深化鄉鎮機構改革的思考

鄉鎮機構改革是政府機構改革的重要組成部分，也是“十一五”規劃關于建設社會主義新農村的重要任務之一。在新的農村工作形勢下，特別是取消農業稅后，如何進一步深化鄉鎮機構改革，塑造適應市場經濟和農村工作新形勢的鄉鎮管理體制，成為當前需要探討的現實課題。

一、目前鄉鎮管理體制的存在問題

1、權責關系不一。按《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，鄉鎮政府除了沒有下級政府外，在管理本行政區域內的政治、經濟、社會、文化、教育等各個方面，和縣(市)級政府具有基本相同的職權。但實際上鄉鎮職權的大部分都被縣(市)直有關部門所行使，都是縣(市)直部門的派出機構或直屬單位，以致鄉鎮政府處于既不是完整的一級政府，也不是縣政府派出機構的“兩不象”境地。然而鄉鎮的責任卻絲毫不減少，組織農業生產、社會治安、計生、合作醫療、調解民間糾紛、基礎設施建設、普及義務教育、各項農村社會保障事業和公共事務等等，都是鄉鎮躲不開的任務，而且計生、社會治安等許許多多的“一票否決”、“黃牌警告”、“檢查驗收”，使鄉鎮承擔了與其職權不相稱的過重責任，工作時往往造成上不認帳、下不滿意的被動局面。

2、職能定位不明。正因為權責不一，就必然造成一方面鄉鎮職能嚴重錯位、越位。按照我國現行的各種法律規定和要求，鄉鎮一級政府并不是真正意義上的行政執法主體，也不具備任何條件上的執法資格。但事實上目前鄉鎮按上級要求，或從自身利益出發，都在自覺不自覺、作為不作為和主動不主動地行使著大量的針對農民、管制農民和治理農民的行政管理和行政執法職能，管理的事務越來越多、越來越細，政治、經濟和文化無所不包；計劃生育、社會治安無所不干；招商引資、征地收稅無所不為。另一方面鄉鎮職能嚴重缺位、失位。目前鄉鎮在真正履行保護、維護和愛護農民的合法利益方面的職能卻不盡如人意，經常是“種了別人的田，荒了自己的地”。如農村的社會公益事業關心不夠、農民在市場經濟交往中因假種子、假化肥和假合同而上當受騙的事件關顧不了，農業發展方向和糧食安全問題關注不到。特別是目前鄉鎮為農服務體系建設滯后，服務水平和方式明顯不足，一些鄉鎮只顧應付完成上級布置各項考核任務，而忽視、忽略或不重視向農民提供服務、建立為農服務體系和培養為農服務隊伍。

3、運轉經費不足。鄉鎮的財政收入本來就少，再加上歷史欠帳多、養人頭多等，鄉鎮經費普遍都非常緊張，特別是取消農業稅后，鄉鎮財政的重要來源被切斷，使本已很困難的鄉鎮機關更加難以維持正常運轉。

4、公共服務不夠。取消農業稅以后，鄉鎮政府財政收入失去了主要來源，對農村公共產品的供給更是有心無力。財政的短缺，導致農村基礎設施建設、擴大社會就業、社會保障服務、發展教育、文化、衛生、體育、社會救助等各項公共服務嚴重滯后，這也成為當前影響農村黨群、干群關系的重要原因。特別是農村基礎設施建設短缺，農民群眾頗有怨言。以水利道路基礎設施建設為例，農業稅、“兩工”取消后，村內小型水利建設可以通過“一事一議”的方式解決，但跨鄉、跨村的道路水利設施建設工程難以開展。

二、對策和建議

1、因地制宜，適當調整鄉鎮布局。鄉鎮作為國家最基層的政治權力中心，其輻射半徑和覆蓋人口不能太小或過大，否則就會提高行政成本或降低服務效率。隨著農業稅的全面取消和市場經濟的發育成熟，鄉鎮干部逐漸從過去“要錢要糧”和“催收催種”等繁雜的事務中解脫出來，轉移到為“三農”服務上來。因此，要按照合并鄉鎮、壓縮機構的原則，適當調整鄉鎮布局。

