中國參與東盟主導的多邊機制的模式及特征

[摘 要]隨著中國改革開放的持續深化，中國與外部世界的互動也越來越密切，其對國際機制的參與無論是在數量上還是質量上，皆成正比地逐年增長。在這樣的背景下，探討中國參與東盟地區的多邊機制模式與特征，具有重要的現實意義。

[關鍵詞]中國，東盟主導的多邊機制，模式及特征，多邊主義

[中圖分類號]D82

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2007)01-0099-03

冷戰的結束和柬埔寨沖突的解決揭開了中國與東盟關系的新篇章。后冷戰時期中國與東盟國家的關系呈現出與以往不同的發展特征，其中最重要的一個特征就是多邊主義作為一種外交模式出現在中國與東盟的相互關系中。

在冷戰期間，中國與東盟國家之間僅僅存在雙邊關系，雙邊主義是中國對東盟國家的外交主旨。冷戰后情況發生了變化，1991年，中國外交部長錢其琛應馬來西亞邀請參加了第24屆東盟部長級會議，這是中國與東盟關系史上的重要事件。1992年，中國作為顧問伙伴出現在東盟會議上。1994年，中國參加了東盟地區論壇(ARF)的開幕典禮。這些事件是中國與東盟多邊活動的開始。

隨著中國參與到東盟的一系列地區機制中，90年代中期以后，多邊主義開始成為中國對東盟政策中的重要內容。對多邊主義的定義，學者們仍然莫衷一是，但各有其合理性。筆者認為多邊主義可以理解為一個國家傾向于把多邊活動作為達到其外交目標的一種手段。如果用雙邊外交就可以達到目的，多邊主義就不存在。相反，如果需要用多邊外交或多邊與雙邊外交相互配合達到目的，那么，多邊主義就出現了。

由東盟主導的地區機制，即東盟地區論壇(ARE)、東盟一中國合作(ACC)、東盟一中日韓(APT)。中國與東盟國家的多邊活動不僅限于這三個機制。因為其他機制不是由東盟主導的，對中國對東盟政策的影響也不及這三個大，因此本文沒有涉及。

中國對東盟主導的多邊機制的認識經歷了從懷疑、小心到樂觀、熱情的發展階段，由此導致了參與模式的不同。中國對東盟的多邊活動也形成了自己的特征。就參與模式與主要特征進行分析與概括，是具有現實意義的。

一、中國參與東盟主導的多邊機制：三種模式

根據中國參與東盟主導的多邊機制的發展階段，可分為三種參與模式。

1、第一階段(1991-1995年)：被動卷入

這一階段，中國對東盟主導的多邊機制的態度是小心和懷疑的。在東盟地區論壇(ARF)的醞釀和建立初期，中國一直持保留與謹慎的態度，擔心東盟地區論壇會成為一個受強權意志支配的機制。盡管，1994年中國最終決定加入東盟地區論壇，并且同意東盟關于在1995年就安全和政治問題舉行每年高官會晤的提議，但中國參加這些多邊機制是被動的和充滿憂慮的，在這些多邊活動中，中國代表的目標也主要是防止任何危害國家利益的提案的產生。

中國對東盟地區論壇的謹慎和保留態度取決于四個因素：一是擔心這類組織會像大多數國際組織一樣被美國控制并利用它來干涉其他國家的內部事務。第二，讓中國同樣憂慮的是，東盟可能利用東盟地區論壇使南中國海版圖糾紛國際化，并利用論壇結成反中國的統一戰線。第三，擔心臺灣問題可能被列入東盟地區論壇的議程中。

對東盟地區論壇將來的發展，中國也是謹慎的，擔心會對國家的主權帶來威脅。這從1995年在文萊舉行的ARF第二次會議上中國代表的反應可以看出。在會上，與會者討論ARk將來的發展及機制的結構，提出了三個發展階段：1、推進信任措施的建立；2、預防外交機制；3、沖突解決機制。對前兩點，中國沒有任何異議。但反對第三點，中國代表堅持認為ARk\"僅僅是一個對話論壇，不應該設立正式的解決沖突的機制。最后，第三條被修訂為“對沖突的解決方式進行詳細計劃”。這表明中國不愿意把它發展成一個高度機構化的安全機制。

