農民工納入城鎮基本社會保障體系探析

[摘 要]為解決農民工社會保險問題，一些地方專門建立了外來務工人員社會保險制度，但實施困難、認同度低。與其重建一套制度，不如在改革城鎮保險制度的基層上，分層、分類直接把農民工吸納進入城鎮保障體系，不但可以解決農民工社會保障，而且有利于城市化進程，有利于社會保障制度的健康發展。

[關鍵詞]農民工；社會保險；城鎮

[中圖分類號]F323．89

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003—3890(2006)08—0037-05

改革開放以來，中國進城務工的農民工越來越多。據統計，2005年中國農村勞動力外出務工約為1．2億人，進城農民工約為1億人，跨省流動就業的農民工約為6000萬，他們正成為中國產業工人的主體，促使工人隊伍結構發生著歷史性的變化。隨著農民工規模的不斷擴大，農民工面臨的失業、工作安全、看病等問題，越來越成為中國在邁向城市化進程中不能回避的問題。近年來，農民工社會保障制度建設已經納入政府工作日程，一些地方開始建立外來務工人員社會保險，但在實施過程中存在著很多問題，筆者認為解決農民工社會保障最好的辦法是把農民工吸納進入城鎮社會保障體系。

一、建立獨立的外來務工人員社會保險制度的缺陷

外來務工人員社會保險是由地方政府設立的內容各異的一種主要針對農民工的社會保險制度。一般由農民工和用工企業雙方籌集資金，地方政府部門集中管理，單獨立戶，專款專用。目前在實際操作中，各地各不相同。一些地方實施一個險種(即綜合保險)，三項待遇，即用人單位為其使用的外來從業人員繳納綜合保險費期間，外來從業人員可享受工傷、住院醫療和老年補貼待遇。有的地方是單項保險。盡管建立這種保險的初衷是好的，但卻存在很多問題。

1．外來務工人員社會保險關系實際上不具備轉移性，不適應農民工流動性強的特點。農民工社會保險制度設計必須適應農民工的高流動性，目前各地分別設立的外來務工人員保險制度差異性很大，而且全國僅個別城市有此制度，盡管制度規定可轉移，但缺乏可轉移的對接制度，根本無法滿足農民工流動時轉移保險的需要。如果離開工作地，農民工所選擇的必然是退保。2004年廣東東莞有105萬人參加基本養老保險，但僅2005年就有40萬人次辦理了退保手續，退保的基本都是外來務工者。深圳市已經參加養老保險的外來工總數大概在50萬人左右，而每年退保的人數則高達12萬以上，并且退保率逐年攀升，廣東省一些地區農民工退保率竟高達95％以上。

2．外來務工人員社會保險的參保人數有限，覆蓋面窄，不符合大數原則。作為社會保險必須遵守“大數法則”，即參加保險的人數越多，覆蓋面越大，互濟功能就越大，抗御風險的能力就越強，因此“廣覆蓋”是社會保險必須遵循的普遍性原則，擴大社會保險的覆蓋范圍，這樣才能發揮其互助共濟、分散風險、穩定社會的功能。但是農民工社會保險僅以市為單位，人數少，統籌范圍小，而且沒有積累，很容易出現資金缺口，導致基金危機。因此，這樣的制度設計是很危險的，政府部門應該引起足夠的重視。

3．外來務工人員社會保險經辦機構操作方法不成熟，操作成本高。建立農民工社會保險就必須成立經辦機構，配備一套機構及工作人員來具體承辦農民工社會保險事務。由于其是一個新機構，人員對業務的精通、熟悉需一段時間，操作中既容易出現問題，又增加了操作成本。與其建立農民工社會保險經辦機構把緊張的資金用到龐大的機構運營上，不如用到真正需要保障的農民工身上。

