素質(zhì)教育實施困境的政策審視

[摘要]當(dāng)前，素質(zhì)教育政策在實施過程中陷入了困境。究其政策根源在于素質(zhì)教育政策問題確認(rèn)過程中缺乏全面系統(tǒng)的專業(yè)調(diào)查、理論研究和前瞻性的理論設(shè)計；在實施過程中存在著政策目標(biāo)擴大化和理想化的趨勢；相關(guān)配套的政策措施不完善。要擺脫這一困境必須健全素質(zhì)教育政策的咨詢機制，調(diào)整素質(zhì)教育政策的內(nèi)容，加強對素質(zhì)教育的政策監(jiān)控和政策評估體系建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]素質(zhì)教育政策問題政策目標(biāo)政策調(diào)整

素質(zhì)教育是我國教育界20世紀(jì)80年代中后期產(chǎn)生的與“應(yīng)試教育”相對的一種新的教育思想和觀念，也是一種不同于傳統(tǒng)教育的改革實踐活動。人們最初是希冀通過實施素質(zhì)教育解決長期困擾著我國基礎(chǔ)教育發(fā)展的片面追求升學(xué)率的問題。但在經(jīng)歷了近20年的實施之后，我們似乎感覺離素質(zhì)教育越來越遠(yuǎn)了，“應(yīng)試教育”反而越演越烈，素質(zhì)教育政策的實施效果令人懷疑。

一、素質(zhì)教育實施的現(xiàn)實困境

雖然素質(zhì)教育在近20年的推進過程中取得了不少成效，但當(dāng)前素質(zhì)教育的實施已經(jīng)陷入了困境，也是一個不爭的事實。誠如有的學(xué)者所言：盡管“應(yīng)試教育”年年批，高考制度不斷改，高校擴招也超常規(guī)發(fā)展，按理說，學(xué)校及學(xué)生應(yīng)試的壓力應(yīng)該可以輕些了，但事實并非如此。升學(xué)率依然是關(guān)乎學(xué)校聲譽的命根子；高考成績依然是決定學(xué)生能進什么學(xué)校的惟一尺子，也是決定學(xué)生在今后^生道路上能否勝出的關(guān)鍵一步；減負(fù)依然是一個沉重的話題，吶喊“救救孩子”的呼聲再次響起；而愈演愈烈的擇校熱，全家送子女上考場的景觀，出國留學(xué)低齡化的趨勢，出版社大出應(yīng)試書的局面，學(xué)校迎考復(fù)習(xí)大戰(zhàn)的場面，以及高分復(fù)讀、高考移民、入學(xué)競爭重心下移等等現(xiàn)象，都是與素質(zhì)教育旨趣相差甚遠(yuǎn)乃至背離的狀態(tài)。可見，盡管素質(zhì)教育在理論上排斥應(yīng)試教育，但在具體操作過程中，素質(zhì)教育卻在暗暗地向應(yīng)試教育靠攏，成為新形式的“應(yīng)試教育”。

在實施過程中出現(xiàn)如此巨大的偏差，這讓我們不能不對素質(zhì)教育進行反思。由于教育政策在素質(zhì)教育思想觀念、素質(zhì)教育改革實踐活動的形成和發(fā)展過程中，扮演了一個重要的角色，因此，從政策的視角來探究當(dāng)前素質(zhì)教育實施面臨的困境，無疑有助于我們更好地分析和改變這一現(xiàn)狀。

