農民工現象的政治學思考

摘要：農民工現象是我國現代化過程中呈現的特殊政治現象和亟待解決的政治問題，它是制度安排的產物也需要通過制度的廢除和供給來解決，它能推進基層民主政治發展，促進中國政治體制改革，也可能影響政治穩定。

關鍵詞：農民工；政治現象；政治問題

中圖分類號：Ｄ６６３．２文獻標識碼：Ａ文章編號：１００３－８５４Ｘ（２００６）０８－０１０３－０３

從農民工現象出現開始，在政府部門、城市市民、大眾媒介和學術界中，就產生了對于農民工現象的種種爭論和思考，農民工這個詞最真實最生動地反映了我國改革開放以來的社會變遷，是研究當代中國最核心的關鍵詞之一。從政治學角度來分析思考這一現象有助于我們更好地理解農民工現象的實質。

一、農民工現象本身是一種特殊的政治現象

改革開放和市場經濟的發展，催生了農民工這一新的社會階層，農民工的出現，是我國社會轉型過程中呈現的亟待解決的問題之一。農民工現象是社會現象、經濟現象，也是政治現象。

１． 農民工現象是在我國政治制度變遷過程中形成的

（１）農民工現象是政治制度安排的結果。“農民工現象本來只是權宜之計，以后逐漸演變成一種制度性的安排”①。中國長期以來城鄉差距突出，新中國建立后，我國實施“以農養工”的政策，推進城市的發展，使得城鄉差別日漸加大，隨著１９５８年人民公社的建立，中國形成了城鄉分割的二元體制。１９５８年以后，出于為工業化積累資金的考慮以及對過度城市化的擔憂，對農村人口向城市轉移進行了戶籍制度、糧食及副食品供應制度、勞動就業制度、教育制度、醫療和養老保險制度等等的限制，設置了一道道城鄉交流的屏障。隨著改革開放以及城市發展的需要，我國戶籍管理及勞動部門制定了一系列的改革措施，戶籍及就業制度才開始有了松動。從此，城市農民工迅速增加，農民跨區域流動進城務工，逐漸成為我國農村的一種潮流?？梢哉f，沒有新時期的改革開放，也就沒有農民工，同時，沒有傳統的舊體制束縛，同樣沒有農民工。中國經濟社會轉型時期的農民工，淵源于中國傳統的城鄉分割制度。

（２）農村體制改革的成功是農民工形成的根本性原因。中國體制改革的突破口選擇在了農村，十一屆三中全會以后，一方面，家庭承包經營責任制在農村普遍推行，農戶在獲得土地經營自主權的同時，獲得了在農業勞動之外尋求就業和收入的權利；另一方面，體制的創新使糧食等主要農產品產量大幅度提高，由長期短缺變為供求平衡、豐年有余，改變了糧、油統購統銷制度。“賣糧難”的出現也表明改革開放以來，由于制度的變革、農業產業結構調整，使農村剩余勞動力大量產生，農業生產已經容納不下如此眾多的剩余勞動力。

（３）黨和政府及時調整公共政策（主要是農村勞動力流動、就業政策），進一步催生了農民工群體。制度有根本制度，也有如政策、法規等具體的制度。隨著城鄉經濟改革的不斷深化和食品供給狀況的好轉，國家從最初限制流動到允許流動，從控制盲目流動到實施有序化流動，直到實行城鄉統籌就業，推動城鄉勞動力市場逐步一體化，為農民工的產生提供了政策支持。

２． 農民工現象的出現使國內階級結構發生新變化

階級，歷來是政治學研究的一個主要內容，政治的特性需要社會結構作為背景，政治因素經常也需要從社會基礎中去找尋。政治學者在討論政治現象時，不可能繞開階級這個社會結構基礎。社會結構變遷或轉型是多層面的，并彼此存在聯系，它是政治分析的主體之一，從階級結構的變遷中可以考察政治變遷的基礎和方向。

（１）農民階級的分化。一方面，隨著農村體制改革和社會主義市場經濟體制的確立，伴隨著政策導向、產業結構的調整和升級、分配方式的多樣化等，我國農民階級發生了新中國以來最重大的分化。農民分化產生的諸階層，比如農村知識分子階層、農村管理者階層、私營企業主階層等等都對中國社會產生了重要影響，但在分化的各階層中，農民工又是農民分化最多的群體，是農民分化的最大的結果②；另一方面，農民工的出現又進一步加速了農民的分化，并且農民工的隊伍還將繼續壯大。

