城市化過程中失地農民權益保障的對策研究

[摘 要]失地農民權益的嚴重缺失，充分暴露了相關制度的缺陷。只有在新的制度理念指導下，對這些制度進行深度的改造，構建起科學合理的農地征收制度、明晰確定的農地產權制度、城鄉一體的土地轉用制度和社會保障制度，同時真正轉變政府職能和提高農民的組織化程度，失地農民的權益才可能得到根本的保障。

[關鍵詞]失地農民；利益保障；制度構建

[中圈分類號]F321．1

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2007)01－0084-04

當前十分突出的失地農民問題，是我國在城市化過程中新出現而又沒有處理好的一個重大矛盾。數以千萬計的失地農民的利益嚴重受損，原因是多方面且多層次的，現行的農地產權制度、農地征用制度、社會保障制度等制度中的缺陷都是造成這一現象的重要因素。這些制度大都形成于高度集權的計劃經濟時代。由于受當時意識形態和計劃經濟體制的影響，這些制度中充斥著國家利益高于一切，政府可以包辦一切，工業和城市的發展先于一切等觀念，這就不可避免地會侵害“三農”，失地農民問題正是這種情況的集中表現。因此，要從根本t解決失地農民問題，切實保障失地農民利益，就必須在改變舊的制度理念，樹立權利平等、城鄉統籌和市場經濟等新的制度理念的同時，大膽地、徹底地對各種相關制度加以改革。

一、以保障失地農民利益為中心改革現行農地征用制度

1、明確界定“公共利益”，把政府征地嚴格限定在公益用地的范圍之內。現行農地征用制度的一個重大缺陷就是對“公共利益”界定不清，而且將所有非農建設用地全部納入政府征用的范圍。這是不合憲，也不合理的。第一，《憲法》規定，國家只能“為了公共利益的需要”，才可以依法對土地實行征用，經營用地不屬于“公共利益”的范疇，因而不應當實行征用；第二，政府征地權是·種公權力，而經營用地的受益者是商人，政府使用公權力為商人謀利，于理不通。農地征用制度的這種狀況，無形中剝奪了農地的市場準入權，并把農地轉用的大部分收益歸到政府與用地者囊中。

世界大多數國家和地區都把征地的目的限定在公共利益上。德國基本法第14條第2款中規定：“財產之征收，必須基于公共利益，始得為之。”日本憲法第三章第29條規定：“財產所有權不得侵犯，財產之內容必須符合于公共利益，在公平補償之下，得收用之。”為了防止征地權的濫用，很多國家和地區還在法律中對公共利益項目作了列舉。

我們應當借鑒國外的經驗，把征地嚴格限定在“公共利益”的范圍之內，同時在有關法律中采取列舉法，將公共利益用地的范圍加以界定。大體可列舉為以下五種：(1)國防用地；(2)國家機關和公益性事業研究單位用地；(3)能源、交通、水利等公共設施用地，如鐵路、公路、機場、水庫等；(4)公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；(5)公共福利事業用地，如學校、醫院、養老院等(營利性的除外)；(6)特殊用地，如監獄、看守所、拘留所、勞教所、收容所等。除此以外的其他一切非公益用地，包括收費的高速公路、國道，營利性醫院、學校、養老院等都應當在服從國家土地總體利用規劃的前提下，由供需雙方在市場中通過公開、平等的談判、交易實現轉讓。

2、以市場價格為基準給予被征地農民合理補償。在現代社會，世界各國因公共利益依法征收農村土地已很普遍。由于土地征收是一種公權割讓私權的現象，為了防止公權對私權的過度侵害，大多數國家和地區都對原土地權利人的損失給予了比較完全的補償其中兩項主要補償一土地補償和附帶損失補償都是以當時的市場價格為標準。我國現行土地管理法規定征地補償原則為原用途補償，征地補償測算方式采用以被征收“該耕地”的前三年平均產值乘以法定補償倍數的辦法，這種測算方式存在考慮因素單一、產值及倍數偏低且隨意操作空間大等問題，造成補償水平普遍較低，這也正是征地糾紛頻發的主要原因。2004年《國務院關于深化改革、嚴格土地管理的決定=》指出，征地補償必須保證被征地農民生活水平不因征地而降低，并體現長遠生計和未來發展需要的原則。但是，怎樣才能真正落實這一原則呢?我們認為，最關鍵的，就是要對失地農民給予以市場價格為基準的土地及附帶損失補償。理由如下：一是現在我國實行的是市場經濟，國家所有的城市土地也是采用市場交換的方式，按市場價格向用地者出讓，農村土地作為重要而且稀缺的生產資料，理應也遵循市場經濟的規則，以市場價格為基準進行所有權行轉讓；二是市場交易是一種相對公平、平等的交易，在這種條件下所形成的交易價格也是相對合理的價格，況且，市場價格也是土地區位、土地供求關系及當地經濟發展水平等多種因素的反映，因而本身具有客觀公正性；三是如果經營性用地實行市場化轉讓，國家征地補償標準與企事業單位用地的購買價格相差較大，就會造成同一地段，甚至同一村莊的農地因為轉用對象的不同而收益懸殊的現象，造成對被征地農民的嚴重不公，從而可能引發農民對政府的不滿。必須清楚，征地與非征地的主要差別，在于前者可以用帶有強制性的行政手段取得，而后者只能在市場上通過平等交易來獲得，而不是也不應當在于價格上的差異。