2、依照法律，合理界定鄉鎮職能。黨的十六屆三中全會對政府的職能定位是經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務，鄉鎮是農村基層政權組織，是黨和國家的各項工作的落腳點，其主要職能應集中社會管理、公共服務上。因此，在界定鄉鎮職能時，要在社會管理、公共服務的前提下，根據有關法律、法規、政策結合實際，科學合理的界定鄉鎮職能。要按照權力、責任、利益相統一的原則，正確劃分市縣與鄉鎮之間的財權事權人權物權，既不能權力在上面，責任在下面，也不能籠統地對鄉鎮搞一票否決。尤其在依法治國的大環境下，要逐步精簡鄉鎮職能，將不必由鄉鎮政權履行的職能或鄉鎮政府不必履行的職能減去，如義務教育的職能歸并到相關的教育行政主管部門，維護社會治安的職能歸并到政法公安部門，完成財政收入的職能歸并到財稅部門等等；通過依法界定鄉鎮職能，讓鄉鎮政府發揮好服務農業、農村、農民的職能，解決政府錯位、超位、不到位問題，充公調動社會各方管理社會的積極性，密切黨和政府與人民的聯系，為構建和諧社會打下基礎。

3、精干高效，科學設置鄉鎮機構。綜合考慮鄉鎮職責任務，工作特點，本著精干高效的原則，鄉鎮機構的設置應為：(一)行政機構。設置3個內設機構：黨政綜合辦公室(加掛綜治辦的牌子)、經濟發展辦公室、社會事務辦公室。黨政綜合辦公室主要承擔黨委、人大、政府交辦的各項日常工作和社會治安綜合治理，信訪接待、工青婦、武裝及各部門的綜合協調工作，督促檢查有關工作的落實。經濟發展辦公室主要承擔工業、農業、水利和第三產業發展規劃、招商引資等工作，協調與經濟發展相關的其它工作。社會事務辦公室主要承擔人口與計劃生育、民政、民族宗教、勞動和社會保障、科教文衛等工作。(二)派駐機構。法庭、派出所、司法所、工商所、國地稅所管理體制維持不變，黨的組織關系實行屬地管理、人事任免等重要事項必須征得當地黨委同意。(三)事業機構。將主要承擔行政執行性任務的林業、交通道路管理、統計、水利、文化廣播、村鎮規劃等事業站所，職能歸人鄉鎮政府，不再計人鄉鎮事業站所序列。鄉鎮可設置三個事業機構，即會計核算中心(加掛農村經營管理站牌子)、計劃生育技術服務指導站(以上兩個事業單位直屬鄉鎮領導，均為全額撥款單位，經費由縣(市)財政統一保障)和國土資源所(人、財、物統一歸縣國土部門管理，經費保障由縣國土部門負責)。此外，農業技術推廣中心、畜牧獸醫中心、農機服務中心，可考慮整合資源，跨鄉鎮按片區設置，人、財、物統一由縣(市)主管部負責管理。

4、政事分開，積極培育中介組織。要堅持政社分開，理順鄉鎮政府與社會的關系，從“全能政府”走向“小政府大社會”，創新農村社會管理體系，完善村民自治制度，培育農村新型社會化服務組織，包括各種行業協會、中介組織，如專業經濟協會、文化活動協會、農村治安協會、計生協會等等，“還權于社會”，讓這些民間組織、中介機構和村民自治承擔一部分公共事務和中介服務工作。這樣，鄉鎮政府管理公共事務的成本可以大大降低，政府指導性、服務性功能可大大加強，有了民間組織的介入，鄉鎮機構的職能才能簡化，其工作人員也可以大大減少。要減事于鄉鎮，逐步建立管理與服務相結合、執法與服務相分離的新型的管理方式。執法類事務要歸到縣(市)級政府職能部門；服務性事務按照“養事不養人”的思路，由縣(市)級職能部門采取公開招標方式或其它“售買”公共服務的方法交給社會企業、中介組織、服務團隊和個人去做。對政府承擔的公共服務事業，本著減人不減政府職責，減支不減政府公益性支出的原則，以養事定種類，以項目定支出，以考核結果定報酬，以服務質量定獎懲，創新政府投入機制，走企業化經營，市場化動作，社會化服務的路子。如運用市場手段將計劃生育、畜牧防疫、病蟲害測報防治、農業技術推廣等服務性事務，可能通過面向社會公開招投標的辦法，交給社會去做，為群眾提供更好的服務。