二、素質(zhì)教育實施困境的政策根源

(一)素質(zhì)教育政策問題確認(rèn)過程中存在的缺陷

政策問題確認(rèn)是政策有效實施的前提。素質(zhì)教育從民間提出到政策問題確認(rèn)的過程可以分為兩個階段。第一階段是素質(zhì)教育思想觀念自發(fā)提出、形成與教育政策初步介入。早在1988年《上海教育》(中學(xué)版)第11期發(fā)表了題為《質(zhì)教育是初中教育的新目標(biāo)》的文章，提出：“把素質(zhì)教育作為初中教育工作的一個基本目標(biāo)來抓。”此后圍繞著素質(zhì)教育這一主題，教育界展開了討論，并在社會范圍內(nèi)引起了反響。同時，一些學(xué)校根據(jù)自身對“素質(zhì)教育”的理解自發(fā)地進行了一些教學(xué)改革試驗。到1993年，在中共中央、國務(wù)院下發(fā)《中國教育改革和發(fā)展綱要》(以下簡稱《綱要》)中，提出“中小學(xué)教育要由‘應(yīng)試教育’轉(zhuǎn)向全面提高國民素質(zhì)的軌道”。《綱要》雖然沒有明確使用“素質(zhì)教育”的提法，但明確了要對“應(yīng)試教育”傾向進行改革，這在中央政策文件中首次肯定和反映素質(zhì)教育的思想和觀念，標(biāo)志著教育政策初步介入。第二階段則是將素質(zhì)教育確認(rèn)為明確的政策問題。這主要是以1994年李嵐清副總理在第二次全國教育工作會議上的講話中指出：“基礎(chǔ)教育必須從‘應(yīng)試教育’轉(zhuǎn)到素質(zhì)教育的軌道上來，全面貫徹教育方針，全面提高教育質(zhì)量”為標(biāo)志。在此之前，中央和國家教育主管部門的政策文件中都沒有明確使用“素質(zhì)教育”概念來表述教育問題。這說明，素質(zhì)教育問題從被民間所覺察上升為明確的教育政策問題經(jīng)歷了較長一段時間。而在有關(guān)素質(zhì)教育的討論和改革實驗進行了近10年以后，1997年自家教委頒發(fā)《關(guān)于當(dāng)前積極推進中小學(xué)實施素質(zhì)教育的若干意見》 (以下簡稱《意見》)，國家教育政策才對素質(zhì)教育問題進行全面規(guī)劃。

由于我國素質(zhì)教育政策問題最初主要是來自于基層實踐領(lǐng)域和教育理論界自發(fā)的實驗和討論，雖然具有良好的社會和群眾基礎(chǔ)，但沒有經(jīng)過系統(tǒng)的理論研究和數(shù)據(jù)分析，專家學(xué)者專業(yè)性活動的作用沒有得到充分的體現(xiàn)；而人們所認(rèn)識到的教育問題往往也不夠全面、準(zhǔn)確、具體，有時甚至存在問題模糊或偏差現(xiàn)象。而且在“政策全面規(guī)劃”前，國家教育決策部門對素質(zhì)教育的理論和實踐僅僅起著初步介入和引導(dǎo)作用。由于缺乏及時的前瞻性的理論研究和方案設(shè)計的指導(dǎo)，導(dǎo)致這一時期全國各地的素質(zhì)教育實驗活動基本處于“試錯”狀態(tài)，許多基層的教育管理人員和教師、家長存在很犬程度的困惑和盲目性；教育界對素質(zhì)教育的概念也是莫衷一是，眾說紛紜。這在一定程度上為素質(zhì)教育政策實施難埋下了隱患。

