構建農民工社會保障制度的政策建議

[摘 要]農民工社會保障制度的確立受制于戶籍制度、城市勞動力市場的二元化和資金緊張等方面，應構建有中國特色的農民工社會保障制度：建立覆蓋所有農民工的工傷保險制度、建立面向農民工的以最低生活保障為核心的社會救助制度、妥善解決農民工社會保險的異地轉移問題、廣開思路解決農民工社會保障的籌資，并加快社會保險的立法工作，加強農民工社會保障制度的監督執行。

[關鍵詞]農民工；社會保障制度；障礙分析；政策建議

[中圖分類號]F323．89

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003—3890(2006)08—0029-04

農民工社會保障制度是指國家為農民工提供一系列基本生活保障，使農民工在年老、疾病、失業、災害、及喪失勞動能力等情況下，從國家和社會獲得物質幫助的制度。據多份調查結果顯示，中國農民工在失業、工傷、醫療、生育、養老、工資、住房等社會保障方面存在著與城市居民就業人員諸多的不平等，他們的就業、生活在激烈市場競爭的環境中，隨時可能落人“無工作、無收入、無保障”的“三無”境地。

農民工的社會保障問題已經到了必須引起高度關注并需要采取有效行動的時候了，現階段的必要投入必定贏得以后長久的綜合效益。但目前，仍然存在各種建立農民工社會保障制度的障礙因素，這些障礙因素有群體自身的，也有群體外部的；有主觀的，也有客觀的；有現實存在的，也有歷史遺留的，充分認識分析這些障礙因素有利于農民工社會保障制度的最終建立。

一、建立中國農民工社會保障制度的障礙分析

1．戶籍制度的歧視。中國戶籍制度雖然得到很大的“解放”，但“名亡實存”的戶籍行政管理對農民工進城后在教育、就業等方面的一系列限制，使得他們難以融入就業城市原有的社會經濟組織內。首先，戶籍制度的存在使得絕大多數農村勞動力和他們的家屬不能得到城市永久居住的法律認可，他們的遷移預期只能是暫時性的或流動的。其次，現有的就業政策、保障體制和社會服務供給方面對外地人的歧視性對待，也根源于戶籍制度。現有的待遇區別也是根據是否具有本地戶口而被識別的，現有的歧視性政策也是依據不同的戶口登記地而針對不同人群實施的。第三，雖然城市偏向政策許多方面都已經或正在進行改革，但只要戶籍制度存在，就存在著政策反復的可能性。

2．城市勞動力市場的二元化。隨著各種制度和政策的松動，農村勞動力大規模向城市轉移，在某種程度上打破了原有的城鄉勞動力市場分割。但同時，城市勞動力市場上的二元分割卻形成了。兩方面的因素導致了這種二元分割的出現：一方面是非國有經濟部門的迅速擴大，導致了資源的重新配置，而這些部門的勞動力資源主要來自于進城的農村勞動力，同時非國有經濟部門也是農民工存在于城市的主要土壤；另一方面，在農村勞動力與城市勞動力同時并存于城市的情況下，城市勞動力具有農村勞動力不可比擬的許多優越條件，如戶籍、受教育程度等。于是在就業的選擇上，城市勞動力主要存在于條件較好的國有經濟等部門，而這些部門具有較好的社會保障條件，而農民工的就業主要存在于一個較低的水平上，勞動關系大部分建立在臨時性就業、家屬或個人和社會關系上，而不是基于有正式保障的合同安排。

3．資金障礙。資金問題是社會保障制度改革和建設的核心問題。中國現行的社會保障制度許多不夠完善的地方大多是由于社會保障資金不到位所致，如社會保障統籌層次低、覆蓋面不完整等。近幾年新出現的一些因素更加劇了這個矛盾。(1)隨著中國的國有企業改革日益走向攻堅階段，下崗職工也日益增多。這些下崗職工與原單位脫離關系，進入就業中心，歸入一般社會失業人口，讓部分隱性失業顯性化。這樣失業人口會以更大比率增加，中國的失業保障基金可能會出現收支赤字。(2)目前中國的社會保障體系正從“國家一單位”保障制向“國家—社會”保障制轉變，以往數十年來中老年職工養老金積累的空白迅速轉化為巨額的歷史欠賬。社會保障體系轉變前參加社保的這部分人占到目前已經領取社會保障金人數的70％～80％，但當年他們并未交納社會保障中個人應交納的那部分錢，就必然形成一個惡性循環：上一代人用現代人交的錢，現代人將來用下一代人交的錢來維持社會保障的延續。那么唯一的問題在于：錢從哪里來?(3)由于計劃生育政策和人口預期壽命的延長，底部老齡化與頂部老齡化同時“夾擊”，人口老齡化的速度發展很快，形勢嚴峻。老年人口的贍養系數不斷提高，老年保障金等提取比例也將隨之快速增加。(4)社會化管理及運行系統的建設需要相當的資金投入，如社會保險經辦機構的人員費用、技術設備等，均需要政府投入或從社會保險基金中提取。