當然，按市場價格對被征地農民進行土地補償，勢必會加大公益建設的用地成本，加重政府的經濟壓力。但是，這并不能成為否定這種補償原則的理由。因為：其一，既然是公益項目，是供全體社會成員共同享用的設施，理應由負有提供公共產品職責的政府埋單，用公共財政積累來支付，而不應讓部分社會成員——設征地農民來承擔超出常人的經濟責任；其二，不能一味追求經濟上的低成本，不然就可能付出政治上的高代價。因為以侵害被征地農民利益的手段來降低公益建設的成本，可能引發和激化農民與政府的矛盾，甚至影響社會的穩定；其三，土地作為商品和基本生產資料，只有在土地所有權交易價格能夠反映土地的稀缺程度的情況下，才可能達到有效配置和合理利用。而且，用地成本的提高會促使政府在立項時慎重決策，這將對近些年盛行的政績工程、形象工程起到—定的抑制作用，從而有效地保護耕地資源。

3、重新確立征地補償款的分配原則。征地補償費的分配是保障失地農民利益的一個重要環節。目前，由于我國農村土地是集體所有制，法定的所有權主體多元交叉，尤其是《土地管理法》的有關規定不夠合理，于是導致了征地補償款被層層截留、失地農民利益嚴重受侵的現象。現行法律規定，政府征地的四項補償中數量最大的土地補償費歸農村集體組織所有和使用。在土地集體所有的情況下，這一規定乍聽起來順理成章，但如果加以深入分析，就會看出這其實是違憲的。《憲法》規定，農村土地歸農民集體所有而不是歸農村集體組織所有，農村集體組織充其量只是農民集體的代理人，他只有為農民集體利益代理的義務而無終極占有的權利，就像股份公司的董事會不能占有全體股東的利益一樣。至于現在鄉鎮政府普遍抽取5．8％土地補償費的情況，更是毫無道理。因為土地補償費是土地權利人產權讓渡的收益，鄉鎮政府不是土地權利人，所以根本不應該從中得到哪怕一絲一毫的利益。

因此，我們認為必須重新確立征地補償款的分配原則，把土地補償費毫無保留地直接分給失地農民。同時要用法律形式明確規定，農村集體組織興辦集體企業，必須在農民完全自愿和權責明確的條件下，另行籌集，任何組織和個人不得以任何理由截流征地補償款。只有這樣，失地農民的保命錢才不致被大肆侵吞，他們的后續生活才能保障。

4、完善、規范農地征收制度的法律程序。程序的公正是結果公正的重要保證。農地征收是國家運用公共權力割讓集體土地所有權和農民土地使用權的行為，在強大的公權力面前，農地的權利人農民集體和農民個人都是弱者。要使他們的利益在征地中不受或少受侵害，就必須完善和規范政府征地的法律程序。

我們認為，規范的征地程序至少應當包括以下內容：

第一，征地審核與公告。需要征收農地的公益建設項目事先必須由政府提出用地申請，報人民代表大會(或人代會的常設機構)審核，審核其是否屬于公共利益范圍，征地的位置和面積是否適當。審核批準后由實施征地的地方政府向農地權利人公告。

國外多數國家和地區的農地征收都由國會或州議會審核，借鑒這一做法，我們可以把原先的上級主管部門審批改為由人大審核，目的在于加強對政府的監督，避免政府內部同一系統監督機制變異失效的弊病。各級人大可以設立專門委員會，具體負責征地審核事項。