(二)素質(zhì)教育政策實施過程中政策目標(biāo)的擴大化和理想化

政策目標(biāo)的明確具體是政策有效實施的關(guān)鍵。模棱兩可、含糊不清的政策目標(biāo)，不僅無法執(zhí)行，而且容易引起政策界限不清和導(dǎo)致政策隨意變通。素質(zhì)教育最初提出時主要是針對我國基礎(chǔ)教育領(lǐng)域中片面追求升學(xué)率的問題，希冀通過實施素質(zhì)教育來解決中小學(xué)中愈演愈烈的片面追求升學(xué)率問題。在1994年素質(zhì)教育政策所確定的政策目標(biāo)也主要是要解決基礎(chǔ)教育領(lǐng)域中的“應(yīng)試教育”的弊端。但是在1999年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》 (以下簡稱《決定》)中則指出，“實施素質(zhì)教育就是全面貫徹黨的教育方針”，“實施素質(zhì)教育應(yīng)該貫穿于幼兒教育、中小學(xué)教育、職業(yè)教育、成人教育、高等教育和各級各類教育，應(yīng)當(dāng)貫穿于學(xué)校教育、家庭教育和社會教育的各個方面”。這表明素質(zhì)教育政策目標(biāo)范圍已經(jīng)從基礎(chǔ)教育領(lǐng)域擴展到各級各類教育，其目標(biāo)也不僅僅是解決“片面升學(xué)率”和“應(yīng)試教育”的弊端，還要“造就‘有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律’的、德智體美等全面發(fā)展的社會主義事業(yè)建設(shè)者和接班人”，素質(zhì)教育政策的目標(biāo)呈現(xiàn)出明顯的擴大化和泛化的跡象。如果說最初素質(zhì)教育是基礎(chǔ)教育所追求的“教育理想”，那么在《決定》下發(fā)后，素質(zhì)教育則在一定意義上演變?yōu)椤吧鐣睦硐搿薄?/p>

隨著素質(zhì)教育政策目標(biāo)的不斷擴大化和理想化，不僅增加了廣大教育工作者正確理解素質(zhì)教育方面的難度，而且感覺素質(zhì)教育取向模糊、目標(biāo)不明，也增加了政策執(zhí)行的難度。同時，使素質(zhì)教育政策所要解決的問題泛化，實質(zhì)上淡化了素質(zhì)教育的中心內(nèi)容，最終也會導(dǎo)致這一教育政策的失真。

(三)素質(zhì)教育政策實施過程中配套的政策措施有待完善

政策的有效實施必須有相應(yīng)的配套政策。我國從1997年國家教委頒發(fā)《意見》開始對素質(zhì)教育改革問題進行全面的政策規(guī)劃和全國性政策方案設(shè)計，到1999年第三次全國教育工作會議通過《決定》要在全國各個教育領(lǐng)域全面推進素質(zhì)教育，只有短短兩年的時間。在這兩年中，國家教育主管部門關(guān)于素質(zhì)教育的主要政策文件如《意見》、《面向2l世紀(jì)教育振興行動計劃》、《決定》等，都是對客觀問題的政策宣示，許多具體的具有可操作性的配套政策措施尚未制定完成。即便是近年來制定的《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》、《基礎(chǔ)教育課程改革綱要(試行)》、 《國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》以及《2003．2007年教育振興行動計劃》等政策文件，對現(xiàn)階段在我國成功實施素質(zhì)教育所需要的社會和教育支持條件也沒有作全面具體的分析，對已經(jīng)出臺的相應(yīng)政策措施的效果也沒有進行充分的總結(jié)和論證。總體而言，素質(zhì)教育政策配套措施有待完善主要表現(xiàn)在：第一，《決定》中指出，要在全國各級各類教育全面實施素質(zhì)教育，但迄今為止，素質(zhì)教育的政策仍主要以基礎(chǔ)教育為主，這也使得其他各級教育對自身如何開展素質(zhì)教育的政策問題、政策目標(biāo)都不明確；同時素質(zhì)教育政策落實所必需的評價制度政策、財政保證政策等也都沒有建立起配套的保障體系。第二，社會系統(tǒng)對于素質(zhì)教育政策實施的保障制度和相關(guān)的人才政策、科技政策、就業(yè)政策、資源政策等還遠(yuǎn)未形成一種合理的配套政策體系。第三，宏觀、中觀與微觀的素質(zhì)教育政策尚未配套。一方面，在制定宏觀層面上的政策時，政策措施仍有“一刀切”之嫌，對各地素質(zhì)教育的開展，未能做出有效的分類指導(dǎo)；另一方面，地方政策還未建立起與國家層面的教育政策相呼應(yīng)的錯落有致的體系，中觀、微觀層面區(qū)域性政策，如學(xué)校層面實施素質(zhì)教育的政策方案與具體目標(biāo)的制定和落實也不盡如人意，等等。

