論政府危機管理中的公眾參與

[摘 要]公眾參與政府危機管理有助于提高社會自我救助能力、解決危機管理中的“政府失效性”以及確保政府危機管理的公共利益取向。當前我國政府危機管理中的公眾參與還處于較低的層面。為推進公眾積極參與政府危機管理，必須建立和完善相關法律制度，培育和發展民間組織，建立政府、媒體與公眾合作的應急機制以及完善危機教育機制等。

[關鍵詞]政府；公眾；公眾參與；危機管理

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2007)01-D019-03

完善政府危機管理的法制、機制和體制建設，提高政府應對公共安全的能力，是我國當前各級政府面臨的重大課題。公眾參與，是政府危機管理中提供公共安全、預防危機發生、減輕危機危害、維護國家和社會公共利益的內在保證。

一、公眾參與在政府危機管理中的作用

政府對危機事件進行有效管理，以保護每個社會成員的人身權與財產權，維護整個社會的公共安全，是政府的一項基本職能。由于政府危機管理具有不確定性、應急性、非程序性決策等特點，使得公眾參與在政府危機管理中的功能和作用容易得到忽視。但事實上，政府與公眾對社會生活的合作管理程度的提高，意味著政府責任的加強和善治目標的逐步實現。廣泛而有序的公眾參與，提高社會成員的危機意識與應對危機的能力。是提升政府危機管理能力的重要前提和基礎。公眾參與在政府危機管理過程中，發揮著重要的作用。

1、提高社會自我救助能力。在政府危機管理過程中，公眾既是危機管理的直接受眾，同時也是至關重要的管理主體。在危機事件的自然災害、技術事故、人為災難等三種表現形態中，除了自然災害以外，其他類型的危機事件都是可以預防和避免爆發的。實際上很多技術事故和人為災難的爆發，都與公眾自身的安全意識和安全防范能力薄弱有關。因此，提高公眾的危機意識和危機應對能力，可以在很大程度上減少危機事件爆發的頻率。

當危機事件發生后，公眾良好的安全意識和危機應對能力，將有助于提高社會自我救助能力，極大地減少危機可能造成的混亂和損失。正因為如此，西方發達國家一直非常重視運用各種渠道和機制，對公眾進行危機應急知識的宣傳和應急能力的教育培訓和演習，把塑造發達的社會應急文化、以提高社會自救能力作為政府危機管理系統的一項基礎工程。

2、解決危機管理中的“政府失效性”。“政府失效性”是指當危機發生時，政府在短期內所能提供的公共資源有限，空間分配密度有限，而導致對某些危機事件無法采取及時和有效的應急措施而造成損失。政府失效性產生的源自于危機事件的發生具有時間的不確定性、地點的不確定性、危害程度的不確定性、危害對象的不確定性以及處置的緊迫性等特點。“政府失效性”的存在，表明政府的危機管理能力要受到客觀條件的限制，僅靠政府的力量應對危機事件要付出極高的公共財政成本，在現實中無法做到。

有效解決危機管理中的“政府失效性”，必須建立“政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動”，即在危機管理中，政府除自身積極參與并發揮主導作用外，更應注重公民社會乃至市場的全面參與。公眾參與在危機管理中的力量，不是體現為個體的單獨行為，而是通過各種社會組織來發揮公眾參與的集體力量。這些社會組織包括如社區組織、志愿者組織、社會中介組織等具有非營利特性、公益性、志愿性特點的民間組織。也包括具有營利性的工商業組織。在政府危機管理中，引人民間組織和工商業組織的參與，積極為這些社會團體、組織參與危機救治搭建平臺或者說是拓展渠道，這樣既有利于通過建立政府和社會組織共同所擁有資源在危機狀態下的調配機制，提高政府的危機物資的儲備水平和調動能力，也可以充分發揮這些社會組織在危機預防、危機處理、和災后恢復過程中的自我救助能力，促進公眾參與政府危機管理的有序化拓展，以合作的姿態共同應對可能發生的各種危機事件。

