關于提高政府服務質量管理的思考

[摘要]隨著經濟全球化和國際競爭的加劇，政府服務質量對一個國家的發展起著至關重要的作用，在這方面，我國與西方發達國家相比仍有很大的差距，亟需轉交觀念，創新管理模式，建設電子政務，完善服務質量評估體系。從而提高政府的整體績效和服務質量，獲得社會公眾對政府的信心和支持。

[關鍵詞]服務；政府服務；質量管理

[中圖分類號]D523 [文獻標識碼A] [文章編號]1002-7408(2007)04-0024-03

服務滲透在人們生活的方方面面，如餐飲服務、交通服務和急救服務。如果沒有以交通運輸等形式提供的基礎服務和以教育、醫療等形式存在的政府服務，任何經濟都無法運轉。20世紀60年代以后，服務業在社會經濟中的地位與日俱增。一些發達國家的服務業占國民生產總值的比重超過60％，部分國家接近80％。改革開放以來，我國的服務業也得到了長足發展。服務業在國民經濟中的比重已達到了30％，個別發達地區接近50％。隨著經濟的發展。服務的重要性與日俱增，由于人們對體驗性服務的欲望是無限膨脹的，今后將有越來越多的人從事服務行業。

一、服務與服務管理理論研究概述

服務的定義有很多，美國學者Zeithaml在他的著作《服務營銷》中指出“服務是行動、流程和績效”。另一學者Gronroos在他的著作《服務管理和營銷》中則認為“服務是具有或多或少無形特征的一項活動或一系列活動，它通常但并非一定是發生在顧客和服務雇員和／或物質資源或商品和／或服務供應商系統之間的交互活動，它為顧客提出的問題提供解決方案”。Quina在他的著作《科學的美國人》中強調，“服務部門包括所有的產出不是實物產品或建筑的經濟活動，它通常在產生的同時進行消費，并且以某種形式提供附加價值(例如便利性、娛樂性、時效性、舒適或健康)，它特別強調與顧客相關的無形性”。Sasser在《服務運營管理》中認為“服務具有無形性和易逝性。它是一種其形成和使用同時或者幾乎同時發生的事件或流程。服務結果是可以保持的。”

服務具有與其它管理活動不同的特性。首先，服務具有不可儲存性。服務的生產和消費是同時進行的，有形產品是有形的，可以貯存，須經歷生產、分配、消費各個環節，而且使用壽命較長。其次，服務具有無形性。服務是觀點和概念，產品是物件，服務是無形的。再次，服務具有顧客與服務過程的不可分離性。有形產品要經過一系列的中間環節從生產、流通到最終消費，生產和消費過程具有一定的時間間隔。另外，服務還具有異質性。服務的異質性是服務提供給各個顧客的服務各不相同。

政府服務與一般商業性服務并沒有本質上的區別，但政府服務的消費者是廣大公眾，服務成功與否關系到廣大人民的切身利益。

隨著經濟的發展，哈佛大學的社會學教授貝爾將社會劃分為三種類型：前工業化社會、工業化社會和后工業化社會。工業化社會的生活水準是由物質產品數量決定的，后工業化社會更關心的是生活質量，它由健康、教育、娛樂等方面的服務水準決定。高等教育成為進入后工業化社會的決定條件，因為這種社會要求其成員具有職業的或技術技能。另外，要求更多服務和社會公正的呼聲也促進了政府服務的擴張，如對環保的關注要求政府干預，等等。這也說明后工業化問題的相互依賴甚至是全球性的特征。美國就是一個后工業化國家的典型代表，美國服務部門從業人員占總就業人數的比例超過80％，美國社會也是一個服務社會。

服務社會要求要有好的服務質量以達到顧客的最大滿意度，顧客滿意度是由顧客期望的服務與感知的服務之間的差距決定的。美國學者詹姆斯·菲茨西蒙斯在他的著作中稱服務在任何社會都處于經濟活動的中心，而服務業可細分為五個部分，每部分的活動最終都影響消費者，其中一部分是公共服務，包括教育和政府服務，它為投資和經濟增長提供穩定環境方面起到關鍵作用，各項服務措施是任何一個國家和社會繁榮、人民生活富裕的必要條件。