4．觀念上的誤區。目前社會上對農民工社會保障制度建立的認識存在以下幾種誤區，這些誤區在一定程度上阻礙了社會保障制度的建立：(1)政府承擔城鎮居民特別是下崗職工社會保障的負擔已經是異常沉重了，因而對農民工的社會保障已無力承擔。這種觀點忽略了中國政府是全民政府而不是“市民”政府。(2)農民工雖然從事工人職業，但他們仍是農民，還有土地，如果他們在城市里無法生活，還可以回農村去。這種觀點忽略了農村土地的生活保障功能也在隨著農村人口的增多、種地成本的不斷上升、農產品的價格逐漸下降而逐漸削弱的現狀。(3)中國政府以往并未承諾過解決農民的社會保障問題，農民工仍然是農民身份，因而同樣可以不考慮。這種觀點忽略了社會保障制度的確立在本質上并非是政府承擔已有的承諾，而是在社會經濟發展進程中確保每一個國民均能夠免除生存危機的必要舉措。

5．立法工作滯后。中國雖然在1999年頒布了兩個社會保障方面的單行條例即《社會保險費征繳暫行條例》和《失業保險條例》，但作為社會保障法的核心部分《社會保險法》尚未出臺，其余部分如社會救濟和社會福利等，則幾乎處于立法的空白地帶。

從現行的社會保障的各種行政法規、規章的適用范圍來看，中國社會保障的涉及范圍主要有兩個特點：一是主要適用于城鎮，不適用于農村；二是主要適用于城鎮公有制的機關、團隊和企業，而不適用于非公有制的企業。從這兩個特點來看，中國的社會保障制度是把“農民工”排除在這一范圍之外的。

二、構建農民工社會保障制度的政策建議

根據目前中國經濟發展的特點以及農民工的就業現狀，筆者認為，建立現行農民工社會保障制度的思路是：先將農民工分為兩類，一類是在當地居住年限較長，市民化程度較高、流動性較低的農民工。另一類是，流動性較廣、市民化程度較低的農民工。然后分項建立起適合農民工特點的、易于未來銜接的社會保障項目，配合其他相關規章制度，如戶籍制度的改革，使農民工真正擁有他們可以依賴的社會保障。待未來各項條件成熟后，再與城市、農村的社會保障制度合并，形成中國一元化的社會保障體系。

1．建立覆蓋所有農民工的工傷保險制度。農民工所從事的多為4D(臟、累、重、險)工作，工作條件比較惡劣，隨時要面臨發生各種事故的危險。農民工的工傷保險制度不僅可以保證一旦出現職業傷害事故農民工可以得到相應的賠償，而且，由于建立起了針對農民工的工傷保險機制，用工單位將會更加注重用工過程中的安全保護措施，其結果將有可能大大減少農民工的職業傷害事故。這一制度應該覆蓋所有農民工，并由政府強制執行。具體做法可以借鑒目前城市職工工傷保險的辦法，參照《企業職工工傷保險實行辦法》的規定，實行社會統籌，建立工傷保險基金。

2．建立面向農民工的以最低生活保障為核心的社會救助制度。考慮到中國目前實際情況，將農民工全部納入城鎮最低生活保障制度也不現實。應對農民工的分類，對于那些年紀較大、已近市民化的農民工，應將其納入最低生活保障制度，和城市居民享受同等待遇。對于年紀較輕、流動性較強的農民工，對他們的社會救助不應是單純的經濟救助，而應是提供勞動機會。政府應為他們建立一種特殊的最低生活保障體制，即“公共勞動”形式的最低生活保障體制，以使那些失業的、身上一點錢沒有的外來民工能夠通過“公共勞動”滿足基本的生活需要。

