政府執行主體的不利心態及政府執行力：制約分析與治理策略

[摘要]政府執行主體的不利心態，包括政府執行主體執行激情缺失、執行態度偏差、執行信念偏失等是制約政府執行力提升的重要因素。要提高政府執行力，就必須采取包括思想教育、愿景培育、激勵誘導、壓力引導等措施來治理政府執行主體的不利執行心態問題。

[關鍵詞]政府；執行主體；心態；執行力

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼]A [文章編號]1002—7408(2007)04—0019-03

制約政府執行力提升的因素很多，包括環境因素、資源因素、機制因素、文化因素，等等。然而，由于政府執行組織及政府執行人員在政府執行工作中居于核心地位。因而政府執行組織的能力高低、利益傾向、心態要素是制約和影響政府執行力提升的最主要最核心因素。

一、相關概念的辨析

1、政府執行力。政府執行力即是指政府組織內所存在的通過準確理解政府的目標及方向，精心設計方案并通過對政府的各種組織資源包括人財物、信息、法例、制度等進行集中有效使用、調度和控制。從而有效地執行實施公共政策、政府決策、法令、戰略、計劃以及完成政府既定目標的政府內在的能力和力量。^[1]政府執行力是政府存在的前提和不可或缺的要素。當前一些地方政府的執行力不高主要表現在：一些地方政府對公共政策執行不力，一些地方政府對上級決策貫徹落實不夠，一些地方政府對政府日常計劃執行拖拉緩慢，等等。政府執行力不高嚴重影響了地方政府的形象，必須得到大力糾正。

2、政府執行主體。主體主要是指具有行為目的、行為意識和行為能力的人和組織。政府執行主體主要是指政府組織內部負責執行公務，即包括負責執行法律法規、政策決策以及各項日常性公共事務的政府人員及政府組織。實際上，由于組織是由人組成的，構成組織的核心要素是組織成員，即人，因而可以說，政府執行主體主要指的是政府的有關執行人員，或由執行人員所組成的組織，比如政府部門、機關、團隊，等等。政府執行主體的價值觀、利益傾向、認知水平、執行心態及能力水平，往往是決定執行力其他要素如執行資源、執行機制能否高效運作的主導因素。

3、心態。心態主要是指人的心理活動狀態，其外化表現為人的精神狀態。就心理狀態而言，主要包括人的感覺、知覺、表象、想象、信念、思維、情緒、意志等內化的心理特征；就精神狀態而言，心態主要體現為心理特性外化的人的激情、態度等外化的精神面貌特征。心態要素是決定政府執行主體在執行活動中力量大小和效率高低的關鍵因素。對此。周永亮在其《本土化執行力模式》一書中指出，“心態是影響行為的一個重要因素，甚至是影響行為的首要因素，是人的心理活動外化為實踐行為的一個動力源。”^[2]人的心態往往決定著人的某些行為的強度，成為影響人的行為首個重要要素；而政府執行主體的心態要素則是影響和制約政府執行力強弱的極其重要的要素。

二、制約政府執行力提升的執行主體不利心態分析

1、政府執行主體執行激情缺失。激情是人的心態要素的一個重要表現形式。主要是指人們在突出事物的刺激下的一種強烈情緒的爆發，是人們對某項事物的熱情的升華。激情是支配人們采取某種行動的強大動力，馬克思就說過：“激情、熱情是人強烈追求自己的對象的本質力量。”^[3]這種本質力量可以給執行過程注入巨大的活力，使人激情高漲、干勁十足，全力以赴執行某項工作；同時，激情也會打破人的思維平靜，使人萌生智慧之花，促進其潛能的超水平發揮，從而有效地推動目標任務的完成。在執行政策的過程中，政府執行主體如果為激情所支配，就會意氣風發、斗志昂揚，就會敢于冒風險、頂壓力、克服種種困難。創造工作奇跡，促進政府所執行的政策決策任務的有效貫徹落實；相反，政府執行主體如果缺乏激情，就不會有干事創業的沖勁和干勁，就容易無精打采，士氣低落，其精神面貌就不會很佳，政府的執行工作就會變成按部就班和索然無味的機械操作，在這種情況下執行者的工作即使不出大錯，也不可能有創造性的突破和跨越，從而制約著政府執行力的提高。