盡管存在深深的戒備心理，但是中國最終還是決定加入安全論壇。這是因為中國認識到，亞太地區安全對話機制的出現是一個不可逆轉的趨勢。在復雜的安全環境下，加入是必要的和現實的選擇。同時，中國也認識到，加入多邊機制可以影響其發展和運作，以便使中國在復雜的安全環境下找到一個適合自己的位置。不加入并不是明智的選擇，不加入將導致自我孤立，并使東盟對中國的意圖產生懷疑。

這一階段，雖然中國認識到加入東盟多邊機制是必要的，但由于對多邊機制的謹慎和懷疑態度，導致了中國的參與模式也僅僅是被動地卷入。

2、第二階段(1996-1999年)：積極參加

經過幾年的觀察與適應，中國逐漸改變了對多邊合作的看法，認識到東盟地區論壇淪為一個美國主導的多邊機制的可能性并不大，因為這些多邊機制其設計與運作更多取決于大多數國家的意愿，這樣的機制性質有利于中國推行與建立一個自己理想中的國際秩序之外交目標。不僅如此，中國政府還認識到多邊合作還可以作為推進對東盟政策的一個外交平臺。

中國對多邊對話機制認識的轉變取決于兩個重要因素。第一，由東盟對話論壇的特征決定的。ARF是東盟的延伸模式，采用非正式的，磋商的、漸進的方法，這些特征不僅可以使中國以一種較為舒適的方式參加，而且不需要中國與其支持者結為聯盟來反對任何可能的危害國家利益的議程。第二，中國對多邊機制是東盟維持與大國平衡的惟一工具的懷疑消除了。對中國來說，ARF是由東盟主導的而不是其他大國如美國或日本，這是中國可以接受的。這兩個因素讓中國放心，ARF將不會成為反對中國的聯盟。

認識上的轉變導致了行動上的積極參加。1996年4月，中國與菲律賓共同主持了東盟地區論壇會間關于建立信任措施的會議。1997年，中國被邀請參加了在馬尼拉舉行的防衛學院領導會議。通過參與各種建立信任措施的活動，中國希望消除東盟國家的“中國威脅論”。

1996年7月，中國正式加入東盟地區論壇(ARF)，成為東盟正式的對話伙伴，標志著中國外交從單一的雙邊主義向為多邊主義轉變。學者普遍認為， “中國加入東盟地區論壇可以看作是這種轉變的一個關鍵”。除了東盟地區論壇外，中國也積極參加東盟一中國合作(ACC)和東盟一中日韓(APT)。1997年2月，東盟聯合合作委員會(ACJCC)成立。7月，中國第一次參加了東盟一中日韓(APT)和東盟一中國合作(ACC)的非正式首腦會晤。到1997年，東盟一中國合作(ACC)已發展成為包括首腦級、部長級和高官級的不同層次的合作機制。

中國參與東盟一中日韓(APT)的熱情也很高，在1998年的第二次APT首腦會晤上，中國提議舉行APT國家的中央銀行行長會議。第二年，來自APT國家的13名中央銀行行長討論了金融合作問題。中國還提議以后定期舉行此類會議。

中國參與APT的巨大熱情歸因于：一、中國通過早期參加的ARF，ACC，APEC，ASEM，加深了對地區合作的信任。二，中國從1997-1998年的亞洲金融危機認識到，東亞國家經濟的高度相互依賴，一國的金融問題將對這一地區其他國家帶來嚴重影響。中國認識到金融合作可以防止新一輪危機的發生。因此中國積極參加地區合作。三，中國認識到全球化的浪潮是不可阻擋的，地區主義被看作是保護國家利益避免全球化的危害的途徑。四，基于地緣政治的考慮。中國把APT看作推進東亞合作的平臺，這一平臺可以擴大政治影響，從長遠的來看可以重新構建地區安全秩序。