4．外來務工人員社會保險待遇低于城鎮社會保險，對今后社會保障的發展不利。由于外來務工人員社會保險和城鎮基本保險在繳費數量上的差別，必然在待遇享受上有差別。如上海為農民工舉辦的外來從業人員綜合保險中規定，參保人員退休后只能一次性領取養老補貼，農民工的養老保險權益實際上沒有得到真正意義上的落實。2001年北京制定了《北京市農民工養老保險暫行辦法》，也規定農民工達到國家規定的養老年齡，可領取基本養老金。基本養老金按享受一次性養老待遇辦理。由此可見，農民工的社會保障水平低于戶籍地職工的社會保障水平，按照這一保障水平，即使農民工能夠在移入地享受到養老金或老年生活補貼，其生活水平也較低。城市社會保障機構出臺的農民工社會保險政策，仍然是基于城鄉二元分割的勞動力市場所制定的政策，不但不能解決過去的城鄉二元結構，而且還把城鄉二元結構移植到城市，移植到新的工業化成果中來。另外，由于農民工社會保險與現行的城鎮企業職工基本保險制度無法實現對接，這在很大程度上限制了勞動力自由流動，不利于勞動力市場的長遠發展。

二、農民工吸納進入城鎮社會保障體系的合理性分析

從長遠看，建立相對獨立的外來務工人員社會保險只是階段性的，最終農民工的社會保險體系必將與城鎮社會保險實現統一。與其重新建立一套龐大的農民工社會保險體系，還不如在深化城鎮社會保險的基礎上，直接將農民工納入城鎮社會保險體系。

1．將農民工納入城鎮基本保險是社會公平的需要。農民工和城鎮職工在城鎮社會化大生產中以同樣的方式工作、生活，他們面臨著同樣的風險，他們完全應該進入城鎮社會保障體系中。而且，進入現行城鎮社會保險制度也有利于企業之間、群體之間的公平。如果農民工可以選擇進入繳費率比城鎮基本保險低的外來務工人員社會保險，那么企業聘用農民工可降低人工成本，企業為在競爭中居于有利地位，會盡量選擇農民工。但是由于歷史原因，不同的企業對用工的可選擇程度是不同的，這勢必造成企業之間的不公平競爭。與此同時還對城鎮職工和農民工都存在著不公平。對于城鎮職工來說，由于企業要為其繳納較高的社會保險費，在尋找工作中與農民工相比處于劣勢，特別是對于下崗、失業職工來說更為不利。對于農民工來說也是不公平的，他們得不到與城鎮職工同工同酬的待遇，違背《勞動法》所確立的勞動者平等的精神。所以，農民工應當為城鎮社會保險所覆蓋，應該與城鎮勞動者享有平等的社會保險待遇。

2．將農民工納入城鎮基本保險是工業化、城市化發展的需要。縱觀世界各國的經濟發展，近代經濟發展過程實際上就是工業化、城市化的過程。每個國家在經濟發展中都經歷了人口、產業(或資本)不斷從農村向城市集聚，城市數量越來越多，城市人口規模越來越大，城市化水平不斷提高的過程。幾十年來，中國城鄉分割的二元社會結構，嚴重影響著城市化進程，使中國的城市化嚴重滯后，因此，在中國的經濟體制改革過程中，我們一直致力于加速城市化進程。但是，在城市化的建設中，由于我們更注重空間上、形式上的城市化，結果大量農田被毀，城市擴建，小城鎮星羅棋布，建成了一座座的空城。筆者認為，空間上、形式上的城市化不是真正的城市化，人口上的城市化才是真正的城市化。將農民工納入城鎮基本保險制度，才能實現真正的城市化。如果把每年存量在1億左右的農民工當作推動中國城市化水平提高的基本力量，必定會極大地推動城市化的發展。實現農民工的真正城市化，最關鍵的是把他們納入城市社會保障體系之中，減少農民工城鄉之間的頻繁流動，從而促進城市化水平的良性發展。

