農民的公民權利：歸位及通過訴訟的救濟

摘要：農民的公民權利的嚴重缺位已經成為一個公認的事實。對權利予以歸位和通過訴訟進行權利救濟是使農民缺位的公民權利得以回歸、進而得到實現的有效途徑。可通過對法律法規和其他規范性文件的清理將權利予以歸位，通過建立憲法訴訟和完善普通法律訴訟進行權利的有效救濟。

關鍵詞：農民的公民權利；缺位；歸位；救濟

中圖分類號：Ｄ６６３．２文獻標識碼：Ａ文章編號：１００３－８５４Ｘ（２００６）０８－０１００－０３

近十年來，農民公民權利的缺位引起了越來越廣泛的關注和重視。學者們對于如何解決這個問題提出了許多建議和對策，都各有一定的理論依據和可行性。筆者認為，從我國目前法律制度的狀況和法治發展趨勢來看，農民公民權利的實現有賴于雙管齊下：其一是使缺損的權利歸位，其二是通過訴訟進行救濟。

一、農民的公民權利：缺位

有學者經考察指出，農民在平等權、選舉權和被選舉權、參與管理國家（集體）事務的權利、自由結社權、遷徙權、財產權、休息權、人身權、居住權、人格權、土地承包權、生產經營自主權、勞動就業權、受教育權、社會保障權、獲得物質幫助權等方面的權利未得到保障的現象比較嚴重①。在２００２年時就有文章論證“廢除制度歧視，還農民公民權利”②，而直到２００５年“第六屆全國經濟法前沿理論研討會暨‘三農’法律問題學術研討會”上，還有學者提到，基層對農民權益問題最強烈的反應就是：一個國家，兩種公民。許多明顯不平等但卻司空見慣的現象可以印證這一認識。如務工農民與職業工人“同工不同名”或“同工不同酬”、農民子女與城市孩子同校念書卻要多繳學費的“同校不同費”、同卷考試但錄取標準不同的“同分不同錄”等等。而媒體最近關于“同命不同價”的一條報道更為典型：２００５年１２月１５日凌晨，重慶市搭乘同一輛三輪車的３名少女同遭車禍喪生。其中兩名城市女孩的父母分別得到２０多萬元賠償，而農村女孩何源的父母所能獲得的賠償費僅為５．０７萬元③。

從１９５４年第一部憲法到四次修改后的現行憲法，我國根本法一直都以序言和第一章第一條的重要位置明文確認“農民”是我國社會主義建設的依賴性力量，是人民民主專政基礎的重要組成部分。然而在現實生活中，一些應用性很強的“紅頭文件”乃至法規規章卻制度性地削減了農民的公民權利，從而導致了一個懸殊的背離：在根本法中地位無比重要的農民，在現實生活中卻降格為境遇卑劣的“二等公民”。

農民理所當然地是國家公民，但農民在很多方面的公民權利卻長期處于嚴重缺位的狀態。這不但有悖于我國的社會性質，與依法治國不相和諧，也是建設社會主義新農村的巨大障礙。人民民主專政是社會主義的國家性質，農民享有主人公地位是其要義之一，在憲法和法律上體現為農民是享有完全公民權利的公民；依憲法治國是依法治國的前提，人民主權和基本人權是依法治國的基本原則，農民是人民的一個當然部分，實行依法治國必須保障農民享有全面的公民權利；農民是廣大農村地區的主要勞動者，要建設新農村，就必須保障農民全面享有公民權利，使農民能以其主體身份及其地位發揮獨特的動力作用。因此，無論是對于體現國家性質，對于實行依法治國，還是對于建設社會主義新農村，農民公民權利的嚴重缺位都是一個需要克服的重大問題。

二、農民的公民權利：歸位

我國憲法確認了公民在個人生活和家庭生活、社會活動、經濟活動和政治活動等方面的基本權利，部門法和相應的法律制度進一步確認并保障了公民的一般權利，由此構成法律體系中較完備的公民權利。這意味著我國公民，無論是從事什么職業的勞動者，其應享有的公民權利都有法律保障。然而，農民的一些公民權利卻似乎在這個法律體系之外。筆者對存在問題較突出的參政權、享受義務教育權和社會保障權等三個方面試做了一些與法規清理有關的工作。通過檢索有關法律、法規和一些規章的文本發現，農民在這些方面權利缺位的文本上的原因是，憲法所確認的有關基本權利沒有實質性地得到落實，導致相關的程序性保障缺乏直接和明文的依據。

