法律視野下的教師進修培訓問題

[摘 要]進修培訓是教師依據《教育法》、《教師法》等享有的權利，也是提高其素質的關鍵。目前我國教師進修培訓中存在著認識不足、觀念落后，立法過于原則，且配套法規缺失，監督不力，執法不嚴；以及法律救濟途徑不明確等問題。為此，要更新觀念，并借鑒臺灣地區及日本的經驗，對我國現行教育法進行相應的修訂，建立起完善的監督與救濟機制，以維護教師的進修培訓權。

[關鍵詞]教師；進修培訓權；維護

[中圖分類號]G525．1

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2007)01-0078-02

百年大計，教育為本；教育大計，教師為本。教師素質直接影響教育的質量。提高教師的素質，對國家教育事業的加速發展、國民素質的提升乃至對整個國家綜合國力的增強都有著舉足輕重的作用。而教師進修或培訓是提高教師質量的重要途徑，也是教師的權利和義務。

一、權利本位的教師進修培訓之分析

教師進修培訓是指對取得教師資格的各等級學校在職教師，為提高思想政治和業務素質等而進行的一種繼續教育。教師參加進修或培訓，是教師基于教育教學專業人員的身份所特有的專業權利。對于教師的該項權利，《教師法》以權利與義務的復合性來規范之。如《教師法》在第七條賦予教師參加進修或其他方式的培訓的權利(簡稱進修培訓權)，同時又在第八條規定教師履行進修培訓的義務。

進修培訓權以權利與義務的復合性進行規范，其用意在于規定進修培訓是一項不可放棄的權利，并且以權利為本位。對于這樣的規定設計，首先，是基于教師的職業要求及發展考慮。我國《教師法》在第三條明確規定教師專業人員的身份及專門職業的地位。教師職業要成為專門職業，必須達到一定的職業標準：如經過長期的訓練；具有專業自主權；為社會提供重要服務；有完善系統的在職進修制度，等等。因此，教師的職業性質要求教師參加進修培訓。賦予教師以進修培訓的權利，才能為教師職業的發展提供可能及條件；同時科以教師進修培訓的義務，以促使教師及其職業的發展的進程。因此，可以說，“義務正是為權利設置明確的、必要的、切實必須行使的機制，以保障權利的實現。”其次，設定權利與義務的復合性規范，也有其現實因素。由于教育本身的遲效性及部分教師特別是中小學教師對進修培訓的重要性未能從自身發展與完善的角度認識而往往局限于晉升、獎勵等利益追求，當這一利益在現實中因種種因素而難以兌現時，部分教師很自然就會放棄此項權利。而權利的放棄必然會影響教師素質的提高及專業的發展，進而對國家教育事業的發展產生重要的負面影響。因此，教師參加進修培訓又有著不可放棄的現實必然性。設定進修培訓的義務，正是以“義務要素所具有的行為必然性”取代“該權利的可放棄性”，其最終目的也是為了保障教師進修培訓權的實現。

二、臺灣及日本的有關法律借鑒

臺灣地區在教師教育方面的立法之多之細，且隨著時代的變化不斷對有關法規進行修正，這在世界范圍內都比較少見。臺灣教師培訓已經形成較為完備的法律法規體系。除了《學校教育法》、《師資培育法》等基本法律之外，還有諸如《教師法實施細則》、《師資培育法暨施行細則》《教師進修研究獎勵辦法》、《中小學教師在職進修研究辦法》、《臺北市高級中等以下學校及幼稚園教師在職進修學位、學分實施要點》等配套的法令及規定。這些不同層次的法律及配套法規，詳細地對教師進行培訓的具體要求、培訓機構、管理及待遇等都作了明確規定。此外，立法適應時代，在穩定的基礎上不斷進行修正，這是臺灣地區在教師教育立法上的另一個顯著的特點。從1979年頒布的一元化、封閉式的《師范教育法》，到1994年頒布的《師資培育法》以及隨后頒布的--《師資培育法實施細則》，順應了時代開放的、多元體系的需要。2002年又幾經修改，《師資培育法》已成為臺灣教師教育法制史上的里程碑。臺灣地區教師進修開始走上制度化、法制化的軌道。而且，臺灣師資培育貫徹教師教育的終身化理念，從立法上確立教師教育之職前、入職和在職的連貫性培養體系。這“對于師資來源走向多元化以后，把住教師入口關，優化師資隊伍來源，提高師資隊伍素質等方面，無疑具有積極意義”。