在現代西方國家，活躍著大批志愿者組織和其他公益性民間組織，已經成為抗擊危機、參與危機救援工作的一只重要輔助力量。還有國際紅十字會等這樣的國際非政府組織一直活躍在戰爭和災難救助的第一線，為協調國際救援物資和進行人道主義援助發揮重要作用。我國政府在應對SARS事件的后期，已經體現出政府與公眾、各類社會組織合作處置危機的特點，對于國內的公共安全事件積極尋求國際合作和社會各方面力量的支持，政府不再是唯一的權力中心，醫療機構、專家組、國家衛生組織都參與了危機應對工作，在一些社區，自愿性的公民團體也主動分擔了原先由政府獨自承擔的責任。

3、確保政府危機管理的公共利益取向。從理論上分析，在政府由其公共性決定的從事社會管理和提供公共服務的職能中，實現社會公共利益的最大化是政府政治決策和政府行為的邏輯起點。政府危機管理為全社會提供公共安全服務，是政府的基本職責。政府危機管理以提供社會公共安全為宗旨，以保障和維護社會公共利益為指向，而不是僅僅為少數人、少數集團的特殊利益服務。政府在危機管理中，能否盡可能地防止危機的發生，盡可能有效地處理已經發生的危機，從而最大限度地維護和保障公共利益，是判斷和評價政府危機決策水平和危機管理能力的基本標準。

在政府危機管理的過程中，公眾參與可以建立起有效的社會監督機制，有助于確保政府危機管理過程中的公共利益價值取向。公眾參與打破了政府組織及其官員在危機管理中對權力的壟斷，公眾不再被簡單視為危機管理的旁觀者或危機管理的對象，不是只讓公眾了解決策的結果然后被動的執行，而是應該提供給他們參與危機管理的各種機會。公眾參與使危機管理透明化，公眾擁有了更多的知情權，對政府在危機管理過程中政策制定與實施的各項權力的監督更加有效，可以限制政府組織及其官員在危機管理中的不作為、失職、瀆職乃至于權錢交易和以權謀私的行為。

由于危機決策是一種非常規決策或非程序性決策，網危機爆發后政府必須在有限的時間、資源、人力等約束條件下完成應對危機的策略和具體措施，決策民主化受到客觀條件的很大限制，所以政府危機管理中的公民參與主要是一種非決策性參與。通過公民參與，建立起強有力的自下而上的社會監督網絡，對危機管理中危機決策和決策執行的失誤進行及時和有效的監督和控制、確保政府危機管理的公共利益取向就顯得十分有必要。

二、我國政府危機管理中公眾參與的現狀

在我國，長期以來政府已經習慣于自上而下的命令式管理，政治文化中的服從意識十分濃厚，公眾很少有和政府平等對話的機會，所以在政府治理和決策中很難看到公眾的力量。特別是在決策權力高度集中的政府危機管理中，公眾有機會向政府表達意見，為謀取社會共同利益而施展和貢獻自己的才能的空間則更加有限。在我國當前政府危機管理中公眾參與的現實困境表現在以下幾方面：

1、政府危機管理中公眾參與法制化的缺乏。公民參與的法制化是指將公眾參與危機管理的權利和途徑以法律的形式加以確定，能使公眾參與作為政府危機管理過程中一個必不可少的步驟得到保證，而不致成為一種可有可無的隨意性的安排。我國當前關于危機管理的法律制度正處于建立和完善的初級階段，在已經公布實施的一系列用于危機處置的法律文件中，尚沒有關于肯定和支持公眾參與政府危機管理、以及參與的職責、途徑方面比較明確的法律規定。公眾參與法制化的缺乏，使得公眾和各種社會組織的參與不被政府決策機構所重視，公眾即使有參與的愿望也無法實現。隨著當代中國社會公眾參與積極性的逐漸高漲，公民參與危機管理的制度供給的速度已經遠遠跟不上實踐的需求，因此，建立制度化的參與機制已經成為當務之急。