參政權方面：我國《憲法》第３４條關于“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權”的確認清楚地表明了選舉權平等的含義。而１９９５年《選舉法》第１２條規定：“自治州、縣、自治縣的人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務委員會按照農村每一代表所代表的人口數四倍于鎮每一代表所代表的人口數的原則分配。”第１３條規定：“直轄市、市、市轄區的農村每一代表所代表的人口數，應多于市區每一代表所代表的人口數。”第１４條規定：“省、自治區的人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務委員會按照農村每一代表所代表的人口數四倍于城市每一代表所代表的人口數的原則分配。”第１６條規定：“省、自治區、直轄市應選全國人民代表大會代表的名額，由全國人民代表大會常務委員會按照農村每一代表所代表的人口數四倍于城市每一代表所代表的人口數的原則分配。”這些規定包含同一個意思：廣大農村地區的農民的意志與城市居民的意志不是同等地位的，后者的價值更高，需要由更多的代表來表達，所以需要更多的代表名額。可見，《選舉法》截留了憲法所確認的農村公民的平等的選舉權利。

義務教育權方面：《憲法》第４６條確認“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”。而１９８６年頒行的《義務教育法》第１２條規定：“實施義務教育所需事業費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證。……地方各級人民政府按照國務院的規定，在城鄉征收教育事業費附加，主要用于實施義務教育。”１９９２年實施的《義務教育法實施細則》第５條規定：“實施義務教育，城市以市或者市轄區為單位組織進行；農村以縣為單位組織進行，并落實到鄉（鎮）。”第３０條規定：“實施義務教育的學校新建、改建、擴建所需資金，在城鎮由當地人民政府負責列入基本建設投資計劃，或者通過其他渠道籌措；在農村由鄉、村負責籌措，縣級人民政府對有困難的鄉、村可酌情予以補助。”在我國農村普遍收入低而負擔重的現實條件下，按照條文的規定而操作的結果，必然是再加重農民負擔，或者農民子女的義務教育不能得到保證，事實上存在著隱形的雙重標準和差別對待。可見，這些法律和法規實際上限制了農民平等享有接受義務教育的權利。

社會保險權方面：我國《憲法》第４５條確認：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”而１９９５年施行的《勞動法》第７０條規定：“國家發展社會保險事業，建立社會保險制度，設立社會保險基金，使勞動者在年老、患病、工傷、失業、生育等情況下獲得幫助和補償。”第７２條規定：“社會保險基金按照保險類型確定資金來源，逐步實行社會統籌。用人單位和勞動者必須依法參加社會保險，繳納社會保險費。”第７３條規定：“勞動者在下列情形下，依法享受社會保險待遇：（一）退休；（二）患病負傷；（三）因工傷殘或者患職業病；（四）失業；（五）生育。”《勞動法》的這些規定將憲法中原本面對全體公民的社會保險范圍具體化到“勞動者”的范圍，而按其條文上下文的意思，該“勞動者”只是在企業就業的職工，從而悄然縮小了勞動者的范圍。這一點得到了１９９９年《社會保險費征繳暫行條例》第３條的印證，該條在規定保險費的征繳范圍時并沒有將農民納入其中，這意味著農民不能獲得基本養老保險、基本醫療保險和失業保險等社會保障，實際上剝奪了農民享有社會保險的權利。結合所引《勞動法》的有關規定，還可以推導出一個十分荒唐的判斷：農民不是勞動者。而《城市居民最低生活保障條例》第２條關于 “持有非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利”的規定，更明顯地只是為城市居民提供最低生活保障。

