扶貧開發的績效要提高

貧困是經濟、社會和文化落后的總稱，是由低收人造成的基本物質、基本服務相對或絕對缺乏以及無發展機會和手段的一種狀況；是一個因劃分標準的多元化和動態性決定的多層次的變動概念。它既是一種經濟現象，同時也是一種社會文化現象。統計顯示，我國目前沒有解決溫飽的貧困人口和低收入貧困人口總計有6432萬人，已經列入貧困人口建檔立卡對象的有近1億人。這些貧困人口呈現點(14．8萬個貧困村)、片(特殊貧困片區)、線(沿邊境貧困帶)并存的特征，2005年，全國扶貧開發工作重點縣人均國內生產總值不足全國平均水平的一半，人均收入僅相當于全國平均水平的六分之一。扶貧開發的形勢依然嚴峻，整體表現為減貧速度趨緩、貧困人口反彈，扶貧攻堅的難度越來越大，需要的扶貧投入越來越高。鑒于這種現狀，要想較快啃下剩余貧困人口這塊“硬骨頭”，必須根據各貧困地區的實際，有針對性地調整扶貧工作模式。

一、優化項目申報流程，提高扶貧項目覆蓋的精準度

項目工作是扶貧開發工作的生命線，是開發式扶貧的支撐點，扶貧資金必須依托扶貧項目的實施才能惠及廣大貧困人口，這是扶貧開發與政府和社會救濟的根本區別。正因為如此，新形勢下的扶貧模式調整必須更加重視項目工作，特別是要優化項目申報流程，集中財力、集中民智、集思廣益，提高扶貧項目覆蓋的精準度，使有限的扶貧資金能用在“刀刃上”。當前的扶貧項目，已經明顯存在一個“門檻過高”的問題，主要原因是項目實施所需農戶自身配套資金比例過高，而真正的貧困人口沒有經濟實力，所以只能游離于項目扶持之外。筆者在貧困地區調查座談時，群眾最關心的也是當前和今后扶貧開發資金的投向問題。鄉鎮干部、村組干部和普通群眾，對農村交通建設和農田水利建設項目給予了極大的關注，然后是人畜飲水工程、種養殖業開發、實用技術培訓、勞動力轉移就業培訓和農村能源建設等。鄉村干部非常關心“整村推進”村級規劃的落實。近年來，扶貧開發注重了產業扶貧、貧困人口素質培養和農村生態建設，但也忽略了與貧困群眾生產生活密切相關的基礎設施項目，與生態建設的長遠效益相比，貧困群眾更希望解決當前能給他們生產生活帶來直接效果的基礎設施建設項目。因此，目前的扶貧開發在項目確定環節出現了“上熱下冷”的現象，其主要原因就是沒有科學確定扶貧項目的申報流程，自上而下確定的項目過多，項目的規模、實施地點定得過死，再加上缺乏深入的調查研究，使確定的項目在覆蓋貧困地區與貧困人口方面缺乏精準度，也與貧困群眾要求實施的項目形成鮮明反差，貧困村花費大量時間精力制作的“整村推進”規劃變成了一堆廢紙。為此，貧困群眾、基層干部和基層扶貧工作人員對項目申報的流程提出了自己的要求，即先由村、縣摸底，群眾討論確定將要實施的項目，然后交由市州把關匯總，集中向省申報，省根據各個時期項目實施的重點進行分類重點調查研究，將省級確定的重點項目與具體縣、村的實際進行對接，然后確定具體到縣、村的項目，同時必須保證有較為充裕的時間對項目進行銜接論證。將項目申報確定為先“自下而上”，再“自上而下”的流程，項目的科學性才能得到較好體現，既可以保證省級重點項目能得到實施，又能照顧解決與貧困人口生產生活密切相關的項目，既能保證上級意圖的實現，又能調動基層工作人員和貧困人口的積極性，特別是可以解決項目覆蓋的精準度問題，扶貧開發才可能有積極效果。