3．將農民工納入城鎮基本保險有利于消除二元結構，促進在全國范圍內建立統一的基本社會保險制度。世界各國社會保障制度的發展幾乎都經歷了一個從工業延展到農業、從城市延展到農村，逐步完善、逐項接軌的過程，城鄉社會保險制度的建立都不同步，時差的存在是正常現象。中國的城鄉二元結構及社會保險基金匱乏等基本國情決定了建立農村社會保障制度，實現城鄉社會保險制度的接軌，必然會經歷一個較長的時期。農民工是剛剛脫離土地，像城市居民一樣的工作、生活，又沒有城市社會保障的邊緣性群體，且數量不斷增加，如果以農民工的社會保險制度為突破口，采取漸進式改革的方法，先把進入城鎮務工、脫離農業的人群納入城鎮社會保險體系，這有利于解決二元社會保障問題，既可以推進農村社會保險制度的建立，又可以為城鄉社會保險制度的逐漸接軌準備條件，而且還消除了農民工的就業歧視，有助于統一的勞動力市場的形成。

4．吸納農民工進入城鎮社會保障網絡有利于城鎮社會保險制度的健康發展。由于計劃生育政策的實施以及醫療衛生條件的改善、生活水平的提高，中國老齡化問題日趨嚴重。中國已成為世界上老齡人口最多的國家，60歲以上老年人口已超過1．3億，占總人口的10％以上。到21世紀中葉，中國的老年人口將超過4億，占到全國總人口的1／4左右。人口結構的老化和長壽風險導致總人口的贍養比率增加，給社會保障帶來沉重的支付壓力。在人口老齡化的壓力下，吸納進城務工的這一群體進入城鎮社會保險系統，有利于緩解當前城鎮社保基金的壓力。因為進城務工人員與城鎮國企職工相比，就年齡結構而言，呈現出十分明顯的年輕化的特征。據統計，農民工中35歲以下年齡結構的人群占到農民工人口總數的88％，51歲以上的僅占2．2％。吸納這一年齡結構的群體加入城鎮社會保障制度，將大大降低城鎮社會保險制度中的贍養率，緩解人口老齡化對養老保險基金的壓力。另外，由于人的生理因素所決定，年輕人的醫療費用小于老年人。中國現行的醫療費用支出中80％以上用于老年人，所以吸納農民工進入城鎮社會保障還有利醫療保險基金的平衡。

5．根據農民工的具體情況分層、分類納入城鎮基本社會保險制度。將農民工納入城鎮基本保險制度，需根據農民工的具體分類按步驟進行。農民工可以分為三大類：第一類是已城市化了的農民工，他們長期在城市里工作，有著相對穩定的職業、住所和收入來源，他們不可能再回到農村去。這部分人約占農民工總體的15％-20％。他們職業身份已完全轉變，很容易把他們納入到城鎮社會保險制度。第二類是占農民工大多數的流動打工者，他們常年在外務工，但地點不定，這部分占到農民工的60％以上。他們長期在城鎮工作，只是工作地點不定。他們向往城市生活，不愿意回農村。近二十年的城市建設也證明了，城市同樣離不開他們。建立農民工的社會保障制度的的重點和難點是應盡快創造條件把他們納入城鎮保險制度中。第三類是農閑時候進入城鎮打工的季節工，其本質上是農民，只是農閑時出來打零工，需要的是增加一點現金收入，改善農村的生活。他們所需要的社會保障和長期在城市工作的農民工不一樣，這一類農民工可以歸人農村社會保障體系中。

將農民工納入城鎮基本保險制度，不是要同時參加養老、醫療、失業、工傷、生育等五種保險，而是根據農民工的具體生存狀況分層進入。進城務工經商的主要是農村人口中的青壯年勞動力，而且進城務工者的文化教育程度，也要比農村其他勞動者的水平高，當農民工這一農村中的“精英分子”遇到工傷、疾病等風險時，不僅會給自己造成巨大的影響也會給家庭及其他人員造成極大的影響，因為農民工收人往往是其家庭收入的主要來源，他一個人的貧困會使一家人陷于貧困境地。他們最需要的是工傷和醫療保險。應該在農民工中首先建立工傷、醫療保險。只要沒病沒災，農民工總是會接受各種工作，即使工作條件很差，他們也不會選擇失業。另外，養老的問題與農民工當前緊迫的其他剛性支出相比可作稍微靠后的安排。所以，失業、養老保險可放在工傷、疾病之后，最后是生育保險。