第二，價格評估與補償協商。公告后，用地政府部門須委托專業地產評估機構對擬征地塊的市場價格進行評估，農地權利人——_農村集體組織和農民也可以自行委托評估機構進行評估。然后由雙方代表平等協商補償標準。基本達成一致意見后，再召開聽證會，充分聽取所有農地權利人的意見，如無較大異議，政府按商定價格進行收買。

引入專業地產評估機構可以減少政府對征地價格的操控，避免盲目、隨意性，盡量使征地價格公平合理，這也是市場經濟國家在征地中通行的慣例。而農地權利人的直接參與也必將有效保護被征地農民的利益。需要指出的是，聽證會要由人大相關機構主持，以防政府的偏聽偏信。

第三，司法仲裁與啟動征地權。如經兩次以上協商仍不能達成一致意見，為不貽誤公益建設工期，可提交法院的土地法庭，由法庭裁定補償價格。政府在按照法院裁定價格向被征地農民發放補償后，啟動土地征收權，實施征地。

多數國家和地區都把征地權看作政府的一項最高權力，不輕易啟動。即便是公益用地，也是以收買為主，以征收為輔，只把征收作為最后的補充手段。這樣做，由于失地農民有充分表達自己利益訴求的機會，因而既能較好地保護失地農民的利益，又可以大大減少政府與農民的摩擦。很值得我們在改革征地制度時借鑒。

第四，法律救助。如被征地農民對法院的補償標準裁定不服，有權在規定期限內向上一級法院提出上訴，由上級法院重新裁決。如二次裁決價格高于第一次，政府必須在一定期限內向農民補足高出的土地補償款。

總而言之，農地征收是一種用公權割讓私權、引起土地產權永久性變更的重大行政行為，況且政府又具有地位與權力的絕對優勢，如果沒有嚴格的法律約束，極易造成對農地權利人利益的過度侵害，并從而影響經濟的發展和社會的安定。因此，我們應當認真反思現行征地制度的缺陷，并在此基礎上重新構建一套嚴密、合理、完善的農地征收制度，使失地農民的土地權益得到有力保障。

二、建立城鄉一體化的土地市場

在目前的農地轉用總量中，公益用地所占的比例并不很高，大部分是企事業單位用于自身發展的經營性用地，而政府對這類用地低價征、高價買，從中獲取巨大差價收益一直是征地糾紛頻發和失地農民不滿的主要癥結。為此，必須把這類用地從政府征收范圍中剔除出來。但是，當我們把國家農地征收的目的嚴格限定于公共利益項目之后，就不能不為一般組織和個人經營性用地的取得重開一條路子，這條路，就是土地市場。

現在我國的資本、技術、勞動力等生產要素，包括國家所有的城市土地都通過市場進行配置，而獨獨將農民集體所有的農村土地關在市場的大門之外，完全沿用計劃經濟條件下的政府征用和出讓方式實現轉用，這樣做，既有悖于市場經濟中資源配置的規則，也不符合市場經濟對政府職能的要求，必須堅決加以改革。應當盡快建立起城鄉一體化的土地市場，讓農民集體所有的土地在符合國家土地利用總體規劃和土地用途管制的前提下，像國有土地一樣直接進入土地市場，使供需雙方在公開、平等、互利的原則下完成交易。在這個土地市場中，交易的標的物可以是土地的所有權，也可以是使用權；交易的類型可以是永久性買斷，也可以是一定期限的租賃，還可以是用土地折股合作開發；交易的形式可以是掛牌、拍賣，也可以是雙方協商。交易什么和怎么交易，完全由供地者和用地者按照自己的意愿進行選擇，其他組織和個人不能強行干預。

農民集體所有的土地直接由市場配置與現在的由政府統一征收轉用相比，至少有以下好處：第一，可以大大提高土地資源的配置效率，因為市場規律決定了資源必然由最能有效利用者獲得。第二，可以使現在實際存在的隱形土地市場公開化、規范化，便于政府進行調控與管理。第三，通過直接參與和平等談判，被征地農民可以獲得合理的土地轉讓收益，分享經濟發展的成果，從而促進社會的和諧與進步。第四，可以有效遏制政府官員及鄉村干部以地尋租、因地致腐的現象。

