新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)民平等權(quán)的法律保障

摘要：農(nóng)民應(yīng)當(dāng)與其他社會(huì)主體享有平等的法律權(quán)利，但從整體上看，農(nóng)民在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化等方面的平等權(quán)都存在嚴(yán)重的缺失。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，要從落實(shí)農(nóng)民的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化的平等地位和平等權(quán)利開(kāi)始。文章分析了農(nóng)民平等權(quán)缺失的現(xiàn)狀及成因，并結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)提出了保障農(nóng)民平等權(quán)的法律對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民；平等權(quán)；缺失；法律保障

中圖分類號(hào)：Ｄ６６３．２文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ文章編號(hào)：１００３－８５４Ｘ（２００６）０８－００９７－０３

黨的十六屆五中全會(huì)提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，為做好當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的“三農(nóng)”工作指明了方向?！叭r(nóng)”問(wèn)題的核心是農(nóng)民問(wèn)題，而農(nóng)民問(wèn)題的關(guān)鍵是農(nóng)民的權(quán)益問(wèn)題，農(nóng)民權(quán)益尤其是平等權(quán)缺失是造成“三農(nóng)”問(wèn)題的法律根源。新農(nóng)村建設(shè)要以胡錦濤總書記提出的“關(guān)心農(nóng)民疾苦、尊重農(nóng)民意愿、維護(hù)農(nóng)民利益、增進(jìn)農(nóng)民福祉”為指導(dǎo)思想。維護(hù)農(nóng)民利益首先要按照我國(guó)憲法和我國(guó)已經(jīng)簽署的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，從落實(shí)農(nóng)民的平等權(quán)開(kāi)始。

一、農(nóng)民平等權(quán)的缺失及原因分析

１． 政治平等權(quán)的缺失。由于政治參與渠道的缺失，各自承包經(jīng)營(yíng)、分散的農(nóng)民很難抗衡現(xiàn)代國(guó)家各種不法權(quán)力的侵害，他們的呼聲和疾苦很難直達(dá)國(guó)家和省市領(lǐng)導(dǎo)人，所以，農(nóng)民才會(huì)越級(jí)上訪和不斷申訴。農(nóng)民缺少參與政治的渠道和具體形式，導(dǎo)致農(nóng)民參政能力弱化，在政治決策上也就順理成章地被忽視，農(nóng)民的政治地位和政治權(quán)益逐漸失落①。（１）政治利益代表和表達(dá)機(jī)會(huì)不平等。農(nóng)民在實(shí)際政治權(quán)利的擁有和利益表達(dá)方面與城市居民有很大的差別，這種差別反映在《選舉法》規(guī)定農(nóng)村每位人大代表所代表的人口數(shù)是城市每一代表所代表的人口數(shù)的４倍。而這種差別又在現(xiàn)實(shí)的實(shí)施過(guò)程中被人為擴(kuò)大，致使在歷屆全國(guó)人大代表中，真正的農(nóng)民代表很少。農(nóng)民所占的代表比例與占人口總數(shù)８０％的事實(shí)極不相稱②。（２）結(jié)社（組織）權(quán)的缺失。憲法明文規(guī)定公民有結(jié)社的自由，目前全國(guó)擁有全國(guó)性社團(tuán)２０００多個(gè)，工人有工會(huì)，企業(yè)家有企業(yè)家協(xié)會(huì)，作家有作家協(xié)會(huì)，記者有記協(xié)，學(xué)生有學(xué)聯(lián)，惟獨(dú)人數(shù)最多的農(nóng)民沒(méi)有一個(gè)能夠?qū)嵤虑笫堑卣献约旱睦妫碜约旱睦?，為自己提供必要的公共服?wù)的組織，農(nóng)民的政治表達(dá)和政治參與受到重重限制。按照憲法和法律規(guī)定，村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，理論上村委會(huì)可以成為整合農(nóng)民利益的組織，代表農(nóng)民的利益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民組織化的政治參與，與社會(huì)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)進(jìn)行協(xié)商談判，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。眾多的事實(shí)已經(jīng)表明，村委會(huì)沒(méi)有成為這樣的組織，也難以成為這樣的組織，使得農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害而得不到有效的保護(hù)。