服務管理是伴隨著服務而產生的，是目前管理學界一個新的重要的研究領域。國外對服務質量廣泛而深入地研究始于上世紀80年代初。對服務管理提出一個普遍被接受的定義是格朗魯斯(Gronroos)和阿爾布里奇(Albrecht)的“將顧客感知服務質量作為企業經營管理的第一驅動力”。服務管理的這個定義意味著管理重點的四大轉移：(1)從研究產品的效用向研究顧客關系總效用的轉移；(2)從短期交易向長期伙伴關系的轉移；(3)從產品質量或產出技術質量向顧客感知質量的轉移；(4)從把產品技術、質量作為組織生產的關鍵向全面效用和全面質量作為組織生產關鍵的轉移。服務管理的核心是服務質量，對此，北歐學者首先對服務質量的內涵等進行了開拓性的研究；美國營銷科學院也同時開始資助了一項為期10年的服務質量專項研究；歐美不少高校相繼成立了服務質量研究機構；一些頗具影響的研究成果相繼問世；這一切都促進了服務管理學科體系的完善和發展。

在眾多的研究成果中，有代表性的是芬蘭學者格朗魯斯發表的一系列論著。他在1990年出版的《服務管理與營銷》一書中，將企業的競爭戰略劃分為以成本、價格、技術和服務為主的四種形態，指出目前的市場處于服務競爭階段。促使企業經營戰略轉向以“服務”為主導的戰略；他發表的《從科學管理到服務管理：服務競爭時代的管理視角》一文，從理論上闡述了服務管理與科學管理的區別，論證了服務管理的特征及其理論和實踐對經濟發展的貢獻；他根據認知心理學的基本理論，提出了顧客感知服務質量的概念，論證了服務質量從本質上講是一種感知，是由顧客的服務期望與其接受的服務經歷比較的結果。服務質量的高低取決于顧客的感知，其最終評價者是顧客而不是企業。格朗魯斯在這一領域的研究成果為服務管理理論體系的形成奠定了基礎。20世紀80年代以后，美國哈佛大學商學院、凡德彼爾特大學服務研究中心等院校的學者和專家在“服務質量”領域的研究日趨深入。

二、政府服務質量管理在西方國家的實踐

20世紀80年代以來，以英國、美國等國為代表的世界各國政府在世界經濟一體化和新技術革命挑戰面前紛紛調整政策，提出“重塑政府”或者“再造政府”的口號，并進行了政府部門的行政改革。這里主要介紹英美兩國在這方面的實踐情況，因為他們在西方國家中對政府服務管理的探索最具典型性。

提高政府服務質量在美國的大規模的實踐始于20世紀70年代初期。1973年，尼克松政府頒布了聯邦政府生產率測定方案(The Federal Government Productive Measurement)，力圖使政府機構所提供服務達到系統化、規范化、經常化。里根政府大規模削減政府機構和收縮政府服務范圍。將私人部門成功的管理方法引入政府部門管理領域之中，以提高政府效率。1993年克林頓上臺后，由副總統戈爾掛帥的研究組提出了《國家績效評鑒報告》，成為克林頓政府行政改革的總藍圖，并開始了大規模的政府改革——“重塑政府運動”(Reinventing Government Movement)，其目標是創造一個少花錢多辦事的政府，并堅持顧客導向、結果控制、簡化程序和一切到底原則；改革的基本內容是精簡政府機構、裁減政府雇員、放松管制、引入競爭機制以及推行績效管理。1993年7月美國國會通過《政府績效與結果法》，該法立法要旨為：(1)全面要求聯邦機構對項目的結果負責，以改進美國民眾對政府的信心；(2)推動一系列從目標設定、績效測量到結果公開的試驗計劃，以改進項目的績效；(3)推動重視成果、服務質量與顧客滿意的新焦點，改善項目效果和公共責任。布什接任總統后，聯邦政府管理改革的標牌不斷翻新，但提高政府服務質量的原則沒有改變。他確定了政府改革三原則為“以公民為中心，以結果為本，以市場為基礎”，力圖從資源配置方面全面推動政府服務質量的提高。