二、統籌政府社會資源，提高各類資金扶持的關聯度

我們扶貧開發的方針之一是政府主導、全社會共同參與。貧困在當前已經不僅僅是一個經濟問題，而是一個重要的社會問題，甚至是與社會制度、執政理念是否合拍的大問題。解決貧困問題也不僅僅是扶貧開發部門的責任，而是政府乃至于全社會的共同責任。因此，居于主導地位的政府應該發揮綜合協調與統籌社會資源的職能，整合各類資源，打造全社會扶貧濟困的平臺，制定完善相關法規政策，加大政府各有關職能部門的配合力度，積極引導各種所有制企業NCO組織參與扶貧幫困。同時，針對目前扶貧資金分散在農牧、水利、林業、教育等部門，資金分散，難以發揮最大效益的現狀，應從中央開始加大部門資金整合力度，逐年增加扶貧投入?？梢詫⒉话l達地區的支農資金、國債資金、以工代賑資金、道路改造資金等捆綁在一起，提高各類財政資金在扶貧開發中關聯度，以“整村推進”為載體，實行統一安排使用，讓有限的資金發揮更大的效益。同時，要逐步開發各種類型的小額貸款市場，引入競爭機制，準許小額信貸機構根據市場狀況和運行成本自主確定貸款利率，準許小額信貸機構發放扶貧貼息貸款，由促使商業銀行和小額信貸機構不斷創新工作模式、提高服務質量，達到突破小額貸款瓶頸，加大信貸扶貧力度的目的，全面提高財政資金和信貸資金在扶貧開發中的關聯度。財政資金重點用于改善貧困人口生產生活條件的項目建設中，信貸資金主要投入到產業化建設項目中，使兩種資金的“輸血”和“造血”功能得到充分發揮。

三、前移項目監管關口，提高資金報賬管理的靈活度

財政扶貧資金報賬制管理模式為規范財政扶貧資金的管理、監督財政扶貧資金按項目批復使用和提高財政扶貧資金的扶持效能發揮了積極作用。但是隨著扶貧開發形勢的發展，實施了近十年的財政扶貧報賬制管理也顯示出了它的局限性，主要表現為雖然管住了財政扶貧資金的各種帳務，分擔了扶貧開發部門的資金管理壓力，但由于受人力和資金調度的限制，財政部門不能實行全程參與扶貧項目實施，按工程進度報賬沒有真正運作起來，管理最終只體現在報賬環節，監督資金使用和提高資金使用效能也成為了一句空話。因此，必須調整財政扶貧資金項目的監管形式，進一步完善財政扶貧報賬制。

首先，必須建立健全扶貧、財政兩家在項目實施的前期介入機制。對于資金額度較大的財政扶貧項目，必須在項目批復后或動工前，由扶貧和財政部門現場查看，并出具項目開工通知書，施工單位方可進場施工。這樣做可以從根本上避免在各類涉農資金沒有得到有效整合的情況下，防止出現一個項目多頭申報，重復報賬，套取扶貧及其它部門資金的現象，使報賬制管理從單純的資金管理向項目管理延伸。

其次，還必須建立、健全項目實施期間的中期督查機制。扶貧項目在建設期間，考慮到項目實施單位墊資能方有限，扶貧報賬制設定了按工程進度報賬的條款。財政、扶貧部門在項目建設期間，必須不定期對項目建設情況進行檢查、督查，一方面是保證項目建設進度，另一方面是督查工程質量，防止因為工程質量達不到要求出現大拆大建，浪費人力、物力，同時也為按進度報賬提供依據。這樣做，解決了目前大部分財政扶貧項目在報賬環節中實行的項目驗收后一次報賬，導致大多項目建設單位反映扶貧資金報賬制管理太死，不能適應項目建設實際要求的問題，提高了報賬制管理的靈活性。

第三，完善報賬制還必須認真界定扶貧資金的專項性問題。通過報賬制管理扶貧資金，最終目的是要保障扶貧項目得以建成，如果項目已經建成或部分建成，施工方要求報賬，這時，從專戶撥出的資金是否還屬于財政扶貧專項資金?目前的扶貧資金管理中還沒有做出明確的界定。如果是專項資金，就必須按照專項資金的管理要求運作。實際上，通過轉帳形式，無論是轉到鄉鎮還是村，最后施工方還是要把資金提現，相反，層層轉帳不僅拖延了資金到位時間，還給鄉鎮、村兩級截流、挪用資金提供了方便，造成了許多負面影響。因此，除了預付項目資金外，如果項目實施已經結束或分階段結束，應該在強化質量、資金監管的基礎上簡化報賬制有關程序，特別是在限制大額資金提現上要重新制定標準，允許大額項目資金分多次提現。

