新一輪土地調控成算幾何

試圖以土地調控抑制地方投資沖動，但并未觸及中國土地制度的根本缺陷，也沒有撼動扭曲的政績評價機制，其成敗得失仍在未定之天

9月5日晚間，“中國政府網”全文公布了國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》。這份標為“國發〔2006〕31號”的文件（下稱“31號文”），由于涉及農地轉用審批權下放、工業用地招拍掛出讓、土地出讓金預算管理、耕地保護“省長負責制”等諸多政策變化，一時間引發熱切關注。

分析人士指出，這是2004年“國發28號文”后，中國政府為實施新的宏觀調控而出臺的“最嚴厲的土地政策文件”；其對宏觀經濟和地方政府的影響非同小可，甚至可能超過“國發28號文”，成為新一輪土地政策參與宏觀調控的綱領性文件。

但是，由于該文件并未觸及中國土地制度的根本缺陷，也沒有撼動扭曲的政績評價機制，“新土地調控”之成敗得失。似仍在未定之天。

著眼于“迅疾有效”

據記者了解，這一“31號文”系由國土資源部起草，其草稿在8月12日至14日于昆明召開的全國土地調控工作座談會討論后，便基本成型。后經修改于8月31日定稿——從正式定稿到全文公開只有五天時間，堪稱“創紀錄”，亦可見決策者借“收緊地根”調控宏觀經濟的決心。

中國政府“土地調控”始于2004年，但成績并不理想。據國土資源部數據，2005年對16個城市的衛星遙感監測顯示，違法用地宗數占新增建設用地宗數近60％；若論面積，則占近50％，個別地方甚至高達90％。今年前五個月，全國土地違法案件高達25153起，涉及土地面積18.36萬畝，同比上升近20％。這些態勢表明，“土地閘門”并未能守住。

故此，“31號文”開宗明義——當前“土地調控中出現了一些新動向、新問題，建設用地總量增長過快，低成本工業用地過度擴張，違法違規用地、濫占耕地現象屢禁不止，嚴把土地‘閘門’任務仍然十分艱巨”。

基于上述教訓，此次“31號文”可謂“重典治亂”之重演，從調整利益機制、強化行政問責、完善法律法規諸方面全面出擊。

“由于目前固定資產投資增長過快，地方以租代征等違法占地嚴重，中央決定，著眼于‘迅即有效’，強化土地宏觀調控職能，給宏觀經濟點剎車。”國土資源部政策法規司司長甘藏春說。

縱觀全文，有三大政策變化值得特別關注：一是工業用地出讓必須實行“招拍掛”；二是土地出讓金全額納入地方預算管理；三是規劃內農地轉用審批權由國務院下放到省級政府。

據《財經》記者了解，“31號文”的四個配套文件正在制訂之中，并有望在2007年1月1日前頒布施行。其中，包括提高新增建設用地有償使用費，增至原標準的兩倍；提高城市土地使用稅，增至原來的3倍；財政部會同國土資源部制定《土地出讓金收支管理辦法》，修訂《耕地占用稅暫行條例》；監察部、國土資源部制定《土地違法責任追究辦法》等。

工業用地“招拍掛”難點所在

根據“31號文”的規定，“工業用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低價標準”。這是最引人注目的政策變化之一。

目前，中國商業用地實行“招拍掛”出讓，而工業用地大多仍是“協議出讓”。由于協議出讓“操作空間”甚大，基層政府競相壓價“招商引資”，甚至零地價招商。今后工業用地實行“招拍掛”后，協議出讓將逐漸淡出，土地出讓的市場化程度將有所提高。

目前我國建設用地出讓的總量中，工業用地的比例占30％左右，商業用地的比例大約占20％以上。可以料定，隨著工業用地“招拍掛”，其地價將有大幅度提高。據國土資源部政策法規司司長甘藏春預測，新政策全面實施后，工業地價可能在現有基礎上提高三分之一甚至50％。