1979年撒切爾夫人上臺以后，英國保守黨政府推行了西歐最激進的政府改革計劃，開始以注重商業管理技術、引入競爭機制和顧客導向為特征的政府管理改革。1980年，英國環境大臣赫爾在環境事務部率先建立了“部長管理信息系統”(Management Information System for Ministers)，它集目標管理、標桿管理和績效評估為一體，旨在向部長提供全面的、規范化的信息，以此來提高政府的服務質量。1983年“財政管理創議”啟動，建立起一個自動化的信息系統來支持財政管理改革；1987年著名的《改變政府管理：下一步行動方案》(Next Steps)報告，提倡采用更多的商業管理手段來改善執行機構，提高政府服務的效率。1991年，英國衛生與社會保障部發動“公民憲章”和“質量競爭”運動等，使政府服務質量的理念得以廣泛接受，績效評估技術日趨成熟。

除了英美之外，德國、荷蘭、澳大利亞、法國、新西蘭等國都將提高服務質量作為政府改革的一個重要組成部分，以此提高政府整體服務效率和服務質量。從1983年開始，澳大利亞開始了全面的行政改革，更多、更明確地采用了管理主義的模式，改革幾乎涉及所有政府部門以及公共部門的組織、過程、角色和文化等方面；改革的具體措施包括結構變革、分權化、商業化、公司化、私有化等。荷蘭的政府改革具有漸進和零碎的特點，以服務和顧客為導向，但改革是以管理主義為取向的，即改革的目標是改善政府組織的運作，提高行政效率與效能，方法是放松管制、分權、私有化和引入商業管理模式及市場機制等。在德國，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續性漸進主義模式，即改革具有非連續性、漸進性和零碎性特點，其改革的基本內容包括調整公共事業、“給國家減肥”、削減公共服務人員、壓縮公共人事開支、轉變公共組織結構等。

三、我國政府服務質量管理的現狀及對策

為了提高政府的服務質量，建立“辦事高效、運轉協調、行為規范”的政府管理體系，我國也進行了許多理論和實踐的探索，取得了一些可喜的成績，這在一定程度上對規范我國政府行為、改善政府管理能力，提升政府績效和質量起到了積極作用。但是，與西方國家政府服務質量管理相比仍有相當大的差距，需要我們高度重視，采取相應對策予以解決。

(一)政府機關和公務員的服務觀念陳舊

在現實中，公務員一方面受傳統行政模式及其理念的影響，習慣于服從命令、接受等級制度的安排，熱衷于行政過程而非結果，注重的是投入而非產出和效能；另一方面由于受既得利益的影響。公務員安于現狀。認為任何的變動都會給他們帶來損失，造成了對服務質量觀念的外在認同和內在排斥的局面。因此，在推進我國政府服務質量管理的過程中必須重視對政府機關與公務員觀念的轉換，采取培訓、考察等方式讓公務員在實踐中接受服務質量觀念。促進觀念的轉變。要轉變公務員中所謂的“為民做主”的觀念，樹立“為納稅人服務”的觀念，全心全意為人民服務的理念。

(二)政府公務員的服務意識淡薄

許多政府部門的公務員認為，政府管理就是審批，就是收費，就是處罰。這種帶有濃厚的管制意識和色彩的管理理念和管理方式，在許多政府部門尚有廣闊的市場。從政府行為看，一靠紅頭文件，二靠政策手段，三靠保護壟斷，這種行政支配行為模式仍然廣為采用。因此要通過獨特的指導原則和管理機制，強化政府公務員的服務意識，要使公務員從思想上理解服務的概念和重要性，明白他們為政府工作將為顧客(公眾)提供了審視政府服務和績效的機會；堅持顧客(公眾)為導向的服務，這要求政府服務的程序設計要便利顧客(公眾)，服務標準的制定要從顧客(公眾)的角度出發；顧客(公眾)是政府服務質量和水平的感知者和裁定者，同題的處理要以顧客(公眾)是否滿意為主要標準。這些原則無疑將促進或強化政府公務員的顧客(公眾)意識和服務意識。