三、農民工納入城鎮基本社會保障體系的制約因素分析

農民工群體構成復雜與城鎮職工存在較大的區別，具有工作不穩定，流動性較強，收入較低等特點。將農民工納入現行的城鎮社會保險體系，必然存在制約因素。

1．現行城鎮基本社會保險的繳費比例高，企業和農民工難以接受，嚴重制約了企業和農民工參保的積極性。城鎮基本社會保險制度由于承擔國有企業歷史遺留的負擔，企業繳納的養老、醫療和失業三項保險費企業繳費部分分別為工資總額的20％、6％、2％，個人繳費部分分別為個人工資的8％、2％、1％，總計企業繳費28％，個人繳費11％，共計39％。39％的繳費比例對企業和農民工個人來說都是沉重的負擔。2004年城鎮單位在崗職工平均工資16024元，按照社會保險的規定，被保險人上年度月工資低于所在市職工月平均工資的60％的，按所在市平均工資的60％計，農民工由于收入低，一般只有600元左右，按下限16024x60％=9614．4的11％計算，農民工一年個人要繳1057．6元。1000多元對于農民工來說是一筆不小的支出，因此多數農民工因經濟承受力低，只能選擇眼前利益，難以參加社會保險。另外，繳費基數高，企業的用工成本增大，還會引發一系列問題。按照16024元的年平均工資算，如果完全按照現行制度把農民工吸納進城鎮社會保險制度，企業由此每年要為每個農民工支付保險費16024x28％=4486．72元，用工成本在現有的基礎上增加一倍左右，其后果必然是企業對農民工吸納的數量下降；逃避各種繳費責任；變相降低農民工工資；降低各種社會保險費的繳納基數。

2．保險關系轉移較難，不適應農民工頻繁流動、轉移接續社會保險關系的需要。中國缺乏全國統一的基本社會保險制度，各地區的保障標準也不盡相同，基本上是省級統一，縣、市級統籌，養老和醫療等主要的社會保險制度被分割在2000多個統籌單位內運行，各統籌單位之間政策不統一，互聯互通較難。按照國家現行規定，職工跨地區流動時只轉移養老保險個人賬戶不轉移社會統籌資金，城鎮職工社會保險關系轉移難度較大，而農民工需要簡便、暢通轉移的社會保險。另外，農民工參保后待遇享受問題在現行制度中也難以解決。比如現行的養老保險制度規定按月享受基本養老金的最低繳費年限為15年，而農民工流動頻繁，如果不能實現轉移接續，多數農民工參保很難達到該年限標準。有的地方還規定退休前5年必須在該地連續參保，這實際上已把農民工的養老問題排除在外。而且很多地方規定不參加養老保險不能參加醫療保險。盡管一些地方鼓勵農民工參加城鎮基本保險，但在這種制度面前，農民工的理性選擇只能是不參加。

3．制度的透明度低，只告知農民工應履行的義務，農民工不能明確自己的權利和待遇。近幾十年信息業的高速發展，信息化革命給所有領域帶來新的改變，但社會保險信息服務體系發展嚴重滯后，大部分地區社會保險信息不健全，信息渠道不暢通。參保人和企業不能快速、準確對自己的繳費情況、待遇水平通過信息查詢系統進行了解，造成信任危機，躲避繳費。

四、深化城鎮基本保險制度改革，將農民工納入城鎮基本社會保障體系

1．深化城鎮社會保險制度改革，建立全國統一的覆蓋城鎮職工、農民工、城鎮靈活就業者的城鎮基本保險制度。在全國統一的城鎮保險制度中農民工可以憑借身份證在工作的城市建立個人永久性基本社會保險賬戶，可隨時轉移其保險關系，盡管工作地點不定，變化工作時可能出現短時的失業，但仍可以繼續社會保險關系，不影響其對社會保險待遇的享受。目前主要社會保險制度被分割為2000多個統籌單位，各統籌單位之間政策不統一，不僅影響農民工的社會保險關系轉移，對城鎮職工的流動也形成阻礙。建立全國統一的基本保險制度是多年來城鎮社會保險改革的方向，應加快改革的進程，盡快建立全國統一的城鎮基本保險制度，這既有利于城鎮基本保險的健康發展，也有利于吸納農民工享受該制度，享受相同的待遇。

