政府管制與電信市場的有效競爭

[摘 要]基于電信業所具有的產業特征，政府管制不但不能簡單拋棄，而且是形成有效電信競爭的必要條件。就電信產業而言，在放松管制引入競爭的同時，要強化具體的管制措施，否則，有效競爭的局面難以形成。

[關鍵詞]管制；網絡產業；互聯互通；有效競爭；普遍服務

[中圖分類號]F407．67

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003—3890(2006)08—0053—04

一、研究背景

20世紀70年代以前，各國的電信業大都由一家運營商(如英國的BT，美國的ATT，中國的郵電系統等)以“垂直一體化”的形式經營，電信市場屬獨家壟斷結構。各國電信管制部門(英國的OFFEL，美國的FCC，中國的原郵電部)對電信運營商實行嚴格的進入管制和價格管制。進入管制的目的是基于對電信業具有“自然壟斷性”的認識，在自然壟斷的行業中，由一家運營商經營最有效率，多家經營會導致重復建設和社會效率的損失；價格管制則是針對壟斷廠商制定的壟斷高價所帶來的社會福利損失。壟斷廠商為獲得高額的壟斷利潤制定的價格較高(價格遠遠高于邊際成本)，這種較高的價格會使消費者福利受到損害。因此，需要通過“邊際成本定價法”、“平均成本定價法”等價格管制措施，在保證廠商正常經營的情況下，盡可能地提升消費者的福利水平。

但是各國電信發展的實踐表明，這種壟斷加管制的市場結構是不成功的。一方面，消費者承擔了較高通信費用(高額的初裝費、月租費、使用資費等)，但服務質量不能令人滿意。另一方面，政府管制并沒有達到提升社會資源利用效率和增加消費者福利水平的目的。對此，施蒂格勒(1962)的“管制俘獲理論”最具影響力，他認為，管制是受管制的廠商通過“俘獲政府”爭取來的，管制的結果是保證被管制的廠商免受競爭，安然地獲得壟斷利潤。施蒂格勒通過計量經濟模型分析得出重要結論：管制不起作用。國內有些學者的研究認為，政府管制不但是無效的，而且起了有害的作用，應該象“戒毒”一樣解除管制(張維迎，2001；周其仁，2002)。對管制作用的重新認識以及電信運營商低效率運營的事實，特別是新的替代通信技術的相繼出現，產生了大量電信市場潛在的“進入者”，促使各國政府對電信市場的態度發生了重大變化。從20世紀80年代開始，英國、美國率先對電信業采取了放松管制、引入競爭的改革措施。英國的做法是對英國電信(BT)進行私有化改制(1984)，通過放松管制，引入新的競爭主體；美國則是通過對ATT電信的分拆，放松管制而引入競爭。隨后，世界各國根據各自的特點，效仿英美，在全球范圍內掀起了電信改革的浪潮。雖然各國的做法不同，但共同的目的都是通過放松管制，引入競爭促進電信產業的發展。中國的做法和美國類似，在原有運營商產權不變的前提下，引入新的競爭者(聯通公司的成立，1994)，并對原中國電信進行了分拆，成立中國移動公司(1999)，隨后，又對“中國電信”進行了南北分割(南方電信、北方網通，2001)。伴隨著世界各國的電信改革，電信業呈現令人矚目的大發展態勢。放松管制、引入競爭后電信業的發展使人們認識到：(1)競爭的市場結構和壟斷的市場結構相比，效率明顯提升；(2)原有的政府管制是無用的，至少政府管制是低效率的。用市場競爭代替政府管制可以增進資源的配置效率，提升消費者的福利水平。也就是說，通過放松政府管制，引入更多的競爭主體，有效的電信市場競爭就會自動形成。

在電信改革的過程中，政府管制是否可以拋棄，通過競爭是否可以自發形成有效的市場結構?這是各國電信改革必須解決的重大理論問題。筆者認為，管制萬能的理論是錯誤的，但是完全拋棄管制的論調也是不正確的。就電信產業而言，在放松管制引人競爭的同時，要強化具體的管制措施，否則，有效競爭的局面難以形成。之所以這樣，是基于電信業所具有的“網絡性”特征。

二、電信業的產業特征

電信與電力、鐵路、煤氣等屬于具有網絡性特征的產業，網絡性產業是指廠商必須通過傳輸網絡才能將其產品或服務傳遞給用戶，用戶也必須借助于傳輸網絡才能使用廠商生產的產品或服務。電信運營商提供的服務包括市話、長話、數據以及各種增值業務，這些業務的提供必須依賴通信網絡才能實現。與其他產業相比，電信業有以下顯著特征。