（２）工人階級隊伍的壯大。經過市場的洗禮、實踐的砥礪，農民工既保持了農民吃苦耐勞的本色，又具備了工人階級的開拓創新和奉獻精神，并且具有鮮明的時代特色。截止到２００４年底，城市農民工已達到１．２億人，在我國二、三產業員工中所占比例已高達５９．８％。這說明農民工已經成為我國產業工人的重要組成部分，也標志著我國工人隊伍構成發生了歷史性變化。２００３年９月召開的中國工會十四大鮮明地提出“農民工已經成為我國工人階級的新成員和重要組成部分”，農民工加入工會被首次寫入這次大會的報告中。目前，在絕大部分的傳統和新興行業中，都能看到農民工的身影，他們已是工人階級不可分割的一部分，是工人階級的新鮮血液。這股新鮮血液在工人階級內部的循環，激發了工人階級自身與時俱進、吐故納新的活力。

二、農民工現象產生了亟待解決的政治問題

全國１．２億農民工是國家經濟建設不可忽視的一支重要力量，農民工每年還在以１０００萬人的速度激增③。農民工現象產生的包括拖欠工資在內的農民工權益保障問題已經成為全社會關注的焦點。農民工合法權益遭受侵害帶來的一系列農民工問題已經不僅僅是一般的社會問題，它還是重要的政治問題。

１． 農民工現象引發的農民工問題是政治問題

由農民工現象產生的農民工問題集中表現在農民工遇到的不公平待遇和合法權益受到侵害上。

（１）農民工遭受的不公平待遇。公平與正義從古到今一直是政治學研究的核心范疇，當前農民工遭受歧視和不公平待遇，其實質已觸及國家對社會正義的理解和立場。其主要體現在：首先是對農民工的各項制度的不公平。包括戶籍制度（使農民工喪失了憲法賦予的平等的公民權利）、就業制度（如對城市農民工的總量控制，職業、工種限制，先城后鄉控制，強制性收取管理費、用工調節費等）、教育培訓制度（城市現有的公共教育資源不能接納和滿足越來越多的農民工子女求學的愿望）、社會保障制度（農民工完全被排除在社會保障之外）等。其次是對農民工在觀念上的不公平。農民工身份的成立和普及，一方面固然只是鄉城遷移人員所受的與戶籍身份相關的制度限制的客觀反映，但另一方面，它也是一般社會對鄉城遷移人員作為城市中“非市民”身份的一種確認。

（２）農民工政治權利的缺失。由于我國公民政治權利的行使必須按照戶籍登記來進行，對于不具備城市戶口的農民工，這一權利根本不可能在居住地即城市行使。作為一種正式的制度安排，政治權利的實施狀況往往直接關系到其他權利和權益的實施狀況，在進城的農民工中，有的雖在城市已居住長達十多年，早就成為事實上的“常住人口”，但在政治上卻由于戶籍制度的原因始終無奈地扮演著局外人的角色。農民工在城市社會中處于失語者的地位，沒有掌握對自己生存利益相關的社會事務的話語權，沒有合法的、制度化的利益表達渠道。這不僅影響著農民工參與城市社會事務的能力，而且直接影響他們社會地位的提高，使他們無法對自身的利益進行表達與控制④。

（３）農民工問題的實質還是我國要建設一個什么樣的工人階級隊伍的問題。表面看農民工問題是要解決保護農民工的合法權益，消除在就業方面的不合理限制，給予農民工應有的國民待遇等一系列政治問題，而實質上也是構建一個什么樣的社會階層結構、建設一個什么樣的工人階級隊伍的問題。從西方國家的發展經驗看，更多的農民成為工人是社會經濟發展的必然結果，在中國，更多的城市農民工成為名符其實的工人階級是社會發展趨勢，也是在政治上鞏固工農聯盟的需要。

２． 農民工問題應該通過政治途徑來解決

解決農民工問題除了“要培植人文關懷的環境，構建人文關懷的體系，建立完善精神關懷機制”⑤外，還需要通過社會組織，主要還需要靠政府，通過公共政策的制定，借助政治途徑來解決。

