論縣級政府公共決策的科學化和民主化

[摘 要]公共決策是縣級政府的一項重要管理職能。目前，我國縣級政府在決策內容、目標、程序以及權限等方面還存在諸多不足，這與現行管理體制、決策者自身素質、人文環境和任免考核制度有關，因此必須加以改革和完善，以促使公共決策的科學化和民主化。

[關鍵詞]縣級政府；公共決策；科學化；民主化

[中圖分類號]D630.1

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2007)01-0027-03

正確的決策是政府工作取得勝利的重要前提，作為地方行政區域的縣，自秦朝設立郡縣制以來就一直作為一級重要的行政單位和穩定的政治實體而存在。今天的縣級政府是中央在地方設置的位于省、市與鄉(鎮)之間的、相對獨立的、法定的、具有一定管轄區范圍的、職能齊全的完整的基層政權組織，是我國有特殊職能的行政層級，兼具宏觀和微觀決策的基層政府，其公共決策直接關系著最廣大人民群眾的根本利益及中央大政方針在基層的貫徹落實。但由于主客觀諸多因素的存在，縣級政府公共決策的科學化和民主化進程還較為緩慢。

一、當前縣級政府公共決策普遍存在的幾個問題

政府作為“經濟人”，在政策的制定和執行過程中都存在一定的偏好，加之其它一些客觀的因素，出現一些非科學、非民主的事實也就成為一種較為普遍的現象，而縣級政府由于其自身的特點則主要呈現以下幾種傾向。

1、決策內容過于倚重經濟發展事項。縣級行政區域是我國最基本的獨立行政單元，根據組織法的規定，縣級人民政府根據縣人大通過的本行政區域內的經濟和社會發展計劃，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作。但目前省(市)級政府常常使用一個量化的經濟指標來考核下級的功績，GDP的增長速度往往成為縣級領導一切工作的中心和出發點，因此，縣級政府的決策內容明顯要以發展經濟事項為主，而在涉及公共服務等方面則顯得明顯不足。

2、決策目的和程序表現出一定的盲目性和隨意性。不少領導往往喜歡“跟著感覺走”，喜歡憑空想象。同時也有不少的決策者也熱中于趕時髦，看到人家上了什么新項目或者聽說出了新鮮的東西，他們就不假思索地采取“拿來主義”。但許多拿來的東西往往由于“水土不服”而導致決策在執行中的失敗。政策朝令夕改，缺乏穩定性和連續性，甚至“新官不理舊事”也是當前縣級公共決策中存在的一個重大問題。在“效率”的大旗下，許多需要決策的問題只在形式上提交會議討論，或文字上、口頭上征求專家或公眾的意見，實際上決策層早已“胸有成竹”，早已“方案內定”。于是“程序”只見諸文字，集體決策的過程變成“命題作文”的“考試”，或論證或小的修修補補工作。

3、決策權限深受市級政府(地級市政府)的影響和制約。在“撤地設市”之前，地區行署作為省級政府的派出機構，對縣級政府的影響和制約是極其有限的，那時縣級政府的決策權限主要受制于省級政府，而由于各地情況差異較大，因此其自主權力也就更大些。但是，隨著“地改市”行政管理體制改革的進行和完成，在縣級政府工作圍繞地級城市建設的指導思想下，市級政府實際上實現了對縣級政府直接而全面的管理和控制。于是，當前的縣級政府幾乎在所有的重大決策方面都難免要打上市級政府的深深烙印，難以真正做到“因地制宜”。以社會主義新農村建設為例，幾乎所有的縣級政府都是在“翻版”市級政府的規劃。

4、政策制定過程中存在“內輸入”，使得決策是少數人的意志，決策權力高度集中。所謂“內輸入”是指在社會沒有利益多元化存在的條件下，由政府精英代替人民對利益的綜合和表達，其特征表現為權力精英之間的政治折中，而不是多元化政策下的社會互動。也就是說決策主要是少數人意志的集中而作出的，這樣就出現了決策權力的過度集中。其實在我國決策機制尚待完善的情況下，各級政府的政策制定過程都存在這種弊端，只是由于縣級政府具有“天高皇帝遠”的優勢，這種特征就表現得尤為明顯。

5、決策制度不健全，明顯呈現重應急、輕預案的傾向。由于受到固有財力、政府權限、上級考核工作等多方面的因素影響，縣級政府在決策的過程中難免出現了單純為推動當前工作而進行決策，被動應付眼前工作而造成以偏概全、臨時抓差，而忽視了各類工作預案、工作規劃。在實際工作中，或者由于決策考慮不周全，不能即使發現不同部門之間的政策沖突，因而只有在政策沖突或者政策缺位引起較嚴重的問題時，才成立協調機構。或者對這種協調機構的產生、組成、運作規則和具體工作方式，沒有相應的制度。因而，由于制度的不健全，一旦出現需要協調決策的問題，臨時設立的協調機構往往運作不規范，影響工作效率和效果。