1．通信網絡的建設和維護需要巨額的投資才能完成，但是網絡一旦建成，增加一個用戶服務所增加的費用很小，電信業具有“高固定成本、低邊際成本”的重要特征。

2．對于電信用戶來講，電信網具有很強的外部性特征，在網的用戶數越多，網絡的價值越大。一般以電信網絡為用戶提供的“通路數”來表示其網絡的價值，電信網絡的通路數會隨著用戶數的增加而成倍增加。所以對于運營商來講，其網絡規模越大，對用戶的吸引力越強。同時，用戶規模是運營商順利經營的保障，學者的研究表明，運營商存在一個“臨界規模”，只有超過這個臨界規模，才能經營下去，否則，其業務會迅速萎縮，最終無法經營下去(楊穎輝、馮宗憲，2003)。

3．電信服務對用戶具有鎖定效應。用戶一旦選擇了運營商，再選擇另一個運營商需要付出轉移成本(如更換號碼后通知原有的聯系人比較麻煩等)。所以，用戶在電信服務水平差異不大的情況下，不會輕易改變自己原有的電信服務商。

三、對有效電信競爭的界定

各國電信改革的目的都是要打破壟斷，形成有效競爭市場結構，對于“有效競爭的電信市場結構”，學者的認識基本一致(王文舉、柳學信，2002；孔淑紅，2004)。有效競爭的電信市場至少應該滿足以下條件：有數個從事同一業務經營的運營商，消費者接受通信服務時，可以自由選擇；通信網絡之間互聯互通，能夠實現無障礙接續；“普遍服務”作為通信業的特殊要求得以實現。

四、對政府管制作用的分析

在電信業改革的過程中，不能簡單認為只要放松管制，引入競爭主體，有效競爭的市場結構就會自發形成。相反，在改革的過程中，如果不實施有效的政府管制措施，將無法形成有效的電信競爭結構。這是因為：(1)在電信業引入競爭的過程中，如果沒有政府管制，進入者幾乎無法存活。(2)即使進入者可以順利進入電信市場，如果不進行基于“互聯互通”的管制，電信市場的網絡價值將大大降低。(3)如果沒有政府管制，原來壟斷經營時期廠商以“交叉補貼”形式提供的電信“普遍服務”在競爭的電信市場結構中將無法實現。因此，沒有政府管制，電信市場的有效競爭將無法展開。雖然政府管制并非一定形成有效的電信競爭(非充分條件)，但是，政府管制是電信市場有效競爭的必要條件。政府管制的重要性作用是基于電信業的基本特性。

(一)政府管制對進入者存活的重要性作用

各國電信改革在引入競爭主體的過程中有兩種形式：(1)進入者以替代通信技術s參與競爭；(2)進人者運用原有的通信技術與在位者競爭。第二種做法又分成兩種情況：進入者自己重新建立通信網絡獨立經營與在位者進行競爭；進人者租用在位者的網絡提供與在位者相同的通信服務。在引入競爭的初期，無論是哪一種方式的進人者與在位者相比，所占據的通信市場份額要小得多，(如在中國的移動通信市場中，聯通公司和中國移動相比，盡管經過了十余年的發展，所占據的市場份額也在20％以下)進入者處于從屬地位。對于普通的產業，這種寡頭壟斷的市場結構可以用產量領先的斯塔克爾伯格模型或是價格領先的模型進行分析，進入者與在位者可以對市場進行分割，和平共處。但是，電信業卻不同。電信業的特征是高固定成本、低邊際成本，邊際成本和固定成本相比幾乎可以忽略不計。在獨家壟斷時代，壟斷廠商根據利潤最大化原則確定最佳的產量水平和價格水平，但是在面臨競爭的時候，在位者對電信服務的定價理論上只要高于“零”就可以獲益。在位者有強烈的動機驅逐進人者以保持其壟斷經營的地位。對于擁有獨立通信網絡的進入者而言，在位者可以制定非常低的資費水平以吸引進入者的用戶；對于租用在位者網絡提供通信服務的進入者來講，在位者很容易制定高額的租用費，使得進入者提供通信服務的成本大大高于在位者。由此可見，如果在位者的服務資費水平、出租用網絡的費率水平不受任何管制，進入者將無法在電信市場中存活，因此，有效的政府管制對于進入者成功進入電信市場是必要的。

(二)政府管制對“互聯互通”實現的重要性作用

我們假設在政府有效的管制下，進入者順利進入了電信市場并與在位者并存競爭。此時，政府還需要進一步對互聯互通進行管制，否則，互聯互通將不能順利實現，從社會的角度看，通信網絡的價值將會大大降低。