毫無疑問，工業用地“招拍掛”，會提高工業用地出讓的透明性和公開性，有效抑制地方政府對于經濟的低水平擴張。但專家擔心另一個可能的結果，即工業用地其實大多從耕地征用而來，如果工業用地今后全部實行“招拍掛”，地方政府把工業用地壟斷在手，實際上就排除了農用地所有者——農民參與土地出讓談判的權力。由此，農民的土地財產權利可能更加得不到保障。

有專家指出，工業用地確實應該市場化出讓，但是不能由地方政府或國土部門壟斷后搞“招拍掛”。否則不僅會增加企業用地成本，更會進一步強化土地管理部門的行政權力，像城市房地產市場一樣滋生腐敗。

國土資源部是這項政策的制定者。據國土資源部土地利用司官員介紹，目前商業用地“招拍掛”已有成熟經驗，推廣到工業用地上“應該沒有問題”。這次“31號文”規定，工業用地出讓不得低于國家統一公布的“最低價標準”，并規定“最低價標準”不得低于“土地取得成本、土地前期開發成本和按規定收取的相關費用之和”。

但是，真正的難題在于如何核定“工業用地最低價”。國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員劉守英對記者分析：“工業用地最低價三要素中，最難以計算的是前期開發成本。比如，‘前期開發’究竟是指‘三通一平’還是‘七通一平’？是政府性公司去做，還是委托市場去做？不同的做法則成本大不相同。最低價難以準確核定，‘招拍掛’又如何操作？”

事實上，有些工業用地也很難實行“招拍掛”。據國土資源部一位官員說，對于國務院確定的一些大型工業項目，像天津引資的“空中客車”項目用地，就無法實行“招拍掛”。

據記者了解，“31號文”最初只是規定“原則上”實行“招拍掛”，但在出臺前夕被“必須”二字代替——而究竟如何實行，并沒有具體的操作措施。

其實，廣東、江蘇等省近年來的實踐證明，農民集體與工業企業“平等談判”，農村集體建設用地以出租、出讓或轉讓等方式直接供應給企業，既降低了企業的用地成本，也保證了農民長期分享土地增值收益，政府又可獲得稅收及土地費，可謂“一舉數得”。

“既然政府壟斷工業用地出讓問題多多，倒不如讓農民集體建設用地在符合規劃和用途管制的前提下，直接進入市場。”劉守英對《財經》記者說。

“省長負責制”能否奏效

“31號文”的另一個核心內容是，為了“權責一致”，調整城市建設用地審批方式，在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，“由國務院分批次審批的農用地轉用和土地征收，調整為每年由省級人民政府匯總后一次申報”。

據專家介紹，這實際上是把“城市建設用地的農用地轉用審批權”由國務院下放到省級政府，同時，強化了省級政府對全省農用地轉用和耕地保護的監管責任。土地專家指出，此項改革減少了建設用地指標控制的僵化性，地方政府用地的靈活性更大，具有積極意義。

中國的農用地轉用審批目前分為兩種，一種是“批次項目”用地的審批，一種是“單選址項目”用地的審批。批次建設項目占用的農地，一般在城市規劃范圍內，由各縣市政府上報，由省級政府和國務院審批；而單選址項目用地，大多涉及占用基本農田，需要修改土地利用規劃，必須上報國務院審批。

過去，對于規劃內建設用地，省政府只有特定面積的審批權限；如果超出該權限，則必須由省政府報國務院批準。省級政府實際上淪為“用地中介”——向中央“批發”用地指標，再向各市縣“零售”。由于審批的層級過多，從上報到批準的時間過長，基層政府有意無意未批先占，甚至先占后批，造成違法責任難以分清——中央說地方違規占地，地方則埋怨中央審批效率太低。