二、阻礙縣級政府公共決策科學化民主化的主要因素

根據公共政策學者戴維·伊斯頓的觀點，影響公共政策的因素是多種多樣的，主要包括決策制度、決策者與決策研究組織、決策方法、決策環境。作為縣級政府其公共決策受到的影響因素主要表現在以下幾個方面。

1、管理系統中的地方性和基層性。在我國從中央到地方的行政管理組織系統中，縣級政府只是其中的一個管理層次，上有中央、省、市，要執行上級有關的方針、政策；下有鄉(鎮)等最基層單位，要因地制宜制定出適合本地的政策措施來促進本縣的發展。這種承上啟下，聯結城鄉，上下結合的地位往往容易使其陷入“上有政策，下有對策”和“有令不行，有禁不止”的困境中。當然，這也是各級地方政府所面臨的問題，只是縣級政府就更加突出，因為它還要受省、市級政府的約束。例如在發展經濟的過程當中，地方政府尤其是縣級政府常常面臨“支持地方經濟”與“地方保護主義”的兩難境況。

2、地域文化和傳統的政治文化。一是地域文化傳統，政府決策行為受地域文化的影響是潛移默化甚至是盲從的。在我國現行的政府管理體制中，縣級政府的組成人員絕大部分產生于本土，主要從基層選拔上來的，他們與當地的群眾有一種天然的鄉土親情和故鄉情節。在一般情況下，他們的利益傾向更多地是當地老百姓。因此，他們與當地人民群眾也最為密切，這也無可厚非。然而，當他們在為群眾考慮辦事的同時，也為他們“人情行政”提供了空間，也許并非是出自他們的內心愿望。二是傳統的政治文化環境，我國由于傳統的官僚政治早已形成了“法藏官府，威嚴莫測”的習慣，政策制定者存在“官本位”的思想，認為公共政策是自上而下的，政府單方面的事情，公眾無須清楚它的來龍去脈，政策主體與對象之間是一種管理與被管理，控制與被控制的關系，而老百姓也習慣了對政治的冷漠，于是，嚴格意義上的政治參與往往成為一句空話。

3、現行領導的考核和任免制度。在人事行政方面，省市政府掌握縣級政府領導的考核和任命權。在我國現行的行政領導體制下，作為領導的縣級政府為了實現自己所定的發展目標以及同時完成更上一級(如省、市級政府)所規定、指派的任務，而不得不對其各職能部門在人、財、物各方面施加一定的行政壓力，以使自己能順利完成任務，保住自己的職位。因為“目前政府上級對下級的控制還是傳統的壓力型體制”。而現在我國所說的政績，主要是經濟實績，包括產量、稅利、招商引資等一系列指標，還包括計劃生育和社會治安綜合治理(發案率、上訪率)指標。而考核政績的好壞則直接影響甚至決定縣級領導的升遷和去留。于是為了自身的仕途，在片面追求GDP主義的誤導下，縣級政府的公共決策常常出現短視行為也就是順理成章的事。

4、決策層的整體素質。政府決策是決策層理性思維在政府工作中的能動反映，而理性思維本身則決定于決策主體知識結構、行為模式以及對形勢和政策的把握能力，也即決定于決策者的自身素質。盡管近些年來，在縣級政府班子配備上不斷有高學歷高素質的新鮮力量來充實，加上領導干部培訓力度的加大和依法行政進程的加快，縣級政府領導班子的整體素質有了較大的提高。但是畢竟目前縣級政府的組成人員多半來自當地鄉鎮、部門領導，導致決策層往往實踐經驗豐富而理論素養欠缺，具體工作環節甚至技術熟練而疏于把握宏觀政策和遠景規劃，抓落實容易而謀全局較難。對上級政策容易“囫圇吞棗”，簡單理解，容易模糊決策與調度的界限，從而影響決策的科學性和民主性。

三、實現縣級政府公共決策科學化民主化的路徑分析

現代社會由于科學技術的迅猛發展。生產社會化的程度越來越高，決策越來越復雜。因此，不論任何人單憑個人的知識、經驗、才能和智慧，即使依靠領導班子的集體力量，有時也難以作出科學的決策。因此，我們必須根據以上存在的問題，有針對性地尋找實現的路徑。