日本嚴格執行教育法律以及廣泛的教育法律監督，值得我們在規范和完善教師進修培訓問題上進行研究和借鑒。縱觀日本的教育執法，有以下三個特點：首先，日本教育法中的有關法律責任規定比較具體。其次，執法關系較順。在日本，國會通過法律后，首先由內閣制定該法律施行令(謂之政令)，然后文部大臣發布該法律施行規則(謂之省令)，通過政令和省令對法律進行詳細的解釋和規范，從而易于執行。第三，有相應的處理教育糾紛的機構和程序。日本的教育糾紛首先由主管教育行政部門來處理。如公立中小學教師因進修培訓等問題與學校發生的糾紛，由主管的都道府縣教育委員會處理。對主管部門的處理如果不服，可上訴所在地區的人事院或者人事委員會、公平委員會。若對它們的裁決仍不服，可上訴司法機關。在嚴肅的教育執法之外，日本還形成了一套廣泛的教育法律監督系統：立法監督、司法監督、行政監督和社會監督，對教育法律執行予以多方位監督。

三、我國教師進修培訓存在的問題

1、認識不足，觀念落后。首先，作為權利主體，許多教師特別是中小學教師缺乏進修培訓權之權利本位認識，往往僅以義務而消極對待。在教育實踐中，因政府的繼續教育經費不到位，培訓費用基本上由個人承擔，許多教師，特別是農村中小學教師會因個人負擔沉重，同時又難以協調工學矛盾，或迫于“上級的任務”而敷衍，或漠視甚至放棄此權利。其次，長期以來各級教育行政部門在保障和實現教師進修培訓權方面存在著可為可不為的觀念，致使經常出現培訓經費不予落實等義務履行不力的情況。而教師任教之學校也經常干預教師參加進修培訓。

2、立法上存在缺陷。對于教師參加進修培訓，立法上存在的問題，如《教育法》、《教師法》對教師進修培訓權利規定過于原則、簡單；對政府、學校的職責與職權缺乏明確、具體界定；對教師權利(如進修培訓權)如何進行保障及救濟未作規定等，此外，立法不足，部分配套法律法規缺失也是立法上不容忽視的—個問題。如涉及教師進修培訓方面的《教育法》、《教師法》配套的下位法律法規及相關單項法規，或沒有制定，或制定遲緩。與前述我國臺灣地區相比，大陸的教育立法無論在數量上還是在質量上都是存在很大差距的。

3、缺乏監督機制，權力濫用。公立中小學與教師之間具有行政屬性的管理關系，使得學校在管理教師的過程中有很大的自由裁量權。當這種自由裁量權缺乏監督與制約時，就會導致濫用而侵犯教師的合法權益。教師進修培訓權就是教師權利中常受侵害的權利之一。校方出于維護教師隊伍的穩定性或經濟上的原因，不支持或限制教師的進修培訓，特別是限制脫產帶薪、提高學歷的在職培訓(這種情況在城郊及農村學校尤為嚴重)。如果教師因此與校方發生爭議，學校往往會在考核及聘任等方面鉗制教師。這種權力的濫用，嚴重侵害了教師的進修培訓權及其他權利。而目前，我們還沒有確立一套能夠對學校的自由裁量權進行監督與制約的機制，使學校能夠在法律所規定的限度內合理行使其權力。

4、執法不嚴，政府與學校義務缺位。對于中小學教師培訓的經費問題，僅教育部制定了《中小學教師繼續教育規定》對其予以規范。但用語含糊而不利于執行，且沒存規定執行不力者所應承擔的法律責任。因此，隨著繼續教育培訓力度的加大，尤其是新課改培訓的普遍實施，經費的保障即成為一個突出的問題，政府的投入出現了很大的缺口。政府義務履行不力，其責任追究又缺位，培訓經費保障問題遲遲得不到解決，大大限制了中小學教師的進修培訓(在農村尤為突出)。此外，對教師進修學校履行義務責任追究的缺失，也使中小學教師培訓中存在著課程結構不合理，課程內容現實性、針對性不強，教材與教學專業脫節；教師的選擇權不大；管理、考核、評價不合理；教師培訓者不合格等許多問題，致使中小學教師的此項法定權利在向現實權利的轉化中出現缺損。