2、政府危機管理中公眾參與的組織基礎薄弱。在我國當前政府危機管理中，公眾參與的組織基礎非常薄弱。公民參與的組織基礎是指，有序且有效的公眾參與是通過各種社會團體和組織而不是以個人方式表達利益訴求，在政府危機管理中發揮功能和作用。我國目前也有一些公益性民間組織，在政府帶動下開展各種形式的活動，在處理危機中起到輔助和補充作用。但總體而言，參與其中的民間組織數量不多、能量有限、至今還發育不全。一些專業性社會組織大多是自上而下的官辦社會團體，行政色彩過濃，缺乏民間組織固有的靈活性與創新性，大多數無所作為，更談不上能完全自由、合法地協助政府參與危機管理。而其他營利性組織也面臨在危機應對中的職責與權限不明，缺乏與政府部門溝通與合作的經驗等問題。

3、政府危機管理部門對公眾參與的忽視。我國形成于計劃經濟體制之下的傳統危機管理模式，是一種由國家向公眾的單向行為，危機決策和實施過程就是一種支配與被支配的過程。決策者和執行者居高臨下，公眾被當作政策對象只能被動接受既定的制度安排。長期以來，這種模式養成了一些政府危機決策者藐視公眾、漠視民心的官僚主義習氣，主觀上輕視或者忽視公眾參與，行為上采取簡單粗暴的方式應對和處置危機事件。實際上，危機管理這種非例行活動往往與程序化的常規管理的具體效果密切相關。日我國公共管理體制中普遍存在的這種對公眾參與的漠視和排斥，有時甚至動用行政手段限制公眾參與，才導致近些年以來各地都出現了不少公眾因參與不能、訴求無門而集體請愿，甚至釀成嚴重社會沖突的事件。危機管理與常規管理之間存在互為因果的關系，所以在制度構建上應該互相汲取有益經驗與教訓，客觀審視公眾參與的價值和作用。

4、公眾參與政府危機管理意識薄弱、參與能力水平較低。當前我國公眾參與的總體水平較低，公眾參與社會公共管理事務的廣度和深度還處于一個較低的層次上。在政府危機管理中公眾參與的主動性和自覺性不高，參與的普遍性不足。在危機情境下，公眾中的大多數人習慣于自身是政府危機管理的對象，是被施救的弱者或是旁觀者，缺乏責任心和主人翁精神，沒有意識到自身也是危機管理主體中不可或缺的一部分。此外，我國公眾在危機管理中的參與能力與有限的參與要求相比，處于更低的水平。由于公眾參與危機管理，除了責任心以外，還要涉及較多的專業技術知識，這種對專業技術知識的高要求可能會限制公眾參與的廣度和深度。但在我國公眾危機意識和安全技能的培養和訓練尚沒有被充分重視，比如在基礎教育、高等教育和職業教育中幾乎難覓關于危機教育的內容；偶爾舉行的危機預案演習僅僅是政府有關職能部門的“獨角戲”，沒有考慮到社會力量的參與所有這些與我國危機事件頻發的基本國情十分不符，是造成公眾參與意識薄弱、參與能力不高的重要原因。

三、推進公眾積極參與政府危機管理的對策

1、建立和完善相關法律制度。公眾參與發揮作用的程度依賴與參與權相關的法律制度的建立和完善。首先應該通過行政立法把公民的參與權加以固定而成為法定權利。我國目前還沒有統一的《行政程序法》，只有個別單行法中有關于參與的零散規定，而且對參與的形式往往未作細致的程序性規定。在個別專家起草的《行政程序法》(建議稿)中，雖然首次確定了“參與原則”，但是僅有原則是不夠的，重要的是必須具有法定化的參與程序、參與權的司法救濟等；其次，在我國危機管理法律制度的構建過程中，對是否需要公眾及社會組織參與政府危機管理、參與的主體范圍、參與的程序、參與的方式以及對參與權的監督和制約等，應該做出具體而細致的規定，使公眾的參與權落到實處。最后，在危機狀態下，政府為了控制危機局勢恢復秩序，必須對公民某些權利和自由進行某種程度限制。公民的合法權利收到了不得已的限制，不僅可能會造成公民個人利益的損失，而且可能會影響到公眾參與政府危機管理的熱情和行為。政府部門在做出限制公民權利性決定時，一定要慎重，應當符合比例原則的要求，即行政目的務必適當、限制行為的損害最小以及權衡利弊得失，保證利大于弊、得大于失。