(三)政府管理模式陳舊，管理缺乏創新

我國現行的行政模式仍保留著許多傳統官僚體制的東西，工作作風飄浮。例如遇事不從實際出發，追求形式主義的“聽話”，拿不出符合本部門實際的具體工作意見，工作中照抄照搬，沒有創新精神，而且好大喜功；習慣于遇事開會下文件，辦公室里聽匯報，定決策“想當然”，很少到群眾中去，很少到基層去，不知道群眾在想什么、干什么；熱衷于行使手中權力，政出多門，層層審批，以會議落實會議。以文件落實文件。注重“過程”而非“結果”。這些現象導致信息失靈，決策失誤，影響工作，效率低下、資源浪費嚴重等。而對社會公平、公正以及透明度等的關注卻遠遠不夠。要想擺脫這種局面，必須要從績效、效果、公共責任以及分權等價值觀著眼，把提高政府服務質量作為核心問題來抓，通過提高政府質量管理，使政府權力行使與分配更趨于合理化，為公民與社會提供更多更高質量的公共服務，并及時根據形勢需要調整政府管理戰略和優化社會資源的配置。同時，增強公眾對政府服務的滿意度，特別是通過政務公開、“陽光行政”、“績效透明”，拉近政府和公眾與社會的距離，公眾無疑會積極參與監督政府的活動，由此政府獲得公民與社會擁護和支持，政府也會在服務管理中杜絕腐敗的產生，增加人民對政府的信任。

(四)政府電子政務建設與西方發達國家相比尚有許多差距

西方發達國家普遍已經走完辦公自動化和政府協同辦公的發展階段，已經有了完備的政府信息資源數據庫，現在集中于政府服務的電子化。我國的電子政務建設自1993年以來進入快車道，突破了部門和地域限制，向交互性和互聯網方向發展。但是，這種快速增長實際上屬于發展初期的外延式擴張，還有許多實質性的問題亟待解決。首先，電子政務的理論和政策研究尚屬空白，其次，電子政務的發展缺乏統一規劃，也沒有相應的組織機構，沒有提出明確的電子政務發展目標。電子政務的內容也亟需充實。相當多的政府網站公開的信息數量少，質量也不高，網上信息更新很不及時，網頁與網頁之間的連接渠道少，各級政府的電子政務還沒有形成網絡。有些政府網站只重視了網頁介紹宣傳的靜態功能，沒有動態的反映，也缺乏和用戶的交流溝通手段。政府與上網公民之間缺乏互動性、回應性。因此，建設電子政府，發展電子政務，是提高我國政府服務質量管理的當務之急。

(五)政府的財政支出浪費嚴重

政府服務質量直接關系到資源的利用率以及社會資源配置的優化組合。我國現行行政體制存在嚴重弊端，政府規模過大，行政成本過高。據統計，1980年全國行政管理費開支為66.8億元，占國家財政支出的5.5％；到1993年開始的第三次機構改革期間，行政管理費開支進一步增加到764.6億元，占國家同期財政總支出的13.2％；財政收入平均年遞增13.99％，財政支出則遞增14.24％，行政管理費支出則遞增24.13％。即行政管理費支出超過財政收入增長速度10.14％，超過財政支出增長速度9.9％；2000年全國行政管理費開支為2768.22億元，占國家財政總支出的13.1％。政府如此大的財政開支已經給我國國民經濟發展帶來了巨大壓力。因此，只有加強政府的服務管理，特別是提高政府的工作績效才能改善這種狀況。

(六)政府服務質量管理和評估機構單一化

目前，我國存在著政府服務質量管理與評估由官方(主要是上級機關)一手包攬的情況，缺乏社會公眾對政府的評價與監督，也缺乏政府內部的自身評估。這樣形成的服務質量評價結果不確切、不真實，用以決策必然會造成巨大失誤。因此，在我國政府服務質量管理建設中必須形成多元化的評估體系，并引入其它諸如全面質量管理、標桿管理等工具，從而提高政府的整體績效和服務質量。國家應充分發揮公民監督、媒體監督等的作用，拓寬公眾對政治參與的途徑，以形成科學的有效的政府服務質量管理體系。

提高行政效率，實現政府高效化是行政體制普遍追求的目標，而提高服務質量是保證這一目標實現的基礎。隨著經濟全球化和國際競爭的挑戰，政府服務質量對一個國家的發展起著至關重要的作用。

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[責任編輯：秦玉珍]