李曙光：金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的制度設(shè)計(jì)

《國(guó)務(wù)院金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)實(shí)施辦法（或條例）》應(yīng)該重點(diǎn)解決九大問(wèn)題

今年8月27日，新的《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》獲全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)，并將于2007年6月1日生效。該法附則的第134條專門就金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)問(wèn)題做出了特殊規(guī)定。在新《破產(chǎn)法》從通過(guò)到實(shí)施生效的九個(gè)月間，新法賦予中央政府以制訂金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)實(shí)施辦法的職權(quán)。我認(rèn)為，《國(guó)務(wù)院金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)實(shí)施辦法（或條例）》應(yīng)該重點(diǎn)解決以下九大問(wèn)題。

第一，金融機(jī)構(gòu)的界定與范圍問(wèn)題。

目前，沒有任何法律對(duì)“金融機(jī)構(gòu)”做出準(zhǔn)確的界定。一般認(rèn)為，由銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)這三個(gè)金融監(jiān)管部門監(jiān)管的機(jī)構(gòu)即為金融機(jī)構(gòu)。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，這種界定并不準(zhǔn)確。

——該定義忽視了第四大或更重要的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即央行和外匯管理局。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)涵蓋此類機(jī)構(gòu)的監(jiān)管對(duì)象。

——有的金融監(jiān)管部門監(jiān)管的行業(yè)不屬金融業(yè)。如證監(jiān)會(huì)監(jiān)管的期貨業(yè)即被定位為餐飲業(yè)，而新的《期貨交易管理?xiàng)l例（草案）》實(shí)際上已把期貨業(yè)改為金融行業(yè)。所以，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)把期貨業(yè)與金融衍生品業(yè)包括其中。

——有一部分金融資產(chǎn)由財(cái)政部門監(jiān)管，如中信、光大等金融集團(tuán)公司，以及華融、信達(dá)等四大金融資產(chǎn)管理公司。他們也應(yīng)納入到金融機(jī)構(gòu)范疇中。

——另外，農(nóng)村的金融市場(chǎng)與信用合作社等金融組織由農(nóng)業(yè)部等部門監(jiān)管，他們也應(yīng)被納入金融機(jī)構(gòu)中。

第二，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的申請(qǐng)主體問(wèn)題。

新《破產(chǎn)法》第134條規(guī)定：“商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)有本法第二條規(guī)定情形的，國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以向人民法院提出對(duì)該金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行重整或者破產(chǎn)清算的申請(qǐng)。”這令人發(fā)生疑問(wèn)，即金融機(jī)構(gòu)自身及金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)人能否提出破產(chǎn)申請(qǐng)？

該條規(guī)定在立法時(shí)有兩個(gè)考慮。第一個(gè)考慮是，非國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)不一定經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院金融監(jiān)管部門申請(qǐng)；第二個(gè)考慮是，現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》與《證券法》中，分別規(guī)定了商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司與證券公司的破產(chǎn)須經(jīng)國(guó)務(wù)院監(jiān)管部門批準(zhǔn)這一前置程序，而非商業(yè)銀行、非保險(xiǎn)公司、非證券公司的破產(chǎn)申請(qǐng)則不一定。

該規(guī)定并不排除金融機(jī)構(gòu)自愿提出破產(chǎn)申請(qǐng)。《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)實(shí)施辦法（或條例）》在制訂時(shí)應(yīng)明確，哪些金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)申請(qǐng)必須經(jīng)國(guó)務(wù)院金融監(jiān)管部門批準(zhǔn)或者提出，哪些不需批準(zhǔn)，也不需提出。

第三，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的前置程序問(wèn)題。

《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)實(shí)施辦法（或條例）》可繼續(xù)保留已有的對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的前置程序的規(guī)定，同時(shí)將其范圍稍微擴(kuò)展，如期貨公司的破產(chǎn)申請(qǐng)、大型信托公司的破產(chǎn)申請(qǐng)、大型金融控股公司的破產(chǎn)申請(qǐng)也應(yīng)經(jīng)國(guó)務(wù)院金融監(jiān)管部門批準(zhǔn)；其他中小型的金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)，則可將其與公司破產(chǎn)等同對(duì)待。