三、素質(zhì)教育走出困境的政策建議

從上述分析可知，要走出當(dāng)前素質(zhì)教育的困境，就應(yīng)該注重對素質(zhì)教育政策內(nèi)容的適當(dāng)調(diào)整，進一步細(xì)化和完善其政策體系。具體而言：

第一，完善素質(zhì)教育政策的咨詢機制。通過自上而下的方式，成立和擴大素質(zhì)教育政策咨詢組織，進一步發(fā)揮專家學(xué)者及一線教育教學(xué)工作者在政策運行和決策過程中的咨詢作用。同時可以依托相關(guān)咨詢組織對已有的素質(zhì)教育政策體系進行梳理，明確現(xiàn)有具體政策的時效，并對單項政策進行整合，強化單項政策的層次，以清晰政策目標(biāo)體系；還可以通過咨詢組織對政策執(zhí)行情況進行評估，從而診斷出其中存在的問題，并提出改進方案，等等。總之，要在素質(zhì)教育政策的運行過程中充分發(fā)揮專家學(xué)者們的專業(yè)性優(yōu)勢。

第二，出臺支持性的單項配套政策。當(dāng)前應(yīng)盡快完善全面實施素質(zhì)教育需要的具有可操作性的具體的配套政策措施，形成體系和層次完整的政策系統(tǒng)，以加強國家教育政策對素質(zhì)教育改革的前瞻性的、可操作性的理論指導(dǎo)。

一方面必須根據(jù)需要適時出臺素質(zhì)教育實施所必須的配套政策；另一方面也要求各層次的政策決策部門出臺推進素質(zhì)教育的新政策時，必須對素質(zhì)教育政策的相關(guān)性給予足夠的重視，協(xié)調(diào)好各單項政策之間的關(guān)系，防止政策之間的重疊交叉，實現(xiàn)素質(zhì)教育政策體系結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。另外，鑒于素質(zhì)教育政策目標(biāo)范圍擴大的現(xiàn)實，應(yīng)該盡快對不同地區(qū)、不同類型的學(xué)校實施素質(zhì)教育提出明確具體的目標(biāo)，改變一刀切的做法；同時明確設(shè)立素質(zhì)教育政策的近期、中期和遠(yuǎn)期的階段性目標(biāo)，并出臺實現(xiàn)這些目標(biāo)所需的具體細(xì)化的配套政策措施。

第三，健全素質(zhì)教育政策實施的監(jiān)控體系。要通過對政策現(xiàn)實運行狀態(tài)信息的獲取，加以分析和判斷，對政策運行偏差狀態(tài)予以糾正。另外由于不同的政府官員、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、專家學(xué)者、教師、大眾媒體及學(xué)生家長等利益主體都存在著自身的利益訴求，各自站在自身的立場對素質(zhì)教育政策運行的狀況做出判斷，不利于真正了解到素質(zhì)教育政策的真實狀況；而在素質(zhì)教育政策信息的不可能完全被獲知以及存在政策信息不可避免被部分壟斷的情況下，對素質(zhì)教育政策執(zhí)行主體進行必要的監(jiān)控是非常必要的。

第四，完善素質(zhì)教育政策評估制度。通過完善素質(zhì)教育政策實施過程中的經(jīng)驗總結(jié)、教育督導(dǎo)和論證制度，及時總結(jié)改革中的經(jīng)驗教訓(xùn)，使素質(zhì)教育政策的決策和實施體現(xiàn)為一個在不同層次上反復(fù)進行調(diào)整和修訂的漸進的決策過程，最大限度地降低素質(zhì)教育政策的成本和代價，提高教育政策的有效性。

(作者單位：龔美君，北京師范大學(xué)教育管理學(xué)院，北京，100875；許桂芳，江西師范大學(xué)商學(xué)院，江西南昌，330027)