四、建立績效考評機制，提高財政資金使用的秀明度

近年來，中央財政對“三農”的支出逐年大幅度增加，而相比之下，財政扶貧資金的增幅則顯得非常有限，其中重要原因就是財政扶貧資金的投入效果不明顯。造成這種狀況的根源除了扶貧開發難度加大外，與財政扶貧資金長期以來沒有建立有效的績效考核機制有關，扶貧開發的投入回報率沒有最終通過有說服力的扶持成效來檢驗，得不到相應的認可。

筆者結合多年來從事扶貧開發工作的實踐，認為要做到這一點，首先必須按中央出臺的財政扶貧資金績效考評試行辦法，以國家扶貧開發工作重點縣為基本單位，實行年度或階段性考核，同時，根據財政扶貧資金使用的績效水平，配套建立財政扶貧資金分配調節機制，在資金分配上向績效水平高的重點縣傾斜，對財扶資金使用績效水平達不到要求的，可以采取資金、項目輪空制，約束各級政府，特別是重點縣政府在使用財政扶貧資金時，必須考慮資金的使用績效，防止亂用、濫用財政扶貧資金而不講究使用效益。各省也應建立相應的機制，加大對省扶重點縣的績效考核。

其次是要建立國扶、省扶重點縣的動態管理機制。對扶持時間較長、已經取得明顯成效的國扶、省扶重點縣，應根據其經濟社會發展各項指標，將國扶、省扶對象進行階段性調整，防止重點縣已經脫貧后仍長期戴著貧困縣的“帽子”，占用有限的財政扶貧資金，使更多的貧困地區和貧困人口能得到公共財政的扶持，體現社會公平。

第三是要積極探索財政扶貧資金在使用過程中的公開、公示機制，提高財政扶貧資金使用的透明度。當前的扶貧，是開發式扶貧和參與式扶貧的有機結合，都是以解決與貧困人口生產生活密切相關的困難為主要內容的。無論采取哪種模式，各級政府和貧困人口的參與知情都是至關重要的，特別是貧困人口，必須要有相應的知情權和參與權。因此，財政扶貧資金在使用過程中，必須在一定范圍內實行公開、公示，同時，對財政扶貧資金的使用績效也要進行相應的公開，全面提高財政扶貧資金使用的透明度，為財政扶貧資金的進一步投入和扶貧對象的動態管理提供依據。

五、改善貧困人口素質，提高受援貧困人口的參與度

貧困的重要原因之一來源于人口素質的貧乏，素質貧乏是貧困的內在重要因素，是造成貧困惡性循環的主要根源。扶貧開發是一項系統工程，扶資、扶智、扶志缺一不可。因為從扶貧開發本身來說，既是政府行為在客觀推動，更是貧困人口維護自身利益的一種主觀行為。當前扶貧開發的一個重要原則就是在開發式扶貧的基礎上，強調貧困人口的全面參與，倡導參與式扶貧。當前實施的大部分項目，包括產業化建設項目、勞動力轉移培訓項目和農村生態能源建設項目，都必須得到絕大多數貧困人口的認同，而這種對于項目的認同實際上就是意識轉變和自身素質提高的結果。因為各類項目在具體的實施中，除了財政扶貧資金和部分信貸扶貧資金的注入外，還需要貧困人口自籌相當比例的資金進行配套，項目才能得到以實施，也才能產生相應的扶持效果。如果貧困人口不能理解這些項目實施對于扶持貧困人口的積極意義，貧困人口就沒有參與這些項目的積極性，扶貧項目也就無法順利實施，扶持效益更無從談起。提高貧困人口對于扶貧開發特別是扶持項目的認同，關鍵是要我們各級政府和村民自治組織加強對貧困人口的教育和引導力度，提高貧困人口的自覺接受、配合、支持扶持項目實施的積極性，幫助貧困人口正確認識扶持項目實施后對脫貧致富產生的積極效應，從而使貧困人口能站在自身的立場上參與扶貧開發各類項目的實施，為自身脫貧奠定基礎。