近一兩年來，國家已采取并決定將采取有效措施以保障農民的公民權利。除已減免農業稅費外，２００６年開始對“三農”實行財政傾斜性扶持，包括加大農村基礎設施投入、全面取消農業稅、到２００７年全國農村全面實行免費義務教育、擴大新型農村合作醫療試點等④。這些措施無疑將改善農村的貧困環境，給農民減輕一些經濟負擔。但這只意味著農民的公民權利得到國家的高度關注，并不表明問題已得到徹底和全面解決。一來，這只是對未來一兩年的政策性計劃，缺乏持久性保障，而 “三農”積重的困境不是靠一兩年政策傾斜和財政扶持就可以解決的；二來，這些措施沒有以法律法規的形式固定下來，不能以法的強制性保證其得到執行；三來，這些措施是針對當前突出的問題而采取的，只涉及農民公民權利的某一些方面，沒有全方位地提供保障。從實行依法治國的角度來思考，應當從法律制度入手，在有法可依這個首要環節上提供完善和完備的依據。因此，法律、法規、規章和其他規范性文件的清理是首先要做的工作。通過全面和認真的清理，將農民的公民權利予以歸位，使農民在法律制度上獲得至少與城市居民同等的公民地位，是使農民的公民權利獲得法律制度上的保障、進而得以現實地實現的第一步。

固然，權利不是源自憲法和法律，憲法和法律只是確認和保障權利的一種形式。在一個法治社會或追求法治的社會里，權利應予保障和具有保障的直接依據乃在于其被憲法和法律明文確認。公民權利的最高法律確認形式是憲法，憲法因而是保障公民權利的最終法律依據。因此，恢復和補救農民缺位的公民權利，自應從憲法始。依憲法的人權平等、公民平等理念分析，農民公民權利缺位的根本原因在于憲法未得到貫徹落實，憲法的各種各級下位法及其他可能對權利的享有產生實質性影響的規范性文件直接或間接地剝奪了農民的公民權利。因此，首先要以憲法所確認的公民基本權利為依據，通過全面清理法律、法規、規章和其他一切可能對權利的享有產生實質性影響的規范性文件，在追尋公民基本權利得以落實、延伸和發展的蹤跡的過程中，查尋到農民公民權利開始缺位的所有斷層盲點，進而從這些層點處開始接續、糾偏、補正和完善，廢止其中含有實行差別對待、違背平等原則之意思的條款項目，將農民的公民權利一一予以歸位，從而使農民的公民權利獲得以法律、法規和規章及其他規范性文件明文確認方式的保障，為下一步從執法、司法、法律監督等法治環節上的保障提供源頭性的依據。

三、農民的公民權利：救濟

將缺位的權利予以歸位是從法律制度環節對權利的保障。這種法律制度上的保障是必需的，但不是全能的，因為它只是享有權利的可能性的一種確定和有效的依據，并不能防范權利被侵犯的可能，也不能有效地制止侵權行為，更不能對被損害的權益予以補救和恢復。更重要的問題還在于，法律制度上確認的權利在行使之后應能獲得相應的利益，受損害的權益應能得到實際和完全的彌補。在筆者看來，通過訴訟的救濟是解決這一問題的現實和有效之道。

權利救濟對于權利的實際享有十分重要。西方一些憲法學家極其重視權利的救濟，甚至將其視作權利的享有本身，認為無救濟等于無權利。如英國憲法學家戴雪說過：“在英憲之下，法律的全副精神注意救濟方法。這就是說，法律務必有一定方式進行，然后法律下之權利方見尊重，然后名義上的權利可化為實在權利。”⑤而在美國法學家路易斯·亨金看來，“美國的人權觀意味著可以獲得維護人權的救濟手段”⑥。

權利救濟的方式主要有和解、調解、仲裁和訴訟等幾種，筆者認為，其中最有效的救濟方式應當是訴訟。這不僅是因為根據司法最終解決的法治原理，通過訴訟的權利救濟在各種方式中具有終結了斷性的權威，也是基于我國立法體制和法律現實的考慮。從我國立法體制和法律現實看，法律制度是有權的立法主體行使立法權的成果。從《立法法》的有關規定看，立法主體是多層級多種類的，從國家全權機關及其常委會到省級地方（包括自治區和直轄市）全權機關及其常委會，從中央政府及其組成部門到省級政府及其所在地的市政府都有各自權限內的立法權。從立法實踐來看，除全國人大及其常委會每年制定通過了越來越多的法律之外，其他立法主體每年所制定頒布的法規、規章及其他具有規范性意義的決定和命令也是不計其數。這些法律、法規、規章、決定和命令及其所形成的制度之間難免有、事實上也確實存在抵觸之處。前文的分析已經表明，憲法的一些規定在其一些下位法中已經變了形，走了樣。在我國尚無專門合憲性審查機構，而現行具有審查職責的機構又限于精力、人力、時間等多種因素無法及時和有效地履行審查職能，撤銷或改變違憲條款的現實情況下，由受到影響的權利人通過某種機制直接或間接地啟動審查，應該是一種合理的選擇。

