政府績效評估多元主體分析

摘要：績效評估主體在績效評估中有非常重要的地位，到底誰有權評估政府一直是績效評估關注的焦點。為了克服單一的評估主體帶來的諸多缺陷，設立多元的評估主體是我國政府績效評估的一個必然過程。在政府績效評估過程中應積極吸納社會公眾、專家、社會中介機構等外部評估主體，以保障政府績效評估的公正性、科學性。

關鍵詞：政府績效評估；主體；多元化

中圖分類號：Ｄ０３５ 文獻標識碼：Ａ文章編號：１００３－８５４Ｘ（２００６）０８－００９１－０３

政府績效評估是依據績效指標，對政府公共部門管理過程中投入、產出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級①。政府績效評估以績效為本，通過現代信息技術在政府公共部門之間、政府公共部門與公眾之間進行溝通與交流的廣泛運用，實現顧客通過公共責任機制對政府公共部門的直接控制，謀求政府管理對立法機構負責和對顧客負責的統一。政府績效評估制度是圍繞政府行政活動的一種管理制度，同時它也同公民的參與和監督有關，是從權力政府走向責任政府的必然要求②。隨著西方新公共管理運動的興起，政府績效評估出現了評估主體多元化的趨勢。從目前我國現有的評估來看，盡管各地、各部門在績效評估方面創新不斷，政府部門績效評估有進一步發展的態勢，然而，總體看來，我國政府績效評估無論在理論還是在實踐上都還不成熟，尚處在起步階段，缺乏全國統一的做法和標準，在實踐力度和效果上也很不平衡，存在的問題還很多。從評估主體結構來看主要問題是把績效評估還僅僅作為政府內部的事，多為上級機關對下級機關的評估，缺乏公眾和相對人的參與③。要解決這一問題，推行政府績效評估主體多元化就成了一個必然的過程。

一、政府績效評估主體多元化是一個必然的過程

績效評估主體在績效評估中有非常重要的地位。到底誰有權評估政府？這一直是績效評估關注的焦點。單一的、自上而下式的以政府部門為主導的評估容易導致評估流于形式，評估結果失真，上級領導滿意而群眾不滿意，相反會損害政府的形象。為了克服單一的評估主體帶來的諸多缺陷，設立多元的評估主體是我國政府績效評估的一個必然過程。

政府績效評估主體多元化首先是由政府績效評估的特性所決定的。政府績效評估是一種服務和顧客至上的機制。政府績效評估作為改善公共部門與公眾關系，加強公眾對政府信任的措施，凸現了服務和顧客至上的管理理念，強調政府是公共服務供給者，政府管理工作必須以顧客為中心，以顧客的需要為導向。而目前我國現有政府體制層級結構分明，為了同這種層級制相適應，對政府的評估主要實行上級對下級的層層評估，缺乏公眾和相對人的參與。這種單一的評估主體與政府績效評估的服務與顧客至上的宗旨是相背離的。從本質上說，政府部門行使公共權力的最根本目的是為了實現公共利益，維護公共秩序，為公眾提供有效的公共服務。從政府的這一基本目的出發，判斷政府活動效率的主體就不應當僅僅是政府部門，其評估主體應多元化，應包括公眾等多元主體。只有從公眾等評估主體對政府的活動是否滿意、滿意程度如何這樣的角度不斷地改進政府工作，政府才能獲得真正支持。

政府績效評估主體應多元化也是由政府目標多元性所決定的。對于政府多元目標的選擇和權重排序，往往受到價值觀的左右和權力因素的干擾而難以形成共識。在這種情況下，不同的價值取向導致不同的價值選擇，導致不同的目標選擇，導致不同的績效評估結論④。因此，政府目標的多元性，必然帶來政府內部的管理者以及政府外部的有關組織和人員對政府績效所體現價值的不同認識，也必然要求政府績效評估的主體應多元化。

政府績效評估的不同利益相關者也促使政府績效評估主體應多元化。在政府績效評估過程中，公民、客戶、公眾、政府工作人員、檢查機構、媒體、供應商、以選舉產生的領導人為代表的政府和上級政府組織等也是利益相關者，各利益相關者在評估過程中不同的作用決定了其在績效評估過程中的地位，也就決定在政府績效評估中應吸收來自政府內外的各組織和人員參與評估，以增加評估的公平和公正，進一步推進政府績效評估的科學性。