有人擔心，允許農村土地進入市場，會使非農建設用地失控、國家土地利用規劃和用途管制無法落實。實際情況也許恰恰相反。因為，農村土地通過市場進行轉讓后，政府不必再為經營性用地的征收和出讓而勞心費力，可以專心致志地進行土地利用規劃的制訂和執行，可以集中精力從事市場的監管和調控，這必將使農地的轉用更有序，使土地利用規劃更便于落實。農地直接入市后，政府再不能獲得農地低征高賣的差價收益，因而用于城市基本建設的資金可能出現短缺。這個問題可以通過征收土地交易稅、增值稅及個人所得稅來彌補。

三、改革農地產權制度，為維護失地農民權益提供有力的法律保證

農村土地產權制度是農村的基本經濟制度，它決定著農民與土地的關系，也決定著農民與政府與集體及其他人的關系，同時決定著農地資源的利用和配置效率。當前我國三農問題和失地農民問題的凸顯充分暴露了現行農村土地產權制度的嚴重缺陷。我國現行法律對農地所有制的性質界定不清，農地所有權主體虛置而多元，作為農民集體構成要素的單個農民可享有的土地權利模糊，而且農地所有權的—項重要權能—_土地處分權還被劃歸政府的名下，再加上實踐中的農地所有權主體嚴重錯位，集體所有權的行使程序缺無，從而使農民的土地權益缺乏應有的法律基礎和組織保證，失地農民的利益也失去了基本的法律支撐。再者，農地直接入市交易，進行有序、合理的配置，也需要產權結構的明晰化。因為只有在產權清晰的條件下，才可能形成完善的市場機制和真實的價格信號。所以，對農村土地產權制度，必須重新構建。

重建農地產權制度，首先要重新確定所有制形式。對此目前學界眾說紛紜，最具代表性的觀點主要有三，即維持集體所有制、農地國有化和農地私有制。我們認為，集體所有制的主體——農民集體現實中并不存在(村委會和村民小組并不是真正的農民集體)，集體與個人的利益關系不好界定，集體所有權的行使不易操作，村民及其代表之間的委托代理關系難以理順，凡此種種弊端，決定了集體所有制下的土地產權難以明晰，其結果必然造成農民土地權益的缺失，以及土地利用的低效率。長期以來的事實也已經充分證明了這一點。因而可以肯定地說，這種所有制是最不可取的。

農地國有制又稱國有永佃制，與農地集體所有制相比，它有著許多明顯的優點。第一，國有制是公有制的主要形式，符合我國社會主義制度的性質，因而制度變革的政治阻力和政治成本小；第二，農地國有化后，與城市土地的所有制形式一致，便于對土地進行統籌管理和保護，也有利于城鄉一體化土地市場的建立和運作，有利于土地資源的合理配置；第三，實行農地國有化，削去了鄉村組織的土地所有權，可以防止鄉村組織以所有者名義對農民土地利益的侵害和進行土地尋租，而且管理職能的減少也有利于基層政府機構的精簡；第四，在農地國有制下，農民擁有持久而穩定的土地使用權，從而必然使農民進行土地投入、土地保護及農業生產的積極性大為提高。然而，農地國有化也讓人存在一些難以化解的疑慮。一是在一般情況下，國家不可能直接行使土地所有權，要委托地方甚至基層政府代理，而代理人對自身利益的追求難免導致既違背國家意志又損害農民利益的結果；二是如果國有化后給予農民的土地使用權不是永久的而是有限期的，且像城市土地一樣到期必須一次性繳納使用費，可能在農村中引發很大的動蕩；三是國家不是超越客觀現實的抽象物，說到底也是—個利益集團，尤其是在當前權力制衡機制缺乏、社會監督失效的情況下，如果國家在擁有農地所有權后，不能尊重農民的權益，反而憑借強大的公權力與農民爭利，將給農民造成更大的侵害，那樣的話，就完全違背了我們進行農地產權制度改革的初衷。