２． 經(jīng)濟(jì)平等權(quán)的缺失。（１）城鄉(xiāng)居民收入差距過(guò)大。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入相比，據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)，１９８９年前者為后者的２．２８倍，１９９７年為２．４７倍，２００２年擴(kuò)大為３．１１倍，２００３年則擴(kuò)大為３．２３倍，２００４年城鄉(xiāng)居民收入差距是３．２１倍，加上各種福利差距，實(shí)際達(dá)到６∶１，城鄉(xiāng)居民收入差距位居世界第一。（２）就業(yè)機(jī)會(huì)不平等。城鄉(xiāng)分離的戶籍制度造成城鄉(xiāng)居民的身份不同，農(nóng)民不能享有與城市居民一樣的公平擇業(yè)的機(jī)會(huì)。戶籍制度還限制了農(nóng)民遷徙的自由，將農(nóng)民的生產(chǎn)、生活的空間固定了，使農(nóng)民不能自由選擇工作和生活的方式。具有農(nóng)村戶口的人，一生下來(lái)就是“農(nóng)民”的身份。這種身份的烙印決定農(nóng)民所享受的待遇與城市人是不同的。即使農(nóng)民能夠自由進(jìn)入城市，這種身份特征也仍然限制農(nóng)民在城市中選擇工作崗位上得到公平待遇。許多崗位和職業(yè)限制非城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民就業(yè)，如國(guó)家公務(wù)員選拔很多單位不對(duì)農(nóng)民開(kāi)放。（３）市場(chǎng)主體地位不平等。首先，生產(chǎn)環(huán)節(jié)主要表現(xiàn)為生產(chǎn)準(zhǔn)入的限制，使得農(nóng)民只能局限在比較收益較低的農(nóng)業(yè)當(dāng)中謀生?，F(xiàn)在中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的狀況是大量的相關(guān)生產(chǎn)領(lǐng)域被不同程度壟斷，農(nóng)民根本無(wú)法進(jìn)入，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的范圍極為有限，只能徘徊于低利、無(wú)利、負(fù)利的一小塊領(lǐng)域，很難進(jìn)入其他非農(nóng)領(lǐng)域；在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)還沒(méi)有落實(shí)，生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少等并不完全由自己決定，特別是一些重要的農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)仍然受到來(lái)自各級(jí)政府部門的從播種面積、生產(chǎn)品種到銷售渠道、銷售價(jià)格等方面的嚴(yán)格限制，例如現(xiàn)行的土地制度規(guī)定農(nóng)民不能更改耕地的農(nóng)用性質(zhì)。這就等于用一種強(qiáng)制力逼農(nóng)民用低償或無(wú)償?shù)膭趧?dòng)力與土地結(jié)合，生產(chǎn)大量的廉價(jià)農(nóng)產(chǎn)品，來(lái)滿足城鎮(zhèn)居民的需求。不僅如此，農(nóng)民還得承受由于政府部門決策錯(cuò)誤而造成的經(jīng)濟(jì)損失，“自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧”的制度實(shí)際變成了“他主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧”的制度，極大地傷害了農(nóng)民的權(quán)益③。其次，交換環(huán)節(jié)有關(guān)制度。由于價(jià)格歧視、政府壟斷及其他非規(guī)范行為，農(nóng)民在交換中沒(méi)有平等的交易權(quán)，引起權(quán)益的大量流失。實(shí)行煙葉、棉花的專營(yíng)，限制了農(nóng)民自主出售產(chǎn)品的權(quán)利，造成農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益的大量損失。此外，政府對(duì)土地的征用與補(bǔ)償帶有明顯的強(qiáng)制性和單方性，農(nóng)民沒(méi)有多少發(fā)言權(quán)，成為利益的犧牲者。（４）資源分配制度不公平。從理論上講，國(guó)有資產(chǎn)屬于全體國(guó)民，但實(shí)際上，國(guó)有資產(chǎn)帶來(lái)的收益幾乎為城市階層所壟斷。從我國(guó)工業(yè)化的過(guò)程來(lái)看，幾十年來(lái)農(nóng)民提供了大量的原始資金積累，是我國(guó)國(guó)有企業(yè)的原始股東。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”向國(guó)家提供的積累，從１９５２年到１９８６年是５８２３．７４億元，加上收繳的農(nóng)業(yè)稅１０４４．３８億元，兩項(xiàng)合計(jì)６８６８．１２億元，約占農(nóng)民所創(chuàng)造價(jià)值的１８．５％。以后每年繼續(xù)增加，到１９９４年工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”為６７０億元， 加上農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上交的稅收，每年直接或間接為國(guó)家提供１０００億元的積累資金。國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的投資卻逐年下降，在“六五”期間占投資總額的１０％，“七五”期間占５％，到１９９３、１９９４年分別下降為２．２％和１．９％，僅及同期國(guó)有企業(yè)用于房地產(chǎn)投資的１３％左右④。