二、政府績效評估主體作用分析

政府績效評估率先在英美國家興起，２０世紀７０年代初期在西方發達國家得到了廣泛應用，２０世紀８０年代以來，政府績效評估得到極大的重視和推廣。績效評估技術上比較成熟的當屬英國，英國非常重視外部介入式的評估。１９７９年，撒切爾政府開展了著名的“雷納評審”，針對相當熟悉并似乎司空見慣的東西，評審者提出問題和質疑，以便發現存在的問題，從而擬訂提高效率的具體方法和措施。績效評估在美國地方政府的應用更為普遍，到２０世紀９０年代中期，有２９個州開展了政府部門績效測評。１９９３年，美國國會頒布了“政府績效和結果法”。克林頓政府根據此法制定了一個雄心勃勃的十年計劃，并由副總統戈爾親自掛帥，領導聯邦改革機構“美國業績評論委員會”，要求所有聯邦機構發展和使用績效評估技術，制定五年戰略規劃、年度業績計劃，并向社會公眾通報各自的績效狀況⑤。在績效評估主體的參與上，美國采用由社會中介機構介入的方式，政府授權有資質的社會中介機構介入對政府績效的評估，通過控制其預算總額，與之簽訂績效合同，對公共機構實行績效評估。在評估過程中有公民和服務對象的廣泛參與，由單純的政府機關內部的評估發展到由社會機構進行評估。歐盟則制定非常詳細的政府績效評估指標體系，在機構內部進行自測。國外在對政府進行績效評估時有專家和權威部門的參與，這就擴大了評估主體，增加了評估的科學性和規范性。這正是與我國的不同之處，也是科學有效評估的關鍵所在。

目前各國政府績效評估的主體主要有以下幾種，分別發揮著不同的作用：

首先，社會公眾。政府績效評估可以有不同的主體，比如政府內部上下級之間的評估、自己對自己的評估、國家權力機關的評估、社會獨立組織的評估等等，當然從最根本上來講是社會公眾的評估，就是看社會公眾是不是滿意。政府績效評估是一種服務和顧客至上的機制。讓公眾參與到績效評估的過程中來不僅符合行政民主化、法治化的基本要求，也是對政府工作進行監督的有效方法。同時，社會公眾作為政府的服務對象，對政府的服務有著最直接、最真切的體會，對政府的績效，社會公眾最有發言權。因此，政府績效評估要以社會公眾為主要評估主體。然而，社會公眾往往只從自身利益出發，對短期內或直接與自身利益相關的政策或部門較為關注，其評估不能從全局考慮社會利益或國家利益，容易產生短視行為。這時還要由政府自身參與評估，以從宏觀角度把握整個評估過程。

其次，政府自身。政府自身評估是指政府內部本部門的評估和上一級主管機關的評估。主要包括享有一般權限的各行政機關按照直接隸屬關系自上而下和自下而上所實施的評估，政府各職能部門就其主管的工作在自己的職權范圍內對其它有關部門的績效進行評估，以及國務院各部委和直屬機構對地方各級人民政府相應的工作部門、上級地方人民政府工作部門對下級地方人民政府相應的工作部門的績效所進行的評估。相對而言，政府自身的評估比外部評估具有更強的針對性。因為在實際操作中政府更容易獲取詳細的信息，而對于政府部門自己制定的工作計劃完成情況和完成過程中的困難，政府自身最為清楚。

再次，具有專業權威的專家。由權威性的學術機構對政府一些特殊行為進行評估是世界上許多國家的普遍做法，這是提高評估程序精確度和可信度的有效手段。邀請在組織評估和評估技術方面受過訓練的專家顧問以在評估中加入外部對政府部門的看法和批判性評價是目前各國績效評估的常用做法。美國在關于政府行為的獎勵和榮譽方面，最具權威性和聲譽最高的獎項“美國政府創新獎”就是由哈佛大學肯尼迪學院承辦的⑥。對于一些專業性較強的部門，沒有相應專業知識的普通民眾很難分辨出這些部門的工作績效高低，這時就需要專家介入評估。

