村民自治背景下農(nóng)村黨組織與村委會的矛盾及出路

[摘 要]實行村民自治是中國農(nóng)對民主政治建設(shè)的偉大創(chuàng)造，對當代中國農(nóng)村基層政治結(jié)構(gòu)、政治關(guān)系的調(diào)整和發(fā)展產(chǎn)生了深遠影響。但是村民自治在中國大地上畢竟是一個全新的事物，因而隨著其在農(nóng)村的不斷深入發(fā)展，許多新矛盾、新問題也就不可避免地顯現(xiàn)，特別是村黨組織和村委會——“兩委”的矛盾已成為村民自治的難題。作為當前中國農(nóng)村社會權(quán)力結(jié)構(gòu)從黨支部的一元權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向黨政并存的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，村“兩委”矛盾問題的解決，根本出路還在于制度的規(guī)范化和具體化。

[關(guān)鍵詞]村民自治；黨組織；村委會；矛盾；基層政權(quán)；制度建設(shè)

[中圖分類號]D267．2

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2007)01-0024-03

一、村“兩委”矛盾的現(xiàn)狀及其產(chǎn)生原因

在當前中國的村民自治中，村“兩委”之間的關(guān)系問題主要表現(xiàn)為權(quán)力關(guān)系，即作為權(quán)力覆蓋范圍相相同、服務(wù)對象相同，但權(quán)力來源不同的兩個農(nóng)村基層組織之間的沖突與協(xié)調(diào)、爭斗與妥協(xié)。因此，村“兩委”矛盾的實質(zhì)就是權(quán)力沖突問題，大體表現(xiàn)為三種情況：

1、村黨組織攬權(quán)，使村民自治失去本質(zhì)內(nèi)涵。村黨組織的攬權(quán)。在村民自治的實踐中往往表現(xiàn)為黨組織書記個人的攬權(quán)和集權(quán)，包辦和干涉應該屬于村委會職權(quán)范圍內(nèi)的工作，村里的大事小事都是書記說了算，事無巨細都大包大攬，所謂“上管天文地理。下管雞毛蒜皮”，村委會成了黨組織的附庸和擺設(shè)。有些地方的村委會雖然能夠主持村內(nèi)各項工作的開展，但什么事情都必須經(jīng)過黨組織書記最后拍板才能實施，否則村黨組織就要給村委會亂扣帽子，為村委會開展工作設(shè)置障礙。這不僅沖擊了村委會的正當職權(quán)和村民的民主權(quán)利，使村民自治失去本質(zhì)內(nèi)涵，也破壞了黨內(nèi)民主。

2、村委會集權(quán)，使村黨組織的領(lǐng)導核心作用難以發(fā)揮。村委會的集權(quán)，在村民自治的實踐中往往表現(xiàn)為村委會過度強調(diào)“自治”，有的村委會主任錯誤地認為“自己是多數(shù)村民選出來的，代表全體村民的利益，黨支部書記只是黨員選出來的，只能代表黨員的利益”，所以“不買支書的帳”，不管什么事情都自作主張，把黨支部“撂在一邊”。村黨組織的領(lǐng)導核心作用難以發(fā)揮，不僅不能依法對村委會實行領(lǐng)導和監(jiān)督，充分支持和保障村民開展自治活動、行使民主權(quán)利，而且動搖了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。這類情況的典型是在那些由各式各樣的黑惡勢力或大戶代表控制了村委會的農(nóng)村，村黨組織或者受其控制，或者懾于淫威，不敢發(fā)揮應有的作用為村民爭取民主權(quán)利。

3、村“兩委”相互掣肘，對村里的工作造成損害。在一些地方，為爭村級事務(wù)的主導權(quán)，村委會指責村黨組織干涉村民自治，而村黨組織對村委會不服從黨的領(lǐng)導的行為表示不滿，二者明爭暗斗，爭權(quán)奪利，都想把權(quán)力集中到自已手中。如果兩者之一退縮或處于弱勢，就可能演變?yōu)樯鲜龅谝环N或第二種狀態(tài)，如果雙方互不相讓，都想一爭高下，則會陷入無謂的內(nèi)耗，有的地方甚至出現(xiàn)了為達到各自目的而互相用暴力手段進行攻擊的行為。致使所在村民不僅沒能從村民自治中受益，反而影響了全村的穩(wěn)定和發(fā)展，既削弱了黨在農(nóng)村的領(lǐng)導核心地位，又使村民自治失去了發(fā)展的目的性。