這一時期，中國積極參加東盟的各類多邊機制，說明中國越來越信任多邊外交。多邊主義已成為中國對東盟政策的重要內容。

3、第三階段(2000年一至今)：提出前瞻性的建議

2000年，當中國在東盟一中日韓和東盟一中國合作的首腦會晤上提議建立中國一東盟自由貿易區的思想時，中國的多邊外交達到了頂點。2001年11月，來自雙邊的領導就在此后十年里建立自由貿易區達成了協議。這一階段，中國的參與模式與前兩個階段不同。前兩階段是中國僅對東盟提出的思想做出反應，而現在進入了一個新的階段，中國開始提出前瞻性的建議。多邊論壇成為中國將外交政策的提議轉化成長期的戰略現實的外交平臺。

特別重要的是，中國一東盟自由貿易區計劃是中國取得經濟和政治領域外交目標的重要工具，是中國第一次通過多邊論壇達到自己外交目的的。中國希望通過自由貿易區擴大中國與東盟的貿易和投資聯系。東盟長期來是中國的第五大貿易伙伴，自1990年以來，平均增長20％。中國與東盟的貿易總量在2005年達到了1000億美元。自由貿易區希望能加大中國與東盟的貿易聯系。此外，自由貿易區有助于中國獲得更多的能源和原材料。隨著中國經濟的繼續增長，能源與原材料需要增加，作為重要的能源富足區，東南亞是中國目前和將來需要的來源。自由貿易區也能帶來巨大的政治利益，可以擴大中國在東盟的影響，有助于建立中國與東盟國家的政治紐帶，重建亞太地區的秩序。

在2001年舉行的第五次東盟一中日韓首腦會晤中，中國提議擴大合作范圍，從經濟合作向政治和安全對話合作發展。中國還特別強調了加強非傳統安全領域的合作。

在2003年的東盟地區論壇(ARF)的外長會議上，中國提議建立東盟地區論壇安全政策協商會(ASIC)，參加者是亞太地區的軍事部門。這一提議是一個巨大的飛躍，因為在10年前，中國對多邊安全合作是持保留態度的。

這一階段，中國開始對多邊機制的發展及運作提出建議，這表明中國地區層次多邊主義的進一步發展。

二、中國參與東盟主導的多邊機制：三個特征

中國對東盟的多邊活動具有以下三個主要特征：

1、把多邊經濟合作放在優先地位

在中國與東盟的多邊合作中，多邊經濟合作被放在了首位。這從中國對中國一東盟自由貿易區的熱情與對與東盟地區論壇中的預防外交的謹慎態度就可看出。在中國看來，由于東南亞地區安全問題的復雜和文化的異質性，東盟地區論壇需要漸進的、一步一步來。在執行預防外交之前，東盟地區論壇應該繼續加深和討論信任措施的建立。中國把多邊經濟合作放在了高于安全合作的地位。

把多邊經濟合作放在首要地位，基于以下原因：1、2000年，“中國企業走出去”正式被確定為新時期一項開放戰略。由于中國企業還不具備與歐美國家競爭的能力，這意味著“走出去”戰略必須先將目標集中在發展中國家。其中，東盟國家的條件最充足，潛力也最大。2、隨著經濟全球化的發展及中國經濟融入地區經濟的程度不斷深化，中國意識到自己不可能在區域經濟風險中獨善其身。因此主張“亞洲各國應積極參與區域經濟合作，密切相互之間的協作和配合，加強風險防范措施”，以共同抵御各種經濟沖擊。3、一個更重要的原因是，經濟上的多邊合作不會對國家主權帶來威脅。而多邊安全對話可能會對國家主權形成挑戰。參與多邊合作機制總會有不同程度利益的讓步，經濟方面的讓步可以通過市場收益得到交換或補償，而安全領域的合作可能會威脅到國家主權和領土完整。

2、依靠軟力量的作用

第二個特征是中國注重發揮軟力量作用一經濟杠桿和國家形象。中國的多邊活動注重運用經濟杠桿的作用。在中國看來，中國與東盟的經濟合作可以在安全和經濟領域內消除“中國威脅論”。在安全領域，緊密的經濟合作可以解決版圖糾紛。像一位學者所說的“如果東南亞國家與中國的經濟地位距離越來越大，這些國家可能會更加在意南海問題上的相對得失；如果這些國家能夠從中國的發展中獲取足夠的利益的話，共同協調磋商就會大些。