第四，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)管理人問(wèn)題。

由于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特殊性，一般性市場(chǎng)化的管理人機(jī)構(gòu)與管理人，在接管金融機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)和處理金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)事宜時(shí)，不一定有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，并且缺乏控制與處理金融風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)考慮由金融監(jiān)管部門與市場(chǎng)專業(yè)化人士合作組成清算組或管理人機(jī)構(gòu)，并由有經(jīng)驗(yàn)的金融專業(yè)人士來(lái)承擔(dān)管理人職責(zé)。因此，《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)實(shí)施辦法（或條例）》應(yīng)特別規(guī)定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)管理人的資格、選任、職責(zé)與監(jiān)督事宜。

第五，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的債權(quán)申報(bào)問(wèn)題。

由于中國(guó)處于特定的轉(zhuǎn)型期，商業(yè)信用交易較為混亂，法學(xué)學(xué)術(shù)概念也無(wú)序地運(yùn)用于實(shí)踐當(dāng)中，物權(quán)、股權(quán)、債權(quán)、租賃權(quán)等時(shí)常糾纏在一起，不知何為真正的債權(quán)。比如，當(dāng)商業(yè)銀行破產(chǎn)時(shí)，儲(chǔ)戶與商業(yè)銀行之間是債權(quán)人與債務(wù)人的關(guān)系嗎？若券商挪用客戶保證金，當(dāng)券商破產(chǎn)時(shí)，被挪用者是券商的債權(quán)人還是取回權(quán)人？這些問(wèn)題在學(xué)理上常有爭(zhēng)論，有時(shí)難以區(qū)分。

又如，央行、證監(jiān)會(huì)等部門頒布《關(guān)于證券公司個(gè)人債權(quán)及客戶證券交易結(jié)算資金收購(gòu)有關(guān)問(wèn)題的通知》之后，對(duì)于何為“個(gè)人債權(quán)的收購(gòu)范圍”，不少投資者有不同的理解。個(gè)人儲(chǔ)蓄存款、居民個(gè)人持有的金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的各類債權(quán)憑證、客戶證券交易結(jié)算資金被納入債權(quán)范圍沒有疑義，而對(duì)居民個(gè)人委托金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的財(cái)產(chǎn)、居民個(gè)人持有的存放于金融機(jī)構(gòu)相關(guān)賬戶上的被金融機(jī)構(gòu)挪用的有價(jià)證券等是否構(gòu)成個(gè)人債權(quán)的一部分，則存有不同意見。

隨著中國(guó)金融市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，新形式的金融債權(quán)將層出不窮。建議《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)實(shí)施辦法（或條例）》除了界定清楚個(gè)人債權(quán)與機(jī)構(gòu)債權(quán)，還應(yīng)給司法機(jī)構(gòu)通過(guò)判例法的形式來(lái)界定金融債權(quán)的品種與種類留下空間。

第六，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的重整問(wèn)題。

由于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的社會(huì)震動(dòng)面相對(duì)較大，因此，除非不得已，各國(guó)都鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)更多地走重整程序，措施主要有政府注資、接管、托管、央行再貸款等。當(dāng)然，重整也可采用市場(chǎng)化方式。

建議《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)實(shí)施辦法（或條例）》規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)選用重整程序的：一、在重整期間不應(yīng)由債務(wù)人自行管理財(cái)產(chǎn)，而應(yīng)由政府采用接管、托管或指定專門管理人的形式來(lái)進(jìn)行，以強(qiáng)化政府在金融機(jī)構(gòu)重整中的主導(dǎo)作用；二、金融機(jī)構(gòu)重整方案制定的時(shí)限應(yīng)比一般公司破產(chǎn)要長(zhǎng)，建議為360天；三、金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人類別組應(yīng)不同于《破產(chǎn)法》中一般的債權(quán)人類別組，總體上應(yīng)將個(gè)人債權(quán)與金融債權(quán)分開，考慮存貸人、證券投資者、期貨投資者、保險(xiǎn)購(gòu)買人等不同債權(quán)與股權(quán)的特點(diǎn)，同時(shí)也應(yīng)適當(dāng)考慮金融機(jī)構(gòu)雇員債權(quán)的保護(hù)問(wèn)題；四、要特別注意金融機(jī)構(gòu)重整計(jì)劃通過(guò)后的執(zhí)行監(jiān)督問(wèn)題。