（１）政治制度方面。學者們在探討農民工問題的解決時，都認為解決農民工問題的路徑不外乎制度廢除和制度供給。制度廢除就是要全面清理和廢除在計劃體制條件下出臺的人為限制和剝奪農民和農民工權利的法律法規和政策規定；制度供給就是要著眼于完善社會主義市場經濟體制和建設社會主義法治國家的目標，有針對性地出臺一批適應社會經濟、政治發展需要，旨在保障公民憲法權利的法律法規。政府應加強保護農民工權益的法制和法規建設，在制度上保障農民工的權益，一旦農民工權益得不到很好的保障，就可以根據相應的法律法規對違法者進行嚴厲的處罰。目前，主要是要改革勞動人事制度和戶籍管理制度，建立和完善職業分類制度，實行就業（執業）資格考核和認證制度，建立和健全適應市場經濟發展的社會保障制度。

（２）政府理念（觀念）方面。在當代中國社會轉型過程中，作為國家代表的政府，為了維護社會秩序和社會公正，除了必須與時俱進地制定公正的制度、規則并負責規則的執行外，還應該轉變政府觀念。在現有的體制下，各行政執法機關對待農民工主要是管理他們，缺乏為他們提供相關的公共服務的職能，如計劃生育、子女教育、成人教育、安全生產和社會保障等方面對農民工覆蓋率低，有的完全將農民工排斥在外。工、青、婦等社群組織和流入地的社區建設工作也沒有把覆蓋農民工群體的工作作為自己應有的職責。所以，解決農民工問題既需要制度、體制上的改革和創新，同樣需要觀念上的轉變與更新。

三、農民工現象影響著未來中國的政治發展

政治學中的政治發展，就廣義而言，包括當前的政治形態向更高級政治形態革命性的整體轉變；就狹義而言，專指現代化過程中現有政治體系為了適應新的需要所做出的各種政治改革和變遷。政治民主化及政治的穩定等都是政治發展的重要內容。農民工現象對未來中國政治發展的影響可以從正反兩個方面來考察：

１． 對未來中國政治發展的正面影響

（１）有利于政治人的形成和增強政治參與意識。首先是政治人的形成。政治人是在一定的政治關系中具有一定政治意識的人。在政治人的形成過程中，政治體系在塑造其成員的政治心理和政治意識的過程中固然起著重要作用，但另一方面社會成員通過教育和實踐活動也能自覺形成政治信仰、政治知識、政治情感，從而形成政治人格⑥。伴隨著農民工的維權運動，借助政治體系的外力及通過現實政治實踐，將會逐漸形成政治人。其次，政治參與意識增強。從政治學角度分析，政治參與程度是衡量不同政治形態中政治發展的一個重要標志，政治參與水平取決于參與人的素質、客觀的社會政治制度等多重因素。單從參與人素質角度而言，農民工從社會人走向政治人，就有了政治參與的動機，“人們參與政治是因為有較高的政治覺悟”⑦。

（２）推進基層民主政治發展。大量農民外出打工，創造了比在家務農更大的經濟收入，農民收入的增加，不僅提高了農民的消費水平，增加了農村社會購買力，而且有的農民把部分收入用于發展第二、第三產業，為農村勞動力創造了更多的就業機會，農村公益事業發展和集體經濟壯大，對于農民廣泛參與政治活動，提升政治參與質量，促進農村基層民主建設，都奠定了良好的經濟基礎。農民工在城市的打工經歷，使得他們力圖通過自己對城市社會的理解而建構或改造他們的鄉土社會，從而影響村落現有的政治結構。不少打工農民成為鄉村的精英，直接參與到村黨支部書記、村委會主任的競選中去，沖擊原有的精英體系。

（３）促進中國政治體制改革，加速中國法制建設。中國的政治體制改革目前從根本上說是要順應市場經濟的要求。農民工政治身份上基本屬于“體制外”人群，脫胎于原有高度集中的計劃經濟體制和與此相適應的政治體制，在他們的人生成長和事業發展的過程中，飽受行政效率低下、行政干涉過多等體制因素造成的人身歧視和各種不公平待遇，改革的要求迫切，是推動政治體制改革的重要力量。同時，對中國法制建設的關鍵——依法行政要求極為強烈，非常歡迎政務公開、增加經濟決策透明度、行政法治化。隨著農民工整體社會地位的提高，他們對中國法制建設將會發揮更為積極的作用。