互聯互通是通信網絡發揮其效能的重要條件。假設在位者有M個用戶，進入者有N個用戶(在位者的用戶數遠大于進入者的用戶數，即M>N)。如果兩個運營商之間不能互聯互通，那么在位者的通信網絡可以提供C_m²。個通路，進入者可以提供C_n²”個通路，整個社會的電信通路數為C_m²＋C_n²個；但是，如果兩個運營商實現了互聯互通，整個社會的電信通路數將是C_m+n²個，這比孤立的兩個網絡提供的通路數多出mn個。可見，互聯互通將極大地提升整個社會通信網的價值。在互聯互通的情況下，在位者與進入者的利益都得到增進，因為兩者可以提供的電信通路數都加了mn個，在資費水平不變的前提下，兩者的收入都會增加。但是，這種收入增加是不均衡的，進入者收入增加的幅度要大于在位者收入增加的幅度。因為在位者的網絡規模遠遠大于進入者的網絡規模，進入者更有積極性實現互聯互通，而在位者對互聯互通的積極性要低得多。從在位者的角度看，與其與進入者互聯互通，不如將進入者的用戶全部納入自己網絡以便得到更大的收益，而不必與進入者進行收入分割。對此，斯科特·沃爾斯頓(2003)的研究頗有意義，他認為，在位者阻撓互聯互通的行為不會因為其所有制性質不同而改變。理性的在位者最佳的選擇是不與進人者互聯互通，而是通過價格或非價格手段策反進入者的用戶。如果兩個運營商之間不能互聯互通，由于電信網絡的外部性特點，網絡規模大的廠商對于消費者更具吸引力。在服務價格和服務質量相差不大的情況下，消費者更愿意選擇規模大的網絡。由于用戶的轉移成本，轉網收益大于成本的用戶會轉移到大網運營商，其他用戶則仍然留在小網中。這種用戶的轉移會使大網規模加速擴張，而使小網規模加速萎縮。如果小網規模縮小到了臨界規模以下，小網運營商將難以為繼，由于轉移成本過高而無法轉到大網中的用戶將失去得到電信服務的機會。如果小網規模仍然在臨界規模以上，小網廠商可以持續的生存下去，但是，從社會角度看，分裂網絡的總體價值要比能夠互聯互通情況下的低很多。

可以看出，如果政府采取強制性措施保證在位者與進入者之間的互聯互通，在位者、進入者、消費者、政府都可以從中獲益，這是一種多贏局面，與互不聯通相比是典型的帕累托效率改進。如果沒有政府對互聯互通的管制，理性的在位者擁有規模更大的網絡，而沒有積極地去促成互聯互通，結果會導致通信網絡的整體價值下降。可見，政府管制是保證電信網絡之間互聯互通實現的必要條件。

(三)政府管制對“普遍服務”實現的重要性作用

“普遍服務”是電信行業的特殊要求，其實質是以正常的價格為低收入群體或偏遠地區的消費者提供有質量保證的通信服務。世界各國對電信普遍服務都有廣泛的認同。電信壟斷經營時期，普遍服務是通過運營商的“交叉補貼”實現的，即以營利性業務的利潤來彌補提供普遍服務所帶來的損失。在引入競爭的過程中，如果政府不對運營商的業務內容和范圍進行管制，理性電信運營商的最優選擇一定是“撇奶油”，即只開展具有營利性的電信業務，不會顧及為偏遠地區或是低收入的消費者提供相同質量的電信服務。在這種情況下，普遍服務便無法實現。近年來，國內外學者對于如何實現普遍服務爭論不休。目前，較為流行的是通過拍賣機制等形式，要求電信運營商提供普遍服務。但是，反對者認為普遍服務的這種提供方式不妥，是強制消費者消費通信服務。這種認識基于著名的Atkinson－Stiglitz定理：實現收入再分配的最佳途徑是直接對收入征稅，而間接操縱產品和服務的相對價格以進行收入再分配是低效率的。也就是說，盡管政府想實現從富人到窮人的收入再分配，但是政府不應該取代消費者并為之決定他們要消費的產品和服務(拉豐，泰勒爾，2001)。但是我們可以看出，在普遍服務是各國公認必須完成的任務這一前提下，普遍服務無論是通過直接形式(如拍賣模型)還是通過間接形式(如稅收模型)都需要政府管制介入才能完成。如果沒有政府管制，競爭的運營商沒有動機提供普遍服務。因此，政府管制對于電信普遍服務的實現起到重要性的作用。

五、結論

打破壟斷，建立有效競爭的電信市場結構是世界各國電信改革的基本目標。從20世紀80年代開始，各國進行了不同的改革嘗試，其做法大都是放松管制，引入競爭主體。在改革的過程中，不能認為只要放松管制甚至是取消管制，就能自發實現電信有效競爭的市場結構，這種認識實際上是從“管制萬能”的極端走到了“管制無能”的另一個極端。筆者通過分析指出，在電信業引入競爭的過程中，政府的管制并不能完全拋棄，甚至某些管制措施還要加強。之所以這樣，是基于電信業的基本特征。從我們的分析看出，如果沒有政府對初始進入價格的管制，潛在的競爭者很難進入電信市場，或是進入之后很難存活；如果沒有政府對互聯互通的管制，競爭的運營商之間很難自發實現網絡的互聯，從而使通信網絡價值局限于低效率狀態；“普遍服務”作為世界各國公認的一個重要社會目標，在競爭的市場結構中，如果沒有政府的管制措施，追求利潤最大化的運營商沒有任何動機提供普遍服務，“普遍服務”目標很難實現。由此，要實現有效的電信競爭，政府管制必不可少，更是實現電信有效競爭的必要條件。

責任編輯：關華

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