３． 社會(huì)文化權(quán)益平等權(quán)的缺失。（１）接受教育機(jī)會(huì)不平等。首先，占有教育資源和享受教育服務(wù)的機(jī)會(huì)不平等。政府有限的教育資金主要投向城市，在上世紀(jì)９０年代末，農(nóng)村義務(wù)教育資金政府投入部分，中央省地（市）三級(jí)不足１５％，而縣鄉(xiāng)財(cái)政承擔(dān)了７８％，其中大部分是以教育集資和教育附加名義向農(nóng)民征收的。與城市居民接受教育的機(jī)會(huì)相比，人為設(shè)置的教育費(fèi)用制度，造成農(nóng)民接受教育的門檻被抬高，農(nóng)村居民接受教育的機(jī)會(huì)是不公平的。此外，高考分?jǐn)?shù)線按區(qū)域劃分，導(dǎo)致貧困農(nóng)村學(xué)生高考錄取分?jǐn)?shù)線大大高于大城市的考生。我國(guó)農(nóng)村人口占總?cè)丝诘模福埃?，但在大學(xué)卻只占３０％的份額⑤。（２）享受醫(yī)療和社會(huì)保障的機(jī)會(huì)不平等。由于農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)投入不足，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展不適應(yīng)人民群眾防病治病的需要。城鄉(xiāng)之間的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施配備方面差距很大，城市居民有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，而農(nóng)民沒(méi)有任何醫(yī)療保障。由于醫(yī)療體制改革滯后，藥品、住院費(fèi)、治療費(fèi)的價(jià)格居高不下，疾病風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為加劇弱勢(shì)群體生活困難和導(dǎo)致新的貧困的極大致因。此外，由于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度缺失，城市居民享有最低生活保障和各種社會(huì)救濟(jì)，農(nóng)民卻不能享受社會(huì)保障的陽(yáng)光普照。享受社會(huì)保障的機(jī)會(huì)不平等不僅會(huì)影響農(nóng)民的生存質(zhì)量，而且會(huì)影響農(nóng)民對(duì)社會(huì)的滿意度，還會(huì)加劇不同階層不同群體之間利益的摩擦、隔閡甚至發(fā)生沖突，影響社會(huì)穩(wěn)定和諧。（３）社會(huì)地位不平等。在現(xiàn)代社會(huì)分層中，農(nóng)民的社會(huì)地位明顯下降?！爸袊?guó)居民家庭生活調(diào)查”課題組根據(jù)１９９３年全國(guó)３０１２名被調(diào)查者的回答，１００種職業(yè)中農(nóng)民排在第９４位。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院“中國(guó)社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期預(yù)測(cè)”課題組于１９９９年７－８月在全國(guó)６３個(gè)城市對(duì)２５９９名１６歲以上城市居民進(jìn)行了一次抽樣問(wèn)卷調(diào)查，問(wèn)卷中一共設(shè)計(jì)了６９種職業(yè)，農(nóng)民被排在第６１位。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院“當(dāng)代中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷研究”課題組以職業(yè)分類為基礎(chǔ)，以組織資源、經(jīng)濟(jì)資源和文化資源的占有狀況為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分社會(huì)成員，將中國(guó)社會(huì)成員劃分為十個(gè)階層，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者