（４）有利于加強新時期的工農聯盟。工農聯盟是我國國家政權的階級基礎。憲法第一條明確規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的國家?！敝袊と穗A級從它產生的時候起就有同農民的天然的聯系，這是我國工人階級的特點，也是我國工農聯盟的基礎之一。農民工作為工人階級的一部分，一方面增強了農民和工人的天然聯系，另一方面也受到億萬農民工及其家庭成員的歡迎，進而縮短了農民和工人的距離，增加了工農之間的親切感。農民工進城與部分下崗職工務農，賦予了新時期工農聯盟新的內涵，使新時期的工農聯盟建立在緊密的利益基礎之上，變得更加牢固，也使黨的階級基礎和執政的社會基礎更加強大和穩固。

２． 對未來中國政治發展的負面影響

（１）政治參與的弱化，影響民主的運行和質量。農民工的流動嚴重影響了農村民主的運行和質量。大量有文化、素質高的青年農民長期外流，他們不可能在本應該隨時行使民主權利的村莊內行使民主權利，即使是在村委會選舉和換屆選舉這些重要的時刻，由于時空上的阻隔和信息的不靈，也使這些外出打工者很難真正返回村中行使民主權利，這就產生了兩方面的負面影響：一方面村中因為缺少了大量有文化、素質高的青年人才參與而使民主運行的質量大大降低。另一方面，這些高素質的農民常年在外，對村中的公共事務日漸淡漠，進而嚴重影響了村民自治的正常發展。在城市里，農民工由于體制的原因而造成了他們無法參與城市的政治生活，履行自己作為中華人民共和國公民的權利；同時，農民工因其自身的素質也限制了其參與社區政治的廣度和深度。農民工對城市管理的參與程度過低，既不利于農民工的政治利益表達和保護，也不利于城市政府對農民工的管理。城市的現行制度也注定了農民工政治參與的邊緣人地位，使農民工缺乏政治的歸屬感，影響了我國政治民主的運行和質量。

（２）可能影響政治穩定。政治穩定是政治發展的目標之一，它是指一國政治系統的連續性和有序性，包括穩定的政權體系、合理的權力結構和有序的政治過程等三個不同層次⑧。農民工現象對我國政治穩定的影響主要體現在：第一，農民工流動的無序性導致的“民工潮”和“民工荒”問題，不僅對經濟穩定發展產生負面影響，造成了巨大的資源浪費，同時影響政治穩定。在我國，農民工是一個龐大的弱勢群體，其穩定直接關系到整個國家的穩定和發展。第二，階級結構分化和利益多元化可能影響政治體系的穩定。農民工現象導致的階級結構的新變化也使得利益結構格局轉變，伴隨“利益意識”的覺醒，會產生“群體摩擦”和“觀念沖突”，“群體摩擦”和“觀念沖突”是影響政治穩定的重要因素⑨。第三，隨著農民工政治意識的覺醒，在以后的發展過程中會產生大量“維權”行為，過激的或不恰當的“維權”行為方式，可能帶來一系列社會問題，怎樣解決這些問題以及這些問題解決的好壞，不僅影響著農民工的政治心理，也影響著政府的形象。這也是影響政治穩定的又一重要因素。

注釋：

① 陸學藝：《農民工問題要從根本上治理》，《特區理論與實踐》２００３年第７期。

② 楊云善、時明德：《中國農民工問題分析》，中國經濟出版社２００５年版，第７９－８０頁。

③ 劉麗娟：《農民工問題的成因及解決對策》，《長春工業大學學報（社會科學版）》２００３年第４期。

④ 張麗紅：《農民工的政治權利探析》，《理論與現代化》２００５年第１期。

⑤ 彭賢則、崔彬：《論對農民工的人文關懷與可持續發展》，《資源·產業》２００４年第５期。

⑥ 楊光斌：《政治學導論》，中國人民大學出版社２０００年版，第８７－８８頁。

⑦ 陶東明、陳明明：《當代中國政治參與》，浙江人民出版社１９９８年版，第２０７頁。

⑧⑨ 鄧偉志：《變革社會中的政治穩定》，上海人民出版社１９９７年版，第２４－２５、６６頁。

（責任編輯劉龍伏）