2．調整現行城鎮基本保險中不適當的規定，既可以促進城鎮社會保險制度的健康發展，又可適應農民工。現行城鎮基本保險制度的設計存在很多計劃經濟的烙印，農民工加入會顯露一些問題，但是農民工不加入問題仍然存在，只是暫時隱性化了。例如《失業保險條例》規定：失業人員失業前所在單位和本人按照規定累計繳費時間滿1年不足5年的，領取失業保險金的期限最長為12個月；累計繳費時間滿5年不足10年的，領取失業保險金的期限最長為18個月；累計繳費時間10年以上的，領取失業保險金的期限最長為24個月。給付期過長，具有明顯鐵飯碗的痕跡，農民工加入會加重政府的責任。所以應修改的是失業保險制度本身，縮短給付期，增加等待期，嚴格審查制度，建立及時的退出機制，使該制度本身能實現資金平衡，而不是限制農民工進入。

3．解決養老保險隱形債務，降低社會保險繳費率。現已退休或即將退休的老職工的絕大部分勞動年齡是在計劃經濟體制下度過的。在計劃經濟體制下，中國實行的是高積累、低工資、低消費的政策。按月發到工人手中的工資僅夠維持吃、穿、用，不包括住房、醫療、養老、子女教育等費用，這部分費用留在國家手中，通過收入再分配的方式滯后補償。企業職工在傳統經濟體制下將自己養老基金存放于國家財政，由國家統收統支，一部分用于其他開支，一部分通過財政進行投資，形成了龐大的國有資產，企業并不存在養老保險積累，因此，就形成了國家對職工的隱性養老債務。現行養老保險制度中缺少解決養老債務的有效辦法，設計通過當期企業“統籌繳費”解決傳統體制下工作過的職工的養老金來源。但是從精算的角度看，目前在全國范圍內已退休職工的退休金大約占在職職工工資總額的16％～18％，隨著人口老齡化，這種負擔比例還會進一步提高，如果通過企業繳費來完成在職職工養老金積累和老職工養老的雙重任務，僅養老保險一項所需的企業繳費占職工工資總額的比重也要達到30％左右，明顯超出企業的承受力。歷史形成的養老債務不做特殊處理，僅靠“繳費統籌”解決，不但會造成企業繳費居高不下，而且還必須挪用“個人賬戶”中的養老基金。這不僅對實施個人賬戶制度以前參加工作的職工存在養老債務問題，已經按規定繳費的個人賬戶也因資金被挪用形成“空賬”。另外，在政府不能明確償還養老負債的情況下，擴大覆蓋面存在明顯的債務轉嫁，非公有制企業、靈活就業者、農民工都很難接受。如果政府承擔責任解決養老債務，同時出臺減少養老支出方面的改革措施，降低企業繳費率。在此基礎之上，各類所有制企業、自由職業者、農民工才能接受，才會進入該制度。這不僅使農民工得到了保障，而且還有利于現行制度的健康發展。

4．提高社會保險管理服務水平，進一步推動政務信息化建設，方便企業和參保人員。吸納農民工進入城鎮社會保險制度，還應重視社會保險機構經辦能力的建設，加快社會保險信息服務網絡建設步伐，建立高效運轉的經辦管理服務體系，把社會保險的政策說到明處，落到實處。社會保險經辦機構要完善管理制度，制定技術標準，規范業務流程，實施規范化、信息化和專業化管理，加強人員培訓，提高政治和業務素質，不斷提高工作效率和服務質量。每一個參保人可以憑借身份證在工作的城市建立個人永久性基本社會保險賬戶，并且可隨時查詢個人繳費和賬戶信息，個人賬戶的信息實現全國聯網，依據工作轉換證明，快捷地實現社會保障關系在地區間的轉接。

責任編輯：涵育