實際上，大凡是執行力高的地方，其執行人員的精神面貌必然是良好的，也必然是具有高昂的執行激情的；而大凡是政府執行人員精神面貌不佳，缺乏必要的執行激情和昂然向上的精神狀態，其執行力必然是不高的。執行激情的缺失，往往是造成政府對相關執行任務的執行力度不足和執行創造性降低的重要要素。在一些地方政府機關里，人們安于現狀，得過且過，缺乏積極向上和朝氣蓬勃的精神面貌，是難以創造高效的工作業績的。一些政府機關干部工作的主動性、創造性不夠，必然也是難以較好地創造性地完成各項執行任務的，其執行力就不可能是高的。

2、政府執行主體執行態度偏差。態度是心態要素的另一個重要表現形式，是指人對某項特定事物的情感傾向。態度的外化表現又常常被形容為“態度積極”、“態度消極”、“態度粗暴”、“態度誠懇”、“態度傲慢”，等等。而行政學領域的“態度”。是指“一個以贊同或反對的方式評價他周圍世界的某些方面的先存傾向，也即，態度是指贊成或不贊成，喜歡或不喜歡一些社會事物和自然事物的先存傾向。”^[4]所謂態度決定一切，政府執行主體的執行態度，對他們投入執行工作的力度有著決定性的影響：采取積極的態度工作的人。就會積極進取、認真負責，即使遇到困難也不輕易退縮，就會發揮著巨大的潛力；而用消極態度工作的人，就容易消極怠工遇到一點困難便畏縮不前，在有的情況下，態度消極的執行者往往會采取馬虎的、不合作的或明里暗里的抵制執行行動，或者采取一種模棱兩可甚至事不關己、高高掛起的做法，不會認真執行。這種態度也就使得政策決策的執行不可能獲得圓滿的效果。可見，執行者的態度決定著政府執行工作的執行效果，是導致執行主體執行剛度不高和執行力低下的重要原因。

在實際工作中，不少地方政府執行主體消極被動的執行態度對政府執行力起到了極大的制約作用，其具體表現在：一是消極的執行態度可怠誤執行時機，減緩政府對規定任務的執行速度。如某些地方政府領導抱著“先發展后治理”的思路，對執行國家保護環境政策的態度消極，甚至還要大力引進能耗型、污染大的企業，這種企業的引進在短期內可能刺激本地經濟的發展，但卻大大延誤了環保政策執行的時機，當這些較大型企業發展起來之后再進行技術上的改造將是十分困難的，一方面，要淘汰原有設備進行技術改造將耗費大量的經費，短時間內會大大增加企業的生產成本，是不現實的；另一方面，如果要關閉這些企業也將會遇到許多難以想像的阻力，治理難度將是巨大的。二是消極的執行態度可導致政府執行主體責任感的喪失，降低政府對相關任務的執行標準度。被動消極的政府執行主體，是不可能按高標準和嚴要求來完成執行任務的，這也是一些地方政府在政策執行上屢出問題的主要原因。持消極態度的執行主體，不會認真執行有關的政策決策，為了應付上級檢查，他們往往會故意在做法上搞形式主義，在數據上弄虛作假，更是無形中降低了對自己執行工作的要求。三是消極的執行態度可導致政府執行行為的扭曲，降低了政府對相關的政策、決策和計劃執行的剛度。持消極執行態度的執行主體在執行任務時，往往是左顧右盼，裹足不前，或者怨聲連天，甚至抵制執行的，在遇到執行阻力和困難時，這些執行主體就會更會以各種各樣的理由拖延執行或抵制執行，使得政府的執行效力大打折扣，導致政府執行力的弱化。

3、政府執行主體的執行信念偏失。信念是心態要素的最高層次，是人們的激情轉化為持久的行為動力的精神支柱。所謂信念，一是指“人們對某種現實或觀念深信不移的精神狀態，它是人們在生活實踐中實際地體驗了怎樣想、怎樣做才有益和有效的基礎上形成的思考與行動的模式。”二是指“對現實所作的一種價值判斷和推論，它所揭示的內容總是同人們認為‘應當’抱有的態度和‘應當’采取的行動有關。”^[5]簡言之，信念一方面是指人們對事情、任務必然成功的信念，另一方面是指人們對理想和價值觀的信仰。信念往往決定著人們從事某項工作時的決心和毅力，影響著人的行動選擇的合理性以及行動時關于正確與否的判斷和行動方式的選擇。同時，信念也是支撐人們工作和奮斗的主要力量，在中國革命年代，即使是在最艱難的時候，解放全中國、為共產主義事業奮斗的信念始終激勵著許多革命者，支撐他們一直奮勇向前，甚至不怕犧牲生命，最終完成偉大艱巨的使命。在和平建設年代，建設中國特色社會主義的信念也始終支持著許多人忘我工作，直至鞠躬盡瘁。死而后已。