3．建立針對農民工的醫療保險制度。為了在更大范圍內分散農民工的風險，應該建立針對農民工的大病醫療費用部分社會統籌的機制。對于已近市民化的農民工，應該實行與城市職工相同的即社會統籌與個人賬戶相結合的制度。對于市民化程度較低的農民工，由于其流動性大、沒有單位難以統一管理等，可實行目前北京的做法，即農民工不建立個人賬戶，不計繳費年限，繳費當期享受相關待遇。用人單位以上一年本市職工月平均工資60％為基數、按2％的比例按月繳納基本醫療保險費，其中1．8％劃入基本醫療保險統籌基金，0．2％劃入大額醫療互助資金。凡參加大病統籌醫療保險的農民工均可持大病醫療卡到指定醫院接受治療。

4．完善農民工的社會養老保險制度。在當前已經出現的許多地方農民工社會養老保險制度和理論發展的基礎上，建立社會統籌和個人投保相結合、基金積累模式和現收現付模式相結合的“混合性”制度是可行的。對于已近市民化的農民工，應實行與城市職工相同的即社會統籌與個人賬戶相結合的制度，并應確保其個人賬戶能在全國范圍內轉移。對于市民化程度較低的農民工，則可設計一種過渡性的方案，比如制定一定范圍內不同檔次的繳費率供農民工自愿選擇，同時規定凡雇傭農民工的企業必須根據農民工所選擇的繳費率而繳納相應檔次的基本養老保險費。

5．妥善解決農民工社會保險的異地轉移問題。農民工流動性大，具有回鄉務農的可能性。如果社會保險不能向農村轉移，那么農民工只得在終止、解除勞動關系或離開原就業地時，用一次性領取的方式來享受其社會保險待遇。這實際上起不到社會保險的作用。因而，“一次性領取”社會保險待遇的做法應當由社會保險轉移所取代。

農民工社會保險的轉移有同一統籌地區內轉移、不同統籌地區間轉移和城鄉轉移等情形。用農民工社會保險轉移取代目前的“一次性領取”，應當按不同險種分步實施。鑒于農民工流動性強和回鄉務農可能性大的特點、以及不同地區社會保險標準存在差異的情形，統籌基金部分轉移難度大，在現階段可考慮采用完全積累式，除了個人繳費全部記入個人賬戶外，用人單位繳費大部分或全部也記入個人賬戶，待條件成熟后，再按與城鎮勞動者相同比例記入統籌賬戶。農民工終止或解除勞動關系后回到農村，由于年老、殘疾等原因不再可能進城務工時，可以將其社會保險關系和個人賬戶轉移到其農村住所地的縣級或鄉鎮級社會保險機構，按規定享受社會保險待遇。

6．廣開思路解決農民工社會保障的籌資。(1)轉換土地保障功能的思路。土地是農民和農民工的傳統保障載體，當農民離開土地而成為農民工后，仍有必要從土地的社會保障功能中尋求農民工社會保險基金(主要是養老失業保險基金)的來源。如：實行承包土地有償轉讓制度，按一定比例提取社會保障基金；農業用地轉為非農業用地時，要從規定獲得的土地補償費和勞動力安置費中提取一定比例補充農民工社會保險基金等。(2)財政轉移支付的思路。農民工在城市工作，為所在城市創造了巨大的社會效益和經濟效益，然而農民工除了取得勞動報酬外，享受城市公共產品的份額顯然低于城市勞動者，離城回鄉后更不可能直接分享城市發展的利益。為此，有必要在農民工輸入城市與農民工輸出地區之間建立一種橫向財政轉移支付制度，財政轉移支付的資金應當限定一定比例進入財政轉移支付接受地區的農村社會保險基金和農民工社會保險基金。

7．加快社會保險的立法工作和加強農民工社會保障制度的監督執行。一方面，盡快出臺《社會保險法》，將農民工的社會救濟、社會福利等寫入法規；另一方面，加大勞動法律的普及和監督力度，健全省地縣鄉四級監察網絡，建立農民工維權的舉報制度。

8．改革城市戶籍制度和城市就業制度。針對目前“名有實亡”的戶籍管理制度，筆者認為，今后中國戶籍制度改革的方向和基本思路是，徹底取消以商品糧為標準劃分農業戶口和非農業戶口，代之以居住地來劃分城鄉人口，以職業確定身份，建立以常住戶口、暫居戶口和寄居戶口三種管理形式為基礎的登記制度，逐步實現居民身份證、公民出生證為主的證件化管理，實現以住房、生活基礎為落戶標準，同時與政府控制相結合的戶口遷移制度。

責任編輯：關 華