劉守英：治本之策在于土地制度改革

土地亂象的根源在于現行土地制度安排。嚴厲的行政措施之后必須有制度性改革的跟進，才能求得中國土地諸多問題的根本解決

以國務院“31號文”為標志的新一輪土地調控政策，其執行效果和影響尚待觀察。

相較于國務院“28號文”，“31號文”旨在通過提高地方用地成本，進一步抑制地方多征超占土地的經濟動機，包括解決被征地農民社會保障費用、提高新增建設用地土地有償使用費繳納標準、提高城鎮土地使用稅和耕地占用稅征收標準等。

實際上，“31號文”推出的諸多措施，對提高征地成本和用地成本作用有限。在現行土地法律制度下，政府一手利用征地權，低價從農民那里獲得土地，另一手則利用排他性權力，將建設用地高價配置給用地者。這種“低價進，高價出”的賣地機制，使地方政府成為貨真價實的“土地經營者”，土地收入日漸成為地方政府的“第二財政”。與土地“低價進，高價出”的巨額土地出讓收入相比，新增建設用地有償使用費和耕地占用稅、城市土地使用稅收入，只能算“九牛一毛”了！

此次“31號文”要求提高新增建設用地有償使用費交納標準，但是，由于此項收入目前實行中央和地方三七開，此舉事實上更具有中央和地方再分配土地利益的意義。新標準出臺后，可能增加中央的分享總額，并不必然減少地方政府的收入。至于提高城鎮土地使用稅和耕地占用稅標準，由于這兩者都是地方稅，執行的結果只會增加地方的土地稅收，距離初衷更是相去甚遠。

“31號文”還有一個要點，就是明確要求將國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理。此舉對于規范土地出讓金使用、減少土地尋租具有積極意義。但是，納入地方預算后的土地出讓收入改革要有長遠視野，應該旨在規范和提高土地出讓金的使用效率，決不可使此舉成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機。

在現行土地制度下，地方政府賣地越多，土地出讓金收入越多。因此，在加強土地出讓金預算管理的同時，應借鑒發達市場經濟國家的經驗，啟動土地財產稅改革，讓地方政府從土地用途轉換和土地交易中獲得永續的收入。

此次“31號文”還規定，工業用地必須實行招拍掛出讓。對此更需要用心考量。

正如經營性用地的招拍掛對于城市房地產市場產生的根本影響一樣，政府壟斷工業用地的“招拍掛”，將減少工業用地的比重，提高工業用地的成本，影響中國的工業化進程，尤其對中西部地區的工業化將產生深遠影響。

在土地由政府壟斷的前提下實行工業用地“招拍掛”，首先會像房地產市場供地一樣，為了追求土地收益最大化，控制供應，制造稀缺，從而抬高工業用地的成本。其次，由于工業用地出讓收入偏低，工業用地實行“招拍掛”后，地方政府會將更大比例的建設用地配置于城市商業和房地產業，減少工業用地配置。

其實，廣東、江蘇近年來的實踐證明，農民直接將集體建設用地以出租、出讓、轉讓等形式供應給企業，既降低了企業的用地成本，又保證農民長期分享土地增值收益，地方政府又可獲得企業稅收和土地使用費，可謂一舉數得。既然政府壟斷工業用地出讓弊端多多，還不如讓農民集體建設用地在符合規劃和用途管制的前提下直接進入市場。

“31號文”還從行政上調整了城市批次建設用地的審批方式，將現在由國務院分批次用地審批權下放到省級人民政府；同時，強化耕地保護的“行政首長負責制”。但在現實中，中央對地方建設用地的指標審批遇到兩大挑戰。

其一，地方政府往往會以變通應對指標管理。一些地方要么通過省內調劑建設用地指標，要么通過土地整理折抵用地指標，甚至出現以省際間基本農田代保換取土地轉用指標；還有就是干脆違法用地，待土地清查時交點罰款實現“合法化”。

其二，地方對基本農田的保護已流于形式。為了得到中央用地審批許可，地方政府在編制耕地占補平衡計劃時可謂絞盡腦汁，從而出現一個地區工業和商業用地已占很大比重、而其基本農田總量不減反增的戲劇性現象。

至于強化地方政府主要負責人的責任，其執行力到底如何，還有待實踐檢驗。關鍵問題在于，在現行用地指標管理下，土地管理的閘門在中央，但開閘的把手卻掌握在地方政府手里。在土地高額利潤驅動下，地方時時刻刻具有擰開把手“放閘”的動機。

應該看到，當前土地亂象的根源在于現行土地制度安排，即政府壟斷土地一級市場。因此，在實行嚴厲的行政措施后，必須要有制度性改革的跟進，才能求得中國土地諸多問題的根本解決。

作者為國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員