根據(jù)筆者的調(diào)研分析，目前造成村“兩委”產(chǎn)生矛盾的原因，主要來自三個方面：

1、黨的政治領(lǐng)導權(quán)和村民自治權(quán)之間的沖突。村黨組織作為執(zhí)政黨在農(nóng)村的基層組織，享有對村民自治的政治領(lǐng)導權(quán)，這是中國共產(chǎn)黨對國家政治領(lǐng)導權(quán)在農(nóng)村的延伸，也是憲法和法律明確規(guī)定的。村民自治權(quán)在根本上是由憲法原則規(guī)定，并由《村民委員會組織法》具體確認的。它的確立和實現(xiàn)，從根本上講是中國共產(chǎn)黨有效領(lǐng)導、積極組織和大力推進的結(jié)果。村民自治也必須在黨組織引導下運行。黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導，黨在農(nóng)村改革發(fā)展目標的實現(xiàn)，必須更多地依靠村黨組織作為直接的組織渠道。因此，黨的政治領(lǐng)導權(quán)和村民自治權(quán)在根本上是一致的，村黨組織和村委會的根本目標從方向上講也是一致的。但是，在村民自治的實踐中，行使政治領(lǐng)導權(quán)的村黨組織和行使村民自治權(quán)的村委會間往往會產(chǎn)生矛盾沖突，主要原因：一是傳統(tǒng)體制的影響。村民自治在中國農(nóng)村是一種全新的制度實施，人們對于它的精神還不十分了解，對于它的具體運行還無先例可循。而與此同時，人民公社時期黨的一元化領(lǐng)導體制，在村一級至少沿續(xù)了三十年，村黨組織在村里處于絕對領(lǐng)導地位，這種領(lǐng)導體制勢必會產(chǎn)生強大而持久的慣性。因此，盡管村民自治在中國已經(jīng)普遍推行了十多年，但是相當多的農(nóng)村干部和村民并沒有意識到這種新的村級管理體制變化的精神實質(zhì)，仍然認為在村里“黨支部書記是一把手”，把黨對村民自治的政治領(lǐng)導理解為黨組織包攬一切，變領(lǐng)導權(quán)為管理權(quán)，黨組織領(lǐng)導者的個人權(quán)力也無限制地強化，演化為村黨組織書記對村委會權(quán)力的實際控制，不適當?shù)馗深A村民自治。二是村黨組織自身建設(shè)的原因。村黨組織的權(quán)力實質(zhì)來源于它的基本政治職能，即保證黨的路線、方針和政策在農(nóng)村的貫徹執(zhí)行。村委會對村黨組織領(lǐng)導的服從，實質(zhì)上是對黨的政策的服從。從現(xiàn)實看，一些村黨組織自身建設(shè)薄弱，黨員年齡老化、文化程度低，難以履行新時代賦予它的職能。一些村黨組織負責人思想保守，為維護其地位，排除異己，不愿發(fā)展新黨員。一些年富力強、素質(zhì)較高的農(nóng)村優(yōu)秀人才特別是中青年不能被及時吸收到黨的組織中，使黨的基層組織缺少后備力量，難以體現(xiàn)出先進性和代表性。尤其是部分黨員喪失表率作用，甚至蛻變?yōu)楦瘮》肿樱h組織失去了對村民的感召力，破壞了執(zhí)政黨的合法性。三是一些黨組織和個人趨利避害的本能和保護既得利益的心理作祟。村級組織的權(quán)力資源長期以來主要由村黨組織書記掌握，這是幾十年的運行慣例。推行村民自治就是要打破這種慣例。任何習慣勢力都是根深蒂固的，對變革都會采取這樣或那樣的對立態(tài)度。習慣了過去那套做法的村黨組織尤其是村黨組織書記，對與村委會共享村民自治權(quán)，移交屬于村委會的部分村民自治權(quán)，本能地產(chǎn)生強烈的抵制、對抗情緒。