就農地私有制來講，盡管一些人認為其在我國可行性不大，但它的優越性卻是不容否認的。首先，土地私有可以使農戶取得完整的土地所有權，也即取得一種徹底的私權，大大排除了公權干預和公權侵蝕的空間，而且，土地所有權歸農民私有后，農民可以名正言順地坐到農地轉讓的談判桌前來，從而使農民的利益得到應有的保障。其次，私有產權的權責明晰。排他性是產權最一般、最顯著的特征。從產權主體的角度看，產權的排他性與產權主體成員的數量成反比，主體成員數量越多，產權的排他性越弱；主體成員數量越少，責、權、利越容易明晰，這就可以防止農民土地權益的受侵現象，減少經濟糾紛，從而降低土地交易的成本。再次，只有作為基本經濟單位的個人成為經濟系統的主角，才會形成完善的市場機制和真正的市場價格，才能使土地得到合理配置。又次，耕者有其田是農民永恒的愿望，只有讓土地歸屬農民，農地才能得到最有效的利用和保護。正像發展經濟學家金德爾博格所說，給農民以土地的所有權，他會把沙漠變成綠洲，如果讓農民以租賃的方式經營土地，他會把綠洲變成沙漠。另外，國家關于取消農業稅和鄉統籌、村提留的決定，從客觀上否定了農民以外的其他組織和個^、對農地的所有權，也為農地私有化提供了有利條件。惟其不利的是，傳統理論歷來把公有制看作社會主義的重要特征，而對私有制一直持排斥態度，這勢必增加推行農地私有制的難度。然而，只要我們本著實事求是的精神，以“三個有利于”為標準來看待農地產權制度改革，完成這樣的理論突變并非絕無可能的事情。

相當一部分人擔心農地私有化可能引發大規模土地兼并從而造成農村兩極分化，其實未必。日本、美國、臺灣等很多國家和地區都是土地私有制，但大規模的土地兼并現象并沒有出現。再說，適度的土地兼并不但不是壞事，還有利于農業規模經營和農業產業化的實現。

四、建立城鄉—體化的社會保障制度

失地農民之所以成為邊緣化人群，農村社會保障的缺失是重要原因之一。在目前農村社會保障尚未立法的情況下。必須盡快把失地農民納入城鎮社會保障體系，以解除失地農民的后顧之憂。

建立失地農民社保體系應當遵循以下原則：第一，依法進行規范。國家有關部門要制定統一的有關失地農民社會保障的法律制度，嚴格規范失地農民社會保障制度的改革、運行和管理，為失地農民社會保障提供必要的法律保證。第二，城鄉有機兼容。在失地農民社會保障制度的設計上，要與當前農村和城市的社會保障制度具有一定的相通性和兼容性，以便今后實現城鄉社保制度的對接。第三，允許適當差別。建立社會保障制度不能超越生產力發展水平。鑒于我國經濟發展很不平衡，在全國范圍內強制性地推行統一的農村社會保障標準是不現實的，所以建立農村社保要因地制宜，允許各地保障項目和水平有所差異。但差距不能過大，以免導致資源分配不公。第四，逐步完善推進。按照失地農民遭遇風險的程度不同，可以考慮先建立養老保險，其次是醫療保險，再次是最低生活保障，最后是失業保險。保障的額度也可以從少到多，逐步提高。第五，政府出資為主。農民的各種保障原本是附著于地上的，征地者理應為失地農民提供社會保障；再說，在農地轉用收益的分配中，政府也是最大的受益者(有資料表明政府得到了農地出讓收益的60－70％)；社會保障本身就是一種社會福利制度，是國家履行社會管理的一種責任和義務。基于這三點，失地農民的社會保障資金應當主要由政府繳納，具體說就是由中央政府和地方政府按農地出讓收益的分成比例繳納。有條件的集體組織也應出資補貼一點。同時引導失地農民自己拿出一些資金購買醫療和養老保險。

要把建立失地農民的社會保障制度作為社會保障城鄉一體化的突破口，更要把其作為農地轉用的前置條件來處理。各類農地轉用主體，無論是政府還是企事業單位，無論是通過行政征收還是市場交易取得，均應在土地補償款中留出一塊專戶儲存，專戶機構管理，用來為失地農民辦理社會保障，使他們在失去土地后仍然“生有所靠、病有所醫、老有所養”。只有這樣，失地農民才能平穩完成從農民到市民的轉變，我國的城市化、工業化才能順利推進。