因而，信念實際上是政府所有行政活動和執行活動中基本的、根深蒂固的因素。當信念轉化為行動時，就會對人的行動的性質、質量有著重要的、有時甚至是關鍵性的影響，其一，執行信念可影響執行主體對政府執行任務、如政策決策的認同感，決定著政府執行主體的執行力度。具有與政府執行任務所追求的目標一致的信念的政府執行主體，就會認同政府執行任務所確立的目標任務，就會以務實的工作作風，兢兢業業、忘我工作，甚至為了更有效地完成執行工作而嘔心瀝血，就會有較高的執行力。而信念發生偏差的政府執行主體，對政府任務的認同度就低，往往就會搞花架子、弄虛作假，對執行任務敷衍了事，甚至抵觸執行和破壞執行，出現“上有政策，下有對策”的現象，降低政府的執行力度。更有些地方政府執行主體由于信念缺失，惡意對某些需要政府執行的政策決策的內容實質進行歪曲、篡改、肢解，嚴重影響政府的執行力。其二，執行信念決定著政府執行主體的執行毅力和意志力，對執行的剛度產生重大影響。意志、毅力是作為政府執行主體的重要心理特征和品質特征，它們對執行主體的行為具有巨大驅動力和持續的影響力。政府執行主體如果對上級組織所追求的最終目標缺乏信心，對自己所需承擔的執行任務的最后成功缺乏必勝的信念，信心不足，那么他們在執行過程中就不可能有堅強的意志和持久的執行毅力，就不可能排除萬難、克服阻力、進而推動相關執行任務的成功執行。當前，隨著對外開放程度的進一步擴大，一些西方資本主義的思想文化開始侵蝕我們的政府隊伍，一些地方政府公務員的理想信念開始出現動搖，有的放棄了原有的世界觀、人生觀和價值觀，有的出現了對共產主義信仰的迷失，有的甚至對中國共產黨的執政缺乏信心，缺少了支撐執行工作的信念力量，這些人工作起來就常常會有“不知為什么而工作?”的疑問，工作沒有目標，自然也就沒有持之以恒的執行毅力和意志力，這也是一些政府執行主體對執行上級的政策決策的信心不足和執行力不高的重要原因。

三、治理策略：培育政府執行主體良好的執行心態

1、以思想教育糾正政府執行主體的不利執行心態。思想政治教育是我們黨長期以來堅持的優良傳統，對于提高人的思想境界、解決人的認識問題、改善人的心態有著重要的作用。一是要遵循人的認識的客觀規律，堅持正確的政策方針，以正面教育為主的方法，加強理想教育。幫助廣大政府人員樹立正確的思想觀念，特別是樹立崇高的全心全意為人民服務的思想。二是要加強責任感教育，幫助政府機關人員樹立工作責任感，使其常懷有奮斗之心和工作的緊迫感。三是要通過耐心細致的思想政治工作，培養政府人員對黨對人民對本機關的感激之情，引導他們正確對待工作中的名利、責任與義務的關系，培養奉獻精神和責任意識，引導他們奮發進取，充滿激情，努力工作，用自己的行動來更好地實現政府的目標。

2、以愿景培養政府執行主體的良好執行心態。愿景是組織所勾勒的充滿希望而又現實可信的關于未來的藍圖，愿景不僅可以給組織成員提供一個明確的奮斗目標和方向，起到凝聚人心的作用，而且可以激發組織成員的激情和斗志，培育他們為美好未來而奮斗的良好心態。此外。由于愿景給組織成員提供的是一個可以信任的未來，使得其成為人們在執行中遇到挫折時的方向標。引導他們樹立信心、克服暫時困難，努力奮斗，最終取得勝利，發揮著內在支撐力的作用。對一個政府而言，愿景是通過政府組織所描繪的可能通過政府人員共同努力而實現的推動本地社會發展的良好前景，以及政府人員本身的未來職業發展前景。當前一些地方政府領導往往由于視野的不開闊和見識的局限性，無法規劃出一個令人激動的關于本地未來發展的愿景，或者所規劃和展現的愿景并不十分現實可信，既無法發揮其激勵人心的作用，進一步助長了政府人員得過且過和不思進取的心態，十分不利于政府執行力的提升。因而，從本地實際情況出發，描繪一個充滿希望的、現實可信的規劃，并通過有效的溝通和展示，使其成為政府人員關于未來的美好的愿景，同時發揮愿景的激勵、導向作用，推動政府執行人員滿懷信心而又充滿激情地投身于政府的執行活動中去，是克服政府人員不良心態的重要途徑。

