展和最終實現共同富裕的保證；既是社會主義本質特征的要求，也是國民經濟持續協調發展的內在要求。總之，研究西部“教育反貧困”戰略意義非常重大，研究的成果可以為制定“十一五”西部經濟發展規劃提出政策方案和建議，促進西部經濟發展。

三、以“反貧困”為目的的“教育”的內容

以提高國民素質，反貧困為目的的“教育”的內容應包括技能教育（包括經營管理技能）、生計教育（包括消費方式改造）和觀念改造。在這里我們所說的教育是廣義的概念，在教育形式上主要包括學校教育、職業技術教育、成人教育等各種形式的教育。以反貧困為目的的“教育”是全社會共同發展的全民教育，主要是防止弱勢群體在教育發展中被邊緣化，造成“教育隔離”，特別是要重點關注婦女教育、少數民族教育和貧困人口的教育問題。

要發揮教育的“反貧困”功能，必須進行教育的改革：（1）使教育資源進入扶貧資源配置的格局。建議調整扶貧資金的使用方向，將扶貧資金重點用于減免西部地區農村學齡兒童的學雜費支出以及外出農民工技能培訓和農民生產技能培訓等方面。真正實現新世紀扶貧規劃綱要提出的“直接面向窮人”的扶貧目標。（2）實行教育投資多軌制，使公共教育投入向貧困人口傾斜。促進西部貧困地區教育發展不能要求政府包打天下，而是要把發揮政府職能和市場調節機制結合起來，在發揮中央政府在教育投資的主渠道作用的基礎上，充分發揮NGO在教育投資方面的作用，擴大教育投資的渠道來源。（3）改革教育體制，提高教育投入的反貧困效益。

（作者單位：陜西理工學院經濟與法學學院）