階層處于第九位，農(nóng)民已經(jīng)成為社會(huì)的最低層。

二、新農(nóng)村建設(shè)必須加強(qiáng)農(nóng)民平等權(quán)的法律保障

新農(nóng)村之“新”，關(guān)鍵在于通過(guò)新的法律與制度，把農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)重新植入一個(gè)新的法律環(huán)境和制度環(huán)境中，并以法律和制度保障新農(nóng)村獲得更多的發(fā)展空間與發(fā)展動(dòng)力，其中積極穩(wěn)妥地改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度，切實(shí)落實(shí)和加強(qiáng)農(nóng)民平等權(quán)的法律保障具有特別重要的意義。

１． 積極穩(wěn)妥地改革現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元分割的社會(huì)結(jié)構(gòu)，保證農(nóng)民享有國(guó)民待遇，消除農(nóng)民政治參與的體制障礙。我國(guó)現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，造就了農(nóng)民不平等的地位，這種不平等不僅僅是身份地位、經(jīng)濟(jì)收入和社會(huì)保障上的巨大反差，更為嚴(yán)重的是政治上的不平等。我們所關(guān)注的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的不平等，其實(shí)只是一種結(jié)果，它的根源在于體制上的缺陷所造成的政治上的不平等——農(nóng)民沒(méi)有城鎮(zhèn)居民所具有的那些參政、議政的機(jī)會(huì)與場(chǎng)合，政治權(quán)利被邊緣化。從總體來(lái)看，維護(hù)社會(huì)公平應(yīng)以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民在法律地位以及由此而決定的法律待遇的平等為目標(biāo)。

２． 加強(qiáng)農(nóng)民國(guó)民待遇的憲法保障。解決農(nóng)民平等權(quán)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是人權(quán)問(wèn)題，人權(quán)問(wèn)題重要的保障是憲法的保障。作為保障人民基本權(quán)利的憲法，沒(méi)有貴賤、貧富、農(nóng)民與市民之分，在憲法母親的眼中，只有平等的公民概念。平等權(quán)是中華人民共和國(guó)公民的一項(xiàng)基本的權(quán)利。而我國(guó)自１９５８年以來(lái)實(shí)行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上公開(kāi)地將公民分為農(nóng)民與市民兩種不平等的身份，從此造成城鄉(xiāng)之間在選舉代表、勞動(dòng)就業(yè)、賦稅費(fèi)用、接受教育、勞動(dòng)保障等各方面的權(quán)利義務(wù)的人為分割，強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)民的歧視。這就要求我們必須從憲法中落實(shí)平等權(quán)。落實(shí)農(nóng)民的平等權(quán)就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的國(guó)民待遇，實(shí)現(xiàn)憲法本身規(guī)定的農(nóng)民作為公民所享受的與市民一樣的權(quán)利⑥。這既是維護(hù)憲法至高無(wú)上權(quán)威的必然要求，也是落實(shí)憲法規(guī)定的“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的迫切需要。