2、培育和發展民間組織。民間組織為公眾參與有序化拓展提供了一條便捷的通道，是我國政府危機管理過程中不可忽視的建設性主體因素。培育和發展民間組織，積極推進民間組織參與政府危機管理過程，首先應該加快政府職能轉變，為民間組織的成長提供更為優越的發展空間和資源條件。國家應該在財稅方面給與民間組織適當的優惠或補助，并對民間組織的運作給予適當的技術支持，幫助和促進民間組織發展成為一個理性、合作、成熟的社會公共領域，成為民主政治的堅實基礎。其次，規范和引導民間組織參與政府危機管理過程。現行體制中，公眾通過社會團體和組織、特別是公益性民間組織在危機管理中實現公共參與是必然的發展趨勢。現在的問題是要在制度上強化民間組織對政府公共事務治理的實際影響力，在實施和操作層面探索民間組織在危機管理中與政府合作的制度安排。此外，為了避免民間組織在參與過程中發生“異化”的可能，務必要在參與和控制之間保持必要的平衡。無論如何，當危機發生時，政府是主要的管理者、運籌者、執法者，為了保證民間組織的參與符合國家、社會公共利益，并與政府在危機管理中的行為保持協調，必須建立相應的控制和監督機制，把民間組織的參與行為規范在法制的軌道之內。

3、建立政府、媒體、公眾三方合作的應急機制。在危機發生后，政府需要通過快速的危機決策和應急反應系統及時控制危機，同時運用傳媒與公眾溝通，穩定公眾情緒。美國政府之所以在911等災難和危機事件中，迅速化解危機，沒有使整個國家和人民生活陷入持續混亂狀態，其原因在于：政府部門積極應對；媒體第一時間的反應和民眾的自我調試。我國政府處置SARS事件過程中得到的重要經驗和教訓也告訴我們，要成功地應對各種危機，必須建立政府、媒體和公眾地合作應急體制。

信息溝通是危機管理的核心。在危機控制過程中，如果政府實施有力的危機公關策略，加強與公眾信息溝通，就能夠得到公眾的理解、尊重和支持，政府危機管理的效率就會大大提高。知情權是公民重要的程序性權利，而行政信息的及時報告、公開和發布是政府的主要職責。在危機事件發生時，政府應該建立公共危機溝通機制，建立新聞發言人制度通過召開例行的新聞發布會，公布信息滿足民眾的知情權，以避免社會流言的傳播，并告知民眾在危機事件中的注意事項等。媒體是政府與公眾之間信息溝通的橋梁，媒體公正、及時全面的報道是政府應急措施獲得預期效果和得到公眾支持和反饋的基本保證，因此需要對媒體進行必要地監控，使其充分發揮媒體在危機時刻中對公眾的正面、積極和有效的引導作用。

4、完善危機管理教育機制。公眾必須具備一定的危機意識和應對危機的能力，才能有效的參與政府危機管理。提高公眾的危機意識和應對危機能力，必須完善危機管理教育機制。首先，應該把把危機管理知識和技能的教育納入國民教育體系，在各級學校開設相關課程，配備專職的教師和研究人員，把應對危機事件的基本知識和技能的教育作為素質教育的一個組成部分；其次，對公眾進行經常性的危機培訓，進行災害頂防、災害發生后的自救、互救等基本知識與基本技能的教育，同時吸收公眾和相關社會組織的參與，有針對性地進行危機處理演練，提高應對危機的操作能力，提高整個社會應對危機的心里承受能力和危機處理技能，配合支持危機發生期間的危機處置工作；最后，有關政府機構，教育和科研機構要加強危機管理的研究，形成系統化的知識，進行危機教育的需求分析，明確危機知識和教育的目標群體，提供危機教育的資料。

[責任編輯：孫巍]

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