2、現(xiàn)行法律制度對二者的關(guān)系規(guī)定不具體。對于村“兩委”的關(guān)系，《村民委員會組織法》以及《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》都有明確的規(guī)定。這些規(guī)定對于規(guī)范村“兩委”的關(guān)系是十分重要和完全正確的。但是，對于農(nóng)村基層的這兩個組織來說，問題不僅僅在于它們之間的關(guān)系有沒有規(guī)范可依，更重要的是要看這些規(guī)范是不是具體、有沒有可操作性。目前村“兩委”之間的關(guān)系，缺少的恰恰就是規(guī)范的具體性和針對性，其中最重要的一點，就是對二者之間權(quán)限缺乏明確而具體的劃分。不論是《村民委員會組織法》的規(guī)定也好，還是黨的《農(nóng)村基層組織工作條例》也好，對于它們二者之間權(quán)限的劃分，都是原則性的，過于籠統(tǒng)而不明確。這就使得在村民自治的實踐中，村“兩委”的負責人都感到無所適從。制度和規(guī)定的不具體和難以操作，實踐中的權(quán)限不分、職責不明，就不能使村“兩委”的關(guān)系規(guī)范化、制度化，必然引發(fā)二者矛盾的不斷發(fā)生。

3、農(nóng)村干部素質(zhì)與形勢發(fā)展不相適應。相關(guān)法律和制度規(guī)定的不具體性，賦予了村干部對村“兩委”之間關(guān)系相當廣闊的個人理解空間，這就使得農(nóng)村干部素質(zhì)的高低成為影響村“兩委”關(guān)系的一個重要因素。而農(nóng)村干部較低的文化素質(zhì)和政治素質(zhì)就決定了他們的理解很可能是不正確的，總是站在有利于自己的角度理解村“兩委”的關(guān)系。認識上的偏差往往導致了各種矛盾的發(fā)生。

二、各地在實踐中解決村“兩委”矛盾的探索

針對村民自治中村“兩委”關(guān)系存在的問題，各地在實踐中進行了不少有益的探索，這些探索盡管未必都能從根本上解決村“兩委”的矛盾，但在目前的實踐中還是富有成效的。這些探索主要有：

1、“一肩挑”。“一肩挑”，就是村黨組織書記和村委會主任由一人兼任，作為配套措施，實行村“兩委”成員交叉任職，即黨組織成員可以兼任村委會成員，反之亦然。實行“一肩挑”的優(yōu)點在于不僅可以很好地解決村“兩委”之間的矛盾，實現(xiàn)加強黨的領(lǐng)導與推進村民自治的有機統(tǒng)一，同時可以減少村干部的數(shù)量、減輕農(nóng)民負擔。

但是，我們也要看到，在目前村“兩委”關(guān)系尚不規(guī)范的情況下，這種做法在表面上解決了“兩委”矛盾，卻掩蓋了兩個組織矛盾的本質(zhì)。“兩委”矛盾本質(zhì)上是權(quán)力間的矛盾，“一肩挑”使組織間的沖突內(nèi)化為個人所扮演的不同角色問的沖突，無助于在村“兩委”之間建立起合理的、明確的關(guān)系，同時強化了舊體制黨政不分的弊端，容易形成集權(quán)，損害村民利益。而且從技術(shù)角度上講，也無法保證村民選出來的村委會主任全都是黨員且能夠被黨員選人黨支部；黨員選出的黨支部書記能被村民選舉為村委會主任。所以，筆者認為，“一肩挑”的做法只能作為解決村“兩委”矛盾的一個權(quán)宜之計，不具有可持續(xù)性和普遍性。從長期來看，正確的做法應該是，只有規(guī)范地解決了村“兩委”之間的關(guān)系，使二者之間的關(guān)系規(guī)范化、制度化之后，才可以在條件允許的地方考慮推行“一肩挑”，充分發(fā)揮“一肩挑”的優(yōu)勢。