第七，金融機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)的變現(xiàn)問(wèn)題。

當(dāng)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時(shí)，主要有兩大類資產(chǎn)即有形資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)需要變現(xiàn)。金融機(jī)構(gòu)的無(wú)形資產(chǎn)主要是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，也就是所謂的金融牌照及其營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)、營(yíng)銷團(tuán)隊(duì)，這是金融機(jī)構(gòu)的主要資產(chǎn)，價(jià)值不菲。

為更好實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)變現(xiàn)，《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)實(shí)施辦法（或條例）》應(yīng)規(guī)定：第一，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的無(wú)形資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，而不僅僅是評(píng)估有形資產(chǎn)；第二，金融資產(chǎn)的變現(xiàn)，其特許權(quán)與金融牌照的處理應(yīng)與破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)員工的安置結(jié)合起來(lái)，并應(yīng)將其寫入變價(jià)方案之中；第三，金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)變現(xiàn)應(yīng)公開進(jìn)行，并以形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為招標(biāo)拍賣過(guò)程中的原則。

第八，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配方案的特殊性問(wèn)題。

西方國(guó)家在處理金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)問(wèn)題時(shí)確定了“有限償付”原則，也被稱為“債權(quán)打折”原則；即在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉時(shí)，對(duì)個(gè)人債權(quán)設(shè)定一個(gè)最高限額，限額以下全額賠償，限額以上的按照一定的比例償付。對(duì)于最高限額的確定，應(yīng)當(dāng)參考本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、投資者的投資水平、社會(huì)的承受能力等因素。近兩年來(lái)，在處理大鵬、南方等問(wèn)題券商以及德隆危機(jī)時(shí)，央行等部門采取了個(gè)人債權(quán)打折收購(gòu)的規(guī)定與辦法，力圖妥善解決個(gè)人債權(quán)人支付的優(yōu)先權(quán)問(wèn)題，對(duì)無(wú)擔(dān)保的機(jī)構(gòu)債權(quán)人則作為一般債權(quán)處理。這種原則可以吸收到《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)實(shí)施辦法（或條例）》當(dāng)中。

第九，金融機(jī)構(gòu)投資者保護(hù)基金的問(wèn)題。

按照現(xiàn)有的監(jiān)管框架，金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)一般應(yīng)準(zhǔn)備建立三大保護(hù)基金，即存款保險(xiǎn)基金、投保者保護(hù)基金和證券投資者保護(hù)基金。相信前二者的建立基本上會(huì)按照已有的證券投資者保護(hù)基金的路徑來(lái)設(shè)計(jì)。但問(wèn)題是，這三大基金并未涵蓋所有破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的保護(hù)。因此，在設(shè)計(jì)《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)實(shí)施辦法（或條例）》時(shí)，是應(yīng)將三大基金統(tǒng)一合并為金融機(jī)構(gòu)保護(hù)基金，還是分別設(shè)計(jì)不同的保護(hù)基金，值得討論。

我個(gè)人認(rèn)為，由于各保護(hù)基金籌集的方式不同，來(lái)源不同，支付原則與內(nèi)容也有差異，因此應(yīng)對(duì)保護(hù)基金的設(shè)立做靈活處理。可以設(shè)立三大基金，也可以設(shè)立期貨投資者保護(hù)基金等更多種類的基金方式，對(duì)其資金來(lái)源、保護(hù)范圍、功能、監(jiān)管等做出明確的規(guī)定，并逐步提高各保護(hù)基金的儲(chǔ)備規(guī)模和比例。

（全文約5600字，見《財(cái)經(jīng)》網(wǎng)絡(luò)版www.caijing.com.cn“財(cái)經(jīng)文萃”）

作者為中國(guó)政法大學(xué)教授