３． 完善農(nóng)民利益代表和表達(dá)機(jī)制。當(dāng)代社會(huì)的一個(gè)主要特征就是利益的多元化，而不同的利益集團(tuán)都應(yīng)該有自己制度化的利益表達(dá)機(jī)制。但從中國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)人大和最主要的參政議政機(jī)構(gòu)政協(xié)的代表委員構(gòu)成情況來(lái)看，農(nóng)民的比例是很低的。如在２９８５名十屆全國(guó)人大代表中，工人、農(nóng)民的代表加在一起只有５５１名，低于知識(shí)分子的６３１名，其中真正的農(nóng)民代表極少。必須承認(rèn)，不同社會(huì)階層的代表表達(dá)出來(lái)的意愿是不盡相同的，因?yàn)橐粋€(gè)人不可能既代表這種意志又代表那種意志。這就需要整合，讓各種利益群體在制度化的論壇上去辯論，找到最大公約數(shù)。但問(wèn)題的關(guān)鍵在于，各類代表的比例應(yīng)該和他們?cè)诳側(cè)丝谥械谋壤鄥f(xié)調(diào)。否則，人大、政協(xié)作為政治制度中最重要的整合機(jī)制，由于構(gòu)成本身的偏向，整合出來(lái)的利益也可能會(huì)發(fā)生偏向。要完善制度化的農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，可以考慮恢復(fù)黨的農(nóng)村工作委員會(huì)，在黨內(nèi)形成代表廣大農(nóng)民的政治決策代表人；應(yīng)當(dāng)大大提高各級(jí)人大、政協(xié)中農(nóng)民代表或委員的比例；還可以考慮在農(nóng)村依法建立農(nóng)民協(xié)會(huì)，反映農(nóng)民利益，建立與政府的信息溝通渠道。

４． 制定《農(nóng)民權(quán)益保障法》，進(jìn)一步明確農(nóng)民應(yīng)有的合法權(quán)益及法律保護(hù)措施。目前中央已經(jīng)出臺(tái)了一系列維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的政策措施，要及時(shí)把改革與發(fā)展中取得的新成果運(yùn)用法律的形式確定下來(lái)，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村政策的制度化、法律化。要積極借鑒和吸收其他國(guó)家在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展方面取得的成功經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)法律移植實(shí)現(xiàn)國(guó)外制度的內(nèi)部化，保持法制系統(tǒng)的開(kāi)放性。比如，日本、美國(guó)等一些發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在改變它們所存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)時(shí)，為縮小城鄉(xiāng)差別而采取的支持農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)、實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)、建立農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備、推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品出口、進(jìn)行生產(chǎn)控制、建立信貸支持、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的執(zhí)法體系的建立、保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境甚至對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行補(bǔ)貼等措施都可以為我們所借鑒。對(duì)于涉及農(nóng)民基本權(quán)利的重要問(wèn)題必須以立法的形式加以規(guī)定。法律應(yīng)明確廢止在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的城鄉(xiāng)戶籍制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、教育制度等等，要兼顧城鄉(xiāng)、工農(nóng)和全體公民的共同利益和福祉，督促政府轉(zhuǎn)變觀念和職能，不能再只將“屁股坐在市民一邊”了。應(yīng)明確地賦予農(nóng)民以土地權(quán)利為核心的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，賦予其平等的社會(huì)地位與平等的社會(huì)權(quán)利，包括社會(huì)保障權(quán)利、居住和遷徙的權(quán)利、勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利等等，同時(shí)對(duì)于農(nóng)民享有的權(quán)利提供充分的法律保障和救濟(jì)措施，對(duì)于侵害農(nóng)民人身及合法財(cái)產(chǎn)等權(quán)益的行為，規(guī)定相應(yīng)的行政責(zé)任、民事責(zé)任以及刑事責(zé)任。

注釋：

①③⑤ 同春芬：《轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)農(nóng)民的不平等待遇透析》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社２００６年版，第６３－６４、６９－７０、７２－７３頁(yè)。

② 周作翰、張英洪：《論當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民的政治權(quán)利》，《湖南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》２００５年第１期。

④ 郭書田：《再論當(dāng)今的中國(guó)農(nóng)民問(wèn)題》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》１９９５年第１０期。

⑥ 胡立和：《城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與農(nóng)民國(guó)民待遇》，《西北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》２００５年第１期。

（責(zé)任編輯劉龍伏）