2、“兩票制”。關(guān)于“兩票制”，最早被報道的是山西省河曲縣的“兩票制”，在后來的報道中，各地的做法大同小異。“兩票制”的基本做法是：黨員大會先推選出新一屆黨支部委員初提候選人，然后由全體有選舉權(quán)的村民對初提候選人進行民主測評，獲得50％以上信任票的，才有資格被確定為正式候選人，最后，召開黨員大會投票選舉，產(chǎn)生新一屆黨組織。有人形象地把“兩票制”列成一個公式：群眾1票+黨員1票＝村黨組織書記。這一做法被中央組織部規(guī)范為“兩推一選”產(chǎn)生農(nóng)村黨組織書記的辦法并要求在全國推廣。兩票制解決了村黨組織在村民自治中的合法性問題，其意義在當前中國的政治現(xiàn)實中相當深遠。它把堅持黨的領(lǐng)導與實施村民自治結(jié)合為一體，一方面使農(nóng)村黨組織至少在形式上具備了廣泛的民意基礎(chǔ)，進一步確立了村黨組織權(quán)力來源的合法性；另一方面，也使村級黨組織認識到自身的權(quán)力和地位依賴于村民的信任，因而在村級事務(wù)中不可過分專權(quán)，必須要支持村委會的工作，保障村民充分行使自治權(quán)。這就為村“兩委”處理好關(guān)系，解決存在的矛盾打下了一個很好的基礎(chǔ)。同時，兩票制使村黨組織和村委會都不得不接受了這樣的一個現(xiàn)實，即只有村民才對村級事務(wù)享有最高的決策權(quán)，不論是村級黨組織還是村民委員會都必須要為村民服務(wù)，受村民的監(jiān)督。這也會在一定程度上遏制二者作為組織以及作為個人的權(quán)力之爭，有利于他們從全局出發(fā)，把二者之間的矛盾最小化。

但是，“兩票制”僅僅為解決村“兩委”矛盾提供了契機，并不是根本出路。因為“兩票制”直接處理的是黨組織與普通村民的關(guān)系，而不是與村委會的關(guān)系。換言之，兩票制只能促進村“兩委”關(guān)系的協(xié)調(diào)化和正常化，但只靠“兩票制”卻不能從根本上規(guī)范村“兩委”的關(guān)系，防止矛盾的產(chǎn)生。

3、“一制三化”。“一制三化”被學者們稱贊為農(nóng)村治理的制度創(chuàng)新。這一模式曾經(jīng)被媒體廣泛地報道。所謂“一制三化”，即黨支部領(lǐng)導下的村民自治運行機制，實現(xiàn)支部工作規(guī)范化、村民自治法制化、民主監(jiān)督程序化。《武安市“一制三化”規(guī)范管理辦法》圍繞“一制三化”作出了具體制度規(guī)定，當?shù)仡I(lǐng)導將其中的精華概括為“六會議事、財務(wù)三審、公章雙簽、四制監(jiān)督”。黨支部領(lǐng)導下的村民自治運行機制明確規(guī)定村黨支部書記是農(nóng)村的“一把手”，村委會要向黨支部請示匯報工作，并賦予黨支部書記召集兩委聯(lián)席會進行議事決策權(quán)、村委會公章的簽批同意權(quán)和財務(wù)審批權(quán)，這些制度安排都是為了保證黨支部的領(lǐng)導地位和書記的“一把手”權(quán)威。村委會主任和村黨支部書記共同商定兩委聯(lián)席會議題，兩委聯(lián)席會集體研究和表決通過村務(wù)工作決議，使村委會能夠分享議事決策權(quán)。財務(wù)開支和公章使用需經(jīng)過村委會主任簽批同意，使村委會主任能夠分享財務(wù)管理權(quán)和公章管理權(quán)。這種權(quán)力分享的制度安排，與以往的黨支部專權(quán)的制度安排相比，更有利于調(diào)動民選的村委會主任配合黨支部工作的積極性。定期召開黨員大會、村民代表會、村民會議，實行村務(wù)公開、民主議政日、民主評議村干部和聘請村務(wù)監(jiān)督員，從制度上保證了村民對村務(wù)工作的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使他們能夠在村級組織體系和體制內(nèi)渠道表達自己的意見和建議，而不必上訪告狀。當然，這一制度設(shè)計的最重要目的之一就是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對農(nóng)村工作的領(lǐng)導權(quán)。在村民自治下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和農(nóng)村黨支部是領(lǐng)導和被領(lǐng)導關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會是指導與協(xié)助關(guān)系。因此，保證黨支部的核心領(lǐng)導地位和黨支部書記的“一把手”權(quán)威，實際上也是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對村級組織的領(lǐng)導權(quán)，以便在新的治理機制中繼續(xù)保障上級政府工作任務(wù)的完成。