同時，社會中介機構也是政府績效評估的重要主體之一。美國民間機構錫拉丘茲大學坎貝爾研究所自１９９８年以來就與美國《政府管理》雜志合作，每年對各州或市的政府績效進行評估，并發布評估報告，引起了政府和民眾的廣泛關注，一些州政府在對其部門年終業績進行評估時，也往往請專門的社會評估機構參與。目前政府績效評估中存在的重要問題之一是政府自己評估自己，政府在做運動員的同時兼做裁判員，同時，政府官員只對上負責不對下負責。這就需要一個獨立于政府的、專業性的社會政績評估機構來解決這個問題，目前的關鍵在于讓群眾參與評估，培育民間獨立的“第三方”進行評估，包括獨立的民意調查機構，大學科研機構和媒體，由不同利益群體組成的獨立評估委員會等。用法律規定它們的權力和責任，并保障其經費來源獨立和運作獨立。這樣可以比較客觀地評估政府的績效。

三、借鑒外國經驗，推進我國政府績效評估主體多元化

要切實抓好我國政府的績效評估，增強政府績效評估的客觀性、準確性和權威性，就必須借鑒國外經驗，從我國的實際出發，促進我國政府績效評估的主體多元化，建立健全政府績效評估主體體系。

要推進我國政府績效評估主體的多元化，首先就要加強政府自身的內部管理和素質，提高政府自我評估的質量。在進行自我評估過程中，首先成立一個盡可能代表組織的專門小組。專門小組應包括不同部門和層級的人員，確保其提供盡可能準確和詳細的組織內部信息，按照科學的評價指標體系對個人和組織進行績效評估。同時應把政府內部評估由上及下和由下及上結合起來，拓展績效評估的政府層級，上至中央政府，下至鄉鎮都要普遍開展政府績效評估。各級政府都要切實加強績效管理，把績效評估作為新的政府管理方式加以大力推廣，把績效評估作為一項職能活動，經常性地開展評估工作。

其次，發揮社會公眾的評估監督作用。要把評估的主動權、評估結果的使用監督權還給人民，積極鼓勵公眾自我組織起來，支持公民團體參與評估活動。加強政府和公眾的交流，保證政府為公眾提供可靠、適當的信息、幫助和支持，以提高其評估的積極性和科學性。

再次，發揮社會專業評估機構的作用。利用專業評估機構對政府績效進行評估，往往比較準確、客觀、公正。對我國來說，專業評估人員較少的各級政府、各級人大可以通過委托專業評估機構對同級政府及其部門的績效進行評估，來加強政府管理和人大監督的實效。２００５年 １２月１８日，我國第一家由民間發起的地方政府績效評估機構在蘭州大學成立，這意味著我國開始有了獨立的、專門的民間政府績效評估機構，意味著社會開始更加積極、主動地參與對地方政府績效的評估，參與地方的發展。

第四，加強媒體的輿論監督。大眾傳媒是表達公眾自身意愿和要求的窗口，同時大眾傳媒也是向公眾傳達政府意愿的“傳聲筒”。在西方國家，大眾傳媒的權力相對較大，甚至有人把它稱作是與立法權力、行政權力、司法權力相并列的“第四種權力”，新聞記者甚至被稱為“無冕之王”。正是由于大眾傳媒廣泛的影響力，所以應發揮其在政府績效評估中的重要作用。同時，大眾傳媒具有獨特的新聞監督作用，對不利于國計民生、不符合公眾利益的政府行為揭露曝光，能夠對政府部門的評估起督促作用，達到揚“善”避“惡”的效果。政府的所有考核內容通過媒體對社會公開，由媒體進行全方位的跟蹤與監督，能減少考核和評價過程中的不透明度，讓所有的體系操作過程完全暴露在陽光之下。

總之，政府作為最大的公共部門，應接受多種評估主體的評價，形成多層次政府績效評估體系。在政府績效評估體系的整合中，必須將政府內部績效評估與社會評估結合起來，對政府績效實施多角度、全方位的評估，以彌補政府內部評估的不足，保障績效評估的公正、客觀。

注釋：

① 黎民：《公共管理學》，高等教育出版社２００３年版，第７２頁。

② 張成福：《責任政府論》，《中國人民大學學報》２０００年第２期。

③ 張定安、譚功榮：《績效評估：政府行政改革和再造的新策略》，《中國行政管理》２００４年第９期。

④ 彭國甫：《對政府績效評估幾個基本問題的反思》，《湘潭大學學報（哲社版）》２００４年第３期。

⑤ 高洪成：《政府績效評估在困惑中前行》，《人力資源》２００５年第１期。

⑥ 俞可平：《決策科學化民主化的制度基礎》，科學文獻出版社２００３年版，第２４９頁。

（責任編輯劉龍伏）