所謂“直接”啟動，是指一些西方國家已有實踐的憲法訴訟；“間接”啟動，是指提起民事、刑事、行政等普通的法律訴訟。我國尚無憲法訴訟制度，但從法治發展規律看是終將要建立的。從人類文明發展至此的智慧水平和制度經驗來看，發展到憲政階段的法治必然包括憲法訴訟制度的建立，這已經成為一個規律性的現象。如果遵循這一普遍性規律，那么，包括憲法訴訟在內的權利救濟機制也應當成為我國法治發展的前景之一。普通法律訴訟制度在我國已經建立，但其啟動和運行機制中還存在一些不足之處，可能會影響救濟的有效性。主要是一些因素的存在會影響訴訟的啟動或權利救濟目的的實現。其中，作為權利主體的農民自身是否具備一定的法律知識和能否得到法律幫助，是糾紛發生后是否尋求訴訟或能否得到司法最終解決的因素之一，同時，法官的業務素質和工作待遇的高低、法院的制度建設和工作條件的好壞等，也都直接關系到法院的裁判能否使農民的公民權利得到救濟，而后者更為重要。因為，一旦啟動訴訟，則權利能否得到救濟，取決于法院能否公正司法。由于對農民公民權利糾紛有管轄權的第一審法院一般是縣一級基層法院，而基層法院無論是在法官的業務素質和工作待遇還是在法院的制度建設和工作條件等方面都不如設在中等以上城市的中級法院；同時，基層法院的初審裁判如果是枉法的，農民很可能因無信心或無財力而放棄通過上訴繼續維權的權利。因此，國家應當加強農村地區的法律人才培養和司法資源供給。

對于農民維護其公民權利來說，提起憲法訴訟是一個意義更為重要的救濟途徑。我們知道，憲法和法律的實施主要通過守法、執法和司法進行。對廣大的農村地區和眾多的農民來說，作為執法之表現形式的地方性法規、規章和基層政府的決定、命令等等是影響他們的權利和義務的最直接、最經常和最大量的一種實施憲法和法律的行為。作為抽象行政行為的表現形式，這些規范性文件無論是執行性的、補充性的還是自主性的，在其制定形成過程中，都有偏離或甚至背離憲法和法律等上位法的可能。而它們也有可能作為具體行政行為的直接依據，通過具體行政行為的實施而間接地影響相對人的權利義務。從實踐中看，現實中農民公民權利的缺失更多地是由于這些規范性文件違背或偏離上位法造成的。因此，對于維權的農民來說，當在普通的法律訴訟框架中找不到達到其目的的程序時，如果能夠由權利人直接啟動對有關抽象行政行為的合憲性審查，將既直接排除該抽象行政行為的適用，避免所可能導致的損害后果，又不會導致憲法所確認的權利在現實生活中落空，從而有效地實現權利的救濟。

注釋：

① 參見杜受祜《參與式管理與農民權益保護》（《農村經濟》２００４年第１期），葛笑如《工會組織的制度變遷與農民工權益維護》（《農村經濟》２００５年第５期）等文章。

② 黨雙忍：《廢除制度歧視還農民公民權利》，《經濟觀察》２００２年第１０期。

③ 唐中明、田文生：《三少女遭車禍“同命不同價”》，《中國青年報》２００６年１月２４日。

④ 馮蕾：《公共財政更多向“三農”傾斜》，《光明日報》２００６年３月９日。

⑤ 戴雪：《英憲精義》，中國法制出版社２００１年版，第２６１頁。

⑥ 路易斯·亨金、阿爾伯特·羅森塔爾編《憲政與權利》，鄭戈等譯，三聯書店１９９６年版，第１３頁。

（責任編輯劉龍伏）