3、以激勵樹立政府執行主體的良好執行心態。建立完善政府的激勵機制并通過多種形式的合理獎勵，可激發政府人員的執行熱情，培養他們的朝氣蓬勃的工作面貌，同時，合理適宜的獎勵也是促進受獎勵人員感覺到自身的重要性，從而增進執行動力、增強執行責任感的重要途徑。當前的組織激勵措施可以分為三個方面：一是物質激勵。金錢、物質對于政府機關的人員來說，仍然是最基本生活保障的來源，以增加薪酬來激勵政府執行業績出眾者，必將會大大促進政府人員的勤奮精神和積極負責態度。實施物質激勵必須是公平公正的，同時也必須體現競爭原則，要適當拉開差距，以最大程度地激發員工的內在主動性、積極性和創造力，達到改良心態和提高執行力的目標。二是精神激勵。要通過給予執行業績突出的政府執行人員更多的榮譽稱號及其他精神上的獎勵，使他們獲得更多的成就感、榮譽感、被尊重感和被欣賞感，激發政府人員的執行激情、推動他們全身心投入于執行活動中去。三是職業發展激勵。必須建立科學合理的政績考核機制和公平合理的晉升機制，更多地將政府人員的職務升降及與執行業績掛鉤，對那些不盡職責、執行業績不突出、工作平庸的領導者應該及時調整其工作崗位，而對那些執行工作業績突出者，應該使其得到更多職務晉升機會和能力發展機會，以激發廣大政府人員全力以赴投入政府執行工作之中。

4、以情感培育政府執行主體的良好心態。對政府機關和政府工作懷有深刻情感的人，就會滿懷感激之情，滿懷責任感去從事政府的執行工作，就會呈現良好的執行心態，其執行力也必然是高的；而對政府機關、對工作沒有感情的人，其工作態度是冷淡的、熱情不高的，也不可能有較高的執行力。因而，培養政府人員對政府機關及政府工作的情感，是培育其良好心態的重要手段。為此，要培養機關內的民主氣氛。促進政府人員之間的和諧關系，政府領導者要賦予政府下屬人員更多的決策參與權，讓更多的政府人員感覺到自己對于政府的重要性，增強其主人翁意識。同時，要加強對政府人員的人性關懷，盡可能地解決他們的后顧之憂，要努力提高政府人員的福利，增強他們對政府的歸屬感和感情。

5、以壓力端正政府執行主體的執行心態。沒有壓力就難以有工作的緊迫感，沒有壓力就容易導致安于現狀和得過且過的心態。因而，要建立科學合理的政府公務員的考核機制和嚴格的責任追究機制，使所有的政府人員都面臨著考核的壓力及責任追究的壓力。強化他們的責任感，端正他們的執行態度。對那些沒能按時完成執行任務或者執行失誤的執行者，一定要依照責任追究機制的規定追究責任，對那些不愿做事、也做不了事的人則應給予降職降薪處理，以端正政府執行人員的執行心態，增強工作責任感和緊迫感，推動政府執行任務的有效完成。

注 釋：

[1]現代漢語詞典[H].北京：商務印書館，1997.

[2]周永亮.本土化執行力模式[H].北京：中國發展出版社，2004.

[3]艾倫.C.艾薩克.政治學：范圍與方法(中譯本)[H].浙江人民出版社，1989.

[4]馬克思恩格斯全集(第42卷)[M].北京：人民出版社，1972.

[5]張康之.尋找公共行政的倫理視角[H].北京：中國人民大學出版社，2002.

[6]裴志軍.論社會資本視野下的政府職能轉變[J].理論導刊，2005，(12).

[責任編輯：王潤秋]