在經濟領域，中國采取了許多措施來消除東盟國家的顧慮，這包括給東盟國家早于其他WTO國家更早的進入市場的權利；鼓勵中國公司在東南亞投資；對東盟基礎設施的發展提供財政的援助等。通過這些措施。中國想讓東盟國家相信，“對東南亞來說，富裕的中國是一個機會而不是一個挑戰”。

中國——東盟自由貿易區計劃也能給中國帶來政治上的好處，經濟上的合作使中國和東盟之間對國際問題的認識達成了更緊密的合作，雙邊就人權、多極化和發展中國家在全球經濟中的地位已達成了共識。更重要的是，與東盟的經濟合作紐帶可以使臺北沒有機會與東盟建立經濟外交。臺灣問題一直是中國對東盟政策中一個重要的考慮因素，其政策目標乃是確保臺灣地區無法與東盟國家建立實質性的政治關系。

中國與東盟多邊外交的軟力量也來自國家的形象一可信賴的、負責任的大國。在亞洲經濟危機的1997—1998年，中國對泰國和印度尼西亞的援救，并且保證人民幣決不貶值，有助于防止亞洲經濟的新一輪危機。中國的行為廣泛受到國際社會特別是東盟國家的贊揚，各國領導人從不同側面高度評價了中國是一個有責任心的大國。例如，時任馬來西亞總理的馬哈蒂爾總統訪問北京時對中國協助東南亞國家度過金融危機之舉表示了感激。1997年，中國領導人江澤民多次在國際場合表示，中國要做國際社會有責任心的大國。中國參與各種建立信任機制的措施，在南海問題上保持克制態度與東盟國際進行磋商，在東盟一中國合作(ACC)框架中對經濟落后的東盟國家進行特殊照顧。這些活動樹立起了一個可信賴的、負責任的大國形象。培育可靠的國家形象有助于消除“中國威脅論”，擴大它的影響，發展一個良好的地區秩序。

3、多邊主義和雙邊主義并重

在發揮多邊主義作用的同時，并不意味著雙邊主義失去了意義。確切地說，中國與東盟各個國家的雙邊聯系是多邊外交的基礎。另一方面中國參加多邊機制提高了東盟國家對中國的信任，加強了中國與東盟個體國家的聯系紐帶。在1999-2000年之間。中國與所有東盟國家之間簽署了雙邊政治協議，目的是加強長期的雙邊合作。而且，中國領導人利用參加多邊論壇的機會開展與東盟國家的雙邊會晤。對中國來說，多邊與雙邊的關系是一個互補的關系。

中國與東盟的關系之所以得以順利發展，很大程度上是因為采取了多邊與雙邊并重的技巧。具體地說，就是雙邊與多邊同步發展，相互促進，以多邊帶動雙邊，以雙邊促進多邊。東盟是一個由10個國家組成的地區性區域組織，因此，中國與東盟的發展關系不僅要考慮整體層面，也要考慮國家的個體因素。東盟各國的政治制度、經濟發展、文化和信仰等存在不同的差別。如，中國與東盟10個國家進行的自由貿易談判時，由于各國的經濟發展水平參差不齊，在關稅減免的商品種類、減免的步伐和時間等問題上會出現不同的意見。在建立的自由貿易區的過程中，也必然會出現利益分配不均的問題。因而，中國與東盟國家進行的經貿合作不可能一帆風順。在這種情況下，需要以雙邊來帶動和促進多邊。

三、小結

從以上分析看出，多邊主義成為中國2l世紀初期對東盟政策的重要內容。盡管東盟多邊機制不是由中國發起或主導的，但中國在參與過程中，逐漸改變了對多邊主義的認識與政策。在過去的十幾年里，中國對東盟多邊機制的認識發生了巨大的變化，從小心和懷疑到樂觀與熱情。可以預見：中國對東盟多邊機制的參與在未來將持續深化及升華。

[責任編輯：崔穎]

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