5、救濟途徑不明。沒有救濟就沒有權力。也惟有通過救濟，才能使受侵害的權利得以恢復。而在我國，目前教師權利的救濟處于相當薄弱的狀態。如《教育法》和《教師法》都未規定教師的權利如何獲得保障、教師法定權益受損時如何救濟。《教師法》雖然賦予教師在自身合法權益受損時具有申訴權，建立了教師申訴制度，但是教師申訴制度規定得過于原則，沒有專門的申訴機關，不能有效地維護教師權益。

四、幾點建議

1、制定切實可行的法律法規。首先，在以人為本、終身教育等立法理念的指導下，進一步提高教育立法的技術，從維護權利的角度，加快教師進修培訓相關法律的修訂及教師教育培養體系的建設。如制定《學校法》，明確、詳細規定各中小學校的權利與義務，并對學校權利的授予、運行、制約及責任承擔等問題作以明確規定，規范學校的權力行使；再如對于中小學教師培訓經費問題，應在《教師法》等上位法律中明確規定，并在其下位配套法規中明確各級教育行政機關、學校的權責及應承擔的法律責任，明確責任追究的程序及機關等；而且應在《教師法》中確立教師之職前、入職及職后教育的培養體系，確保教師教育的連貫性發展等等。其次，建立(中小學)教師進修培訓的相關法律體系。該體系建設應以《教師法》為核心，完善相關配套法律法規，并由各省、自治區、直轄市制定相關的實施與監督細則。通過這些法律法規的修訂以及三個層次的法律體系的建設，為中小學教師進修培訓的實現提供法律制度上的保障。

2、建立完善的監督和救濟機制，保護教師的合法權益。首先應保證監督機制的有效運行。對中小學教師進修培訓權的保障與監督，應強化政府職能部門中監察機關的教育監察職能、審計機關的教育審計職能、督導機關的教育督導職能。監察機關依據相關法律對中小學校的管理活動是否符合法律規定進行監督和檢查，以監督并限制學校的自由裁量權，使其在法定的范圍內合理地行使；審計機關通過審計監督教育事業費的分配、管理和使用情況，確保中小學教師培訓經費的專項列支，從經濟上保障教師進修培訓權(這對貧困邊遠地區中小學教師的培訓尤為重要)；教育督導機關對中小學教師培訓課程結構、課程內容、教材、教學質量以及培訓人員的素質等方面進行監督、檢查、評價和指導，促進教育質量和效益得到提高。

其次，明確中小學教師權利缺損時尋求救濟的具體途徑，使中小學教師的訴權得以真正實現。一方面，完善教師申訴制度，明確申訴范圍及受理申訴的機關、人員等，使《教師申訴制度》具有可操作性，切實成為中小學教師維護權益時有力的法律武器。另一方面，完善行政復議及行政訴訟的救濟途徑。對于因中小學校濫用自由裁量權而侵犯教師進修培訓權的侵權案件，可申請行政復議。若中小學教師對行政復議機關的復議決定不服時，可以在法定期限內向人民法院提起行政訴訟。

3、改變傳統的管理觀念，加強法律意識及法律教育。“徒法不能以自行”，在依法治國的今天，在加強立法、執法的同時。還應加強法制教育，以提高人們的法律意識。首先，政府及各教育行政機關等國家公權力機關的人員要知法守法，依法管理教師，從保障教師進修權的實現高度切實力行義務。各中小學學校領導要學習和掌握有關的法律法規，依法行使其自由裁量權，努力保障教師包括進修培訓權在內的各項權利的實現。中小學教師對于進修培訓權，既要具有強烈的維權意識，利用法律武器保護自己的權利；又要有義務意識，積極參加進修培訓。強化和提高能力、素質及業務水平，為加強教師隊伍建設，提高國家教育質量做出自己應有的貢獻。

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