此次改革后，隨著批次建設用地的審批權下放到省級政府，這一矛盾有望得到解決。今后，省內城市建設規劃內用地，涉及農用地轉用的，無論面積大小，市縣政府只需上報到省政府審批，不必由省級政府逐批次呈送國務院；國土資源部今后則側重于監控各省年度建設用地的規模和總量。

調整審批方式后，省級政府的用地審批權有所擴大，但他們的責任也相應增大。2004年的“28號文”要求“省級政府對耕地保護負總責”，“31號文”更進一步要求建立耕地保護和土地利用的“省長負責制”。

根據“31號文”，今后，各省省長“應對本行政區域內耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規劃和年度計劃執行情況負總責”，“實際用地超過計劃的，扣減下一年度相應的計劃指標”。

由于強化了耕地保護的省長負責制，考核的內容也以實際發生的新增建設用地為準，更是給省級政府套上了“緊箍咒”：一旦本省實際用地規模超過年度用地計劃，省級政府及其領導人就要被“問責”。在現行政績評價機制下，此招可謂“落到實處”。

不過，一些土地專家對記者指出，強化行政問責制固然重要，但并不能從根本上阻斷地方政府的“賣地機制”；換言之，“省長負責制”能在多大程度上奏效，尚有疑問。

土地出讓金如何納入地方預算

對于近來坊間熱議的土地出讓金的管理和使用，“31號文”中明確規定：“國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行‘收支兩條線’管理。”

土地出讓金，所稱“地價”，亦即“國有土地使用權出讓總價款”。1994年實行“分稅制”以來，土地出讓金一直作為地方政府的一項收入，沒有納入政府預算管理，其管理和使用異常混亂。據國務院發展研究中心課題組的調查，土地出讓金收入約占地方政府預算外收入的60％以上，屬于地方投資擴張的主要驅動力。

此次“31號文”要求把土地出讓金全額納入地方預算，這無疑有利于強化監管；但由于土地出讓金收支長期“體外循環”，目前要一舉納入地方預算，不能不說面臨操作的困難。

比如，土地出讓金全額納入地方預算，究竟是指哪一級政府的預算？又如，土地出讓金的收入如何計算？土地出讓金的支出應該包括哪些部分？各界都還不清楚。

據國土資源部政策法規司副司長王守智透露，《土地出讓金收支管理辦法》具體由財政部綜合司主導起草，目前已經有了一個初稿，但他不愿透露具體的內容。同時，主責此事的財政部相關官員也諱莫如深，由此可見其“敏感”程度。

據記者了解，財政部今年年初曾計劃在國庫中設立“國有土地有償使用收入專賬”，按照國有土地出讓金收入的一定比例，建立“國有土地收益基金”，并規定不得作為政府當期收入安排使用，意在留給后任政府一些發展建設資金。國土資源部則傾向于建立“國有土地出讓收益專項管理制度”，把土地出讓金的收支納入政府特別預算管理，在中央、省、市縣分別建立“國有土地出讓收益基金”。

據記者了解，國土資源部方案欲從土地出讓金純收益中劃出一定比例，集中到中央和省級政府。對此財政部并不認同，理由是，1994年分稅制體制就已經明確土地出讓金歸地方政府，目前再向上級集中資金，并不符合法律程序。

這也正是公共財政專家普遍關注的問題。有學者向記者表示了擔心：此番土地出讓金全額納入地方預算后，總的盤子較過去清楚了，會不會更有利于中央和省級政府從中提取一部分？如果中央和省級政府要從中切出一塊“蛋糕”，應經過哪些法律程序？一旦中央和省有權支配土地出讓金，勢必對地方政府造成巨大的影響。

諸多學者向記者指出，以土地參與宏觀調控，顯然是中國特殊國情下的權宜之計。土地作為最重要的生產要素，如果價格不能主要由市場形成，如果不能實現“同地同權同價”，中國向市場經濟的轉軌便難言成功。

而要實現土地“同權同價”，土地產權制度的改革無論如何不可回避。