1、理順上下層級關系，處理好“越權”與“缺權”的現象。縣級政府雖然作為一個完整和相對獨立的組織，但它畢竟只是一級基層組織，它既是黨和國家方針、政策的執行者，又是一個區域內的政治、經濟、文化和社會事務的領導機關。在中國現階段，縣級政府擔負著社會的管理、興辦地方社會事業、發展地方經濟等任務，這就要求它們根據自身所擁有的權力對所管轄對象的特點，充分發揮其職能的行使。在政策制定和執行等方面既要做到不“越權”又要保證不“缺權”。為了克服這一狀況，我們認為當前特別有必要對“市管縣”的管理體制進行較為徹底的改革，賦予縣級政府本身該有的權力。

2、努力提高決策者的素質，并對其權力進行分解與制衡。縣級政府的主要領導在決策中處于主導地位，決策方案的最終選擇就由他們拍板定案的。他們的素質包括經驗、知識、能力、思想觀念、品德等等如何直接關系到決策的水平及其科學化的程度，因此提高決策者的素質是提高決策水平的關鍵。在當前作為政府的領導者尤其是一把手特別要樹立科學的發展觀和正確的政績觀，結合本縣域的實際來作出民主科學的決策。同時，對那些管錢、管物、管人過于集中、容易滋生腐敗的領導所擁有的權力要進行適當的分解，或從橫向上把集中于一個人或部門的權力分解為幾個人或部門行使，或從縱向上把集中于一個層次的權力分解為上下級共同行使。實行決策、執行和監督分開行使，由不同的部門或人員分別實施，互相制約又互相促進。

3、加強對公民特別是農民的教育，以提升他們的綜合素質。眾所周知，當前我國絕大多數的縣級政府都呈現鮮明的“三農特征”，從農民的角度來看，他們的數量往往占一個縣總人口的絕對優勢。農民的素質包括身體素質、文化素質、思想素質三個方面，其中，文化素質是農民素質的核心，體現農民的質量。然而目前我國農民受教育的程度比較低，2004年農村文盲率仍高達10．7％，農民平均受教育年限不足7．7年，初中及以上文化程度的占39．1％，遠低于城市人口65．4％的水平，高中以上文化程度僅占11．62％。因此，大力加強對農民的教育和培訓，既是政府一項義不容辭的職責，也同樣有助于政府公共決策科學化和民主化的實現，因為正如列寧所說，文盲是排除在政治之外的。

4、采用新的管理方式，拓寬公眾的民主政治參與渠道。改革開放以來，中國農村的社會政治結構發生了重大變遷，公共事務不斷增多，權力結構不斷分化，組織分工細化，出現了組織間互相制約、互相依存、互相合作的局面，鄉村社會逐漸顯露出“多中心治道”的格局。與此同時，在我國隨著民主政治觀念日益深入民心，廣大公共的參政議政意識也將越來越強烈。面對各種新的環境，縣級政府也必須采用新的管理方式來促進決策的科學化和民主化。一是逐步推行電子政務建設，因為從積極的角度看，電子化政府的價值是十分重大的，有利于提高政府的決策理性和公共政策的品質；促進信息流通利用和平等共享；提高政府的反應能力和社會回應力，擴大公民的參與等等。二是要真正實現政務公開，切實賦予老百姓對政府公共事務以知情權、參與權和監督權。

5、建立和完善決策體制，實現公共決策的制度化和法制化。黨的十六屆四中全會《關于加強黨的執政能力建設的決定》指出，“改革和完善決策機制，推進決策的科學化、民主化。完善重大決策的規則和程序，通過多種渠道和形式廣泛集中民智，使決策真正建立在科學民主之上。”完善的決策體制包括(1)科學民主決策的程序制度；(2)科學民主決策的組織結構制度；(3)科學民主的決策咨詢結構制度；(4)科學民主的最終拍板制度；(5)科學民主的評估制度；(6)決策糾偏制度和決策責任制度。并盡快將這些制度轉變為法律，保證決策的科學化和民主化。要實現決策的科學化和民主化，就必須使科學民主的決策能夠制度化、法制化，就要加強法制建設，做到依法行政。

6、認真學習并借鑒西方國家科學決策經驗，增強公共決策的科學性。他山之石，可以攻玉，鄧小平指出：“總之，社會主義要贏得與資本主義相比較的優勢，就必須大膽吸收和借鑒人類社會創造的一切文明成果，吸收和借鑒當今世界各國包括資本主義發達國家的一切反映現代化生產規律的先進經營方式、管理方法。”我們應當重視通過借鑒、引進、吸納、消化外國的管理經驗(其中包括行政管理決策的經驗)，增強自身的科學性。如，西方發達國家善于借助社會咨詢機構幫助政府決策。社會上的咨詢機構，由于比較超脫，比起政府決策者們有更廣闊的視野、更加自由的思路，因此能夠得出比較符合實際的決策結論。我們要建設和完善領導機關內部的決策輔導機構和社會上的咨詢機構，以形成決策領導人的“外腦系統”，為科學民主決策提供依據。

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