從總體上說，“一制三化”是一種黨組織主導、兩委共治、村民參與監(jiān)督的制度安排。在這種制度安排下，黨組織的領(lǐng)導地位得到進一步強化，黨組織書記的權(quán)威得到進一步樹立，村委會的職權(quán)也得到了進一步的發(fā)揮，村“兩委”矛盾大大減少。但是，這樣一來，就不自覺地把黨組織放在了與村民自治制度相對立的位置，只在乎村黨組織在矛盾沖突中穩(wěn)操勝券，卻不在乎離村民自治的基本原則越來越遠，最終在事實上會退回到黨一元化領(lǐng)導的村治模式中去，失去了改革的意義。

三、根本出路在于制度的規(guī)范化、具體化

歷史和實踐證明，政治活動的規(guī)范應該以相對固定合理的制度為基礎(chǔ)而不應以存在著變動性和隨意性的個人為基礎(chǔ)。因為制度是相對不會變的，而個人卻充滿了隨機性，今天在位的可能是一個好人，明天在位的可能就會是一個壞人，好的制度可以使壞人無法做成壞事，壞的制度也可以使好人無所作為，甚至變成壞人。正如鄧小平同志指出的：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”。[3】在村民自治中，也要確立法和制度的至上性。因此，要規(guī)范村“兩委”之間的關(guān)系，最根本的還是要通過制度創(chuàng)新，建立分權(quán)合作的制度化機制，在兩者之間形成良性互動的權(quán)力關(guān)系。

1、修改、細化《村民委員會組織法》、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》及其它相關(guān)法律制度。明確劃分村“兩委”二者之間的職能權(quán)限，明確各自的基本工作程序和議事規(guī)則，使兩者的權(quán)力盡可能減少管理上的公共領(lǐng)域，建立合理的工作協(xié)調(diào)機制。同時，村“兩委”應在堅持相關(guān)法律制度的原則上，制定對全體村民有約束力的《村民自治章程》、《村規(guī)民約》、《黨支部和村委會工作規(guī)則》等規(guī)章制度，把村“兩委”的職權(quán)范圍和議事規(guī)則以“村法”的形式固定下來，以制度管人、依制度辦事。比如，對于比較敏感的印章掌管權(quán)、法人代表權(quán)、人事提名任免權(quán)、財務(wù)簽字權(quán)、文檔管理權(quán)等，都應該作出具體的權(quán)力歸屬劃分，并且對于可能出現(xiàn)的特殊情形也考慮進去，對于違反規(guī)定的也要制定相應的仲裁程序和處理規(guī)定。