五、把握好政府在城市化過程中的角色定位

要有效緩解失地農民的權益缺失問題，除了變革農地征收制度、農地產權制度、建立健全城鄉一體化的土地交易市場和社會保障制度外，還必須使政府在城市化過程中有一個準確的角色定位。政府應當從經濟主體、市場主體的角色中退出來，回歸到經濟調控、市場監管、社會管理和社會服務的正確位置上去。具體地說，就是要做好以下工作：第一，搞好征地與補償。在公共利益用地的征收中，要嚴格把好征地審批關，不屬于公益用地的項目，堅決不能列入征地范圍；即使屬于公益用地，也要在廣泛征求被征地農民意見，并且給予被征地農民以市場價格為基準的合理補償的條件下，再實施征地，不能隨意動用征地權。第二，建立并管好土地市場。對于非公益性建設用地，要盡快建立城鄉一體化土地市場，讓土地出讓者與受讓者通過市場公平、平等地進行交易；同時搞好土地市場的監管和調控，科學制定并著力落實土地利用土地利用總體規劃，嚴格控制新增非農建設用地投放總量。平抑土地價格，防止無序競爭，使土地市場平穩運行，使交易雙方各得其所。第三，為失地農民提供應有的社會保障。無論是通過政府征收還是通過市場轉讓的建設用地，只要是合法的農地轉用，政府對于由此而產生的新增失地農民都要提供必要的社會保障：對于以往土地補償偏低條件下因政府征地而造成的失地農民，由政府從土地出讓收益中拿出一部分為失地農民辦理社會保障；對于今后以市場價格為基準進行補償條件下因政府征地而新增的失地農民，由政府從土地補償款中留出一部分為失地農民辦理社會保障；對于因其他非農建設而形成的失地農民，由政府責成用地單位從土地交易款中留出一部分為失地農民辦理社會保障。第四，妥善安置失地農民。這是城市化過程中政府工作的重點。一是加強失地農民就業培訓，各級財政應撥出專款，建立失地農民培訓基金和培訓基地，對失地農民進行以職業技術、崗位技能為重點的培訓，提高失地農民轉崗就業的能力；二是積極開展失地農民再就業服務，政府應進一步完善城鄉一體化勞務市場，為失地農民再就業提供便利，還可以設置專門機構，對失地農民提供就業指導，并將經過培訓的失地農民組織起來，分門別類地進行勞務輸出；三是鼓勵失地農民自主創業，政府應當在稅收和審批手續等方面為自謀職業和自主創業的失地農民提供優惠政策，同時督促金融部門放寬信貸條件，鼓勵和扶持失地農民發展二三產業。此外，政府還應采取招工安置、房產安置、留地安置、投資入股安置等多種安置辦法，利用一切可以利用的條件，采用一切可以采用的形式，盡量拓寬失地農民的就業途徑，努力擴大失地農民再就業的比例。

六、發展農民維權組織

眾所周知，我國農民是一個人數最多而組織程度卻最低的群體。組織資源的極度缺乏，使農民在城市化過程中與其他利益群體的博弈時處于不利地位。在農地非農化過程中表現尤為突出。雖然現在全國普遍建立了村民自治組織——_村民委員會，但由于他是政府主導的產物，而且其負有協助鄉鎮政府進行農村管理的職責，從而使之兼具了“政府職能代表”和“群眾自治代表”雙重身份，加上村干部權力趨向的偏好，多數村委會實際上帶有明顯的“準政府’性質。當涉及農地征收、交易談判和土地補償款分配等重大問題時，村委會往往不能站在農民的立場上，忠實表達農民的意愿，反而更傾向于貫徹執行政府的意志，而農民個人又沒有發言權，這就導致在征地中失地農民的權益幾乎陷于無人維護的境地。在征地實施且失地農民的權益受到損害后，又由于農民沒有自己的維權組織，其利益訴求無法通過正當的渠道進行表達，因而不得不采取—些非制度化的表達方式，從而造成社會秩序的混亂。

有人擔心成立農民組織會成為政府的反對力量，而社會學家的意見恰恰相反。著名農村社會問題學者米格代爾認為，分散的農民可能是“革命者”的社會基礎，而有組織的農民則可能是改良主義者甚至是保守主義者的社會基礎。社會階層的組織程度越高，他們之間對話的成本就越低，妥協的可能性就越大。高度離散的社會群體最容易受到謠言的蠱惑。如果通過農會一類組織把分散的農民組織起來，政府與農民的對話成本就可以大大降低，農民的利益和愿望能夠通過程序化的組織渠道得到表達，一些突發的事件也可以得到緩沖和調解。

總之，在解決失地農民的權益保障問題上，要解放思想，更新觀念，用產權平等、城鄉統籌、市場經濟等新思維，對相關制度進行深度的改造，逐步建立起經濟補償、社會保障、就業服務三位一體的解決失地農民問題新模式，構建失地農民權益的長效保障機制，從而達到既使城市化順利發展，又讓農民充分分享現代文明成果的目的。

[本文系陜西社科基金項目《陜西城市化過程中失地農民權益保障問題研究》的階段性成果]

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。