2、明確村黨組織領(lǐng)導和參與村民自治的方式、程序。基本原則是黨組織管方向性“大事”，村委會管具體事務(wù)。村民自治權(quán)由民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四項內(nèi)容組成。由于村“兩委”矛盾的焦點是爭決策權(quán)，因此要重點放在規(guī)范村“兩委”內(nèi)部決策運行機制上。民主決策分為日常村務(wù)決策和重大村務(wù)決策。日常村務(wù)決策指村治活動中的一些日常性事務(wù)的決策，主要由村委會以民主的形式討論決定，向村黨組織匯報，村黨組織有建議權(quán)；如果兩者不協(xié)調(diào)，召開由村黨組織負責人主持的村兩委聯(lián)席會議討論決定；如還無法解決，交由村民代表會議討論決定。凡涉及村子整體利益、長遠利益的重大問題，即重大村務(wù)決策，運作方式是：村黨組織可提出初步議案，提交村委會和兩委聯(lián)席會議討論并擬訂初步?jīng)Q策方案；也可以由村委會提出，經(jīng)村黨組織同意后，提交村委會和兩委聯(lián)席會議討論并擬訂初步?jīng)Q策方案；還可以在村黨組織書記的主持下，由兩委聯(lián)席會議直接提出初步?jīng)Q策方案。然后將方案向群眾公布，在廣泛征求群眾意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)黨員大會討論后，由兩委聯(lián)席會議形成決議。為保證決策過程的順利進行，須進一步規(guī)范村“兩委”聯(lián)席會議議事規(guī)則，以防止村“兩委”爭權(quán)，充分發(fā)揮村民(代表)會議制度作用，限制兩委成員手中的權(quán)力，真正讓村民自己當家作主。規(guī)定村中重大事務(wù)最終決策權(quán)掌握在村民(代表)會議手中，村“兩委”享有提案權(quán)，并以提案的形式提交村民(代表)會議，由村民(代表)會議做出最后決定。決策由村委會負責貫徹實施落實，村黨支部和村民(代表)會議實施監(jiān)督。

3、改革農(nóng)村黨員發(fā)展模式。黨員是黨組織的細胞，黨組織的戰(zhàn)斗力來源于黨員的戰(zhàn)斗力。在傳統(tǒng)的農(nóng)村黨組織發(fā)展黨員的模式下，權(quán)力主要集中在黨組織書記手中，而一些黨組織書記往往出于個人私心，害怕年輕人入黨后搶了自己的位子，要么多年不發(fā)展黨員，要么只發(fā)展自己的子女或家族成員，以至于在有的村子出現(xiàn)了黨員隊伍和黨支部成員“家族化”傾向，使許多有入黨愿望的農(nóng)村先進青年失去“公平進步”的機會，從而造成村黨組織的戰(zhàn)斗力、凝聚力下降，村民對村黨組織產(chǎn)生“信任危機”。因此，必須改進農(nóng)村黨員發(fā)展模式，按照“公開、公平、公正”的原則，引入競爭機制，打破少數(shù)人對農(nóng)村基層政治資源的壟斷，建立“吐故納新、保持活力”的機制，盡可能把觀念新、有競爭意識、本事強、有致富能力、品德好、愿意為群眾服務(wù)的優(yōu)秀青年吸收進黨內(nèi)，優(yōu)化黨員結(jié)構(gòu)，提高黨員素質(zhì)，保持農(nóng)村黨員的先進性，使農(nóng)村黨組織切實成為本村的政治核心，成為村民擁護的領(lǐng)導核心。

四、結(jié)語

村民自治是中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村基層管理體制改革中的戰(zhàn)略抉擇，是要長期堅持的基層政治制度。憲法和法律都為此提供了根本保障，這一點是不容置疑的。黨的十六大強調(diào)指出：“擴大基層民主，是發(fā)展社會主義民主的基礎(chǔ)性工作。”建設(shè)社會主義新農(nóng)村，就要“加強農(nóng)村黨組織和基層政權(quán)建設(shè)，健全村黨組織領(lǐng)導的充滿活力的村民自治機制”。村委”矛盾只是朝著村民自治的方向前進過程中遇到的一個階段性問題，化解村“兩委”矛盾的所有努力都應該符合這個方向。解決村“兩委”矛盾的方案可以有許多不同的形式，也必然包括很多不同的方面。但是。化解矛盾、消除矛盾不是目的，通過化解矛盾，健全村民自治制度，真正實現(xiàn)村民當家作主，才是村治模式改革根本。因此，解決村民自治中村“兩委”矛盾的根本出路還在于相關(guān)制度的規(guī)范化和具體化，明確村“兩委”的職責和權(quán)限，將二者的行為統(tǒng)一到村民自治的原則中來，共同為建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村服務(wù)。

[責任編輯：黎峰]

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