構建警示訓誡防線 提高執政能力與治黨水平

[關鍵詞]陜西省；警示訓誡防線；反腐倡廉

[中圖分類號]D25 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2007)04-0004-08

編者按：陜西省近年來在反腐倡廉實踐中，貫徹標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的戰略方針，加大從源頭上防治腐敗的力度，探索構筑了以“警示提醒、誡勉督導、責令糾錯”三項制度為支柱的警示訓誡防線，這是對中紀委《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》的一個具體實戰。警示訓誡防線的構建，有助于增強黨的拒腐防變能力，密切黨群關系，對提高黨的執政能力和治黨水平，貫徹落實科學發展現，促進社會主義和諧社會建設，推動經濟社會又好又快發展產生重要的影響。現將有關此項實踐的專題研究成果在本刊摘要刊發，以期有補于反腐倡廉工作研究在更大范圍的深入拓展。

(一)

警示訓誡防線是各級黨政組織和紀檢監察機關，對黨員干部參與重要經濟社會活動、干部任用、出國考察以及重要私人活動，腐敗苗頭性問題，干事創業中的失誤和偏差，輕微違紀違規行為，按照組織程序進行提醒、教導、告誡和糾正錯誤，以期有效預防和遏制腐敗的制度體系。警示訓誡防線主要由三項制度構成，即警示提醒制度、誡勉督導制度和責令糾錯制度。警示訓誡防線三項制度的落實依賴四個機制，即防范預警機制、動態監督機制、保護挽救機制和責任整改機制。三項制度和四個機制的推行有力促進了防線建設的順利進行，創造了陜西省貫徹落實懲防體系的有效手段。

陜西省構建警示訓誡防線的工作開始于2003年。2003年年初，警示訓誡防線實現了由基本理念向初始實踐的轉化。經過近一年的試點探索，防線建設的基本理論問題得到初步闡明，工作思路逐步理清。在隨后一年的擴大試點中，警示訓誡防線工作得到中央紀委的直接指導和大力支持，基本制度建設取得重要成果。從2005年年初開始，隨著防線建設工作的領導機制、實施機制、督察機制和評價機制的進一步完善，警示訓誡防線工作在全省全面推開。又經過兩年的運行，特別是全省警示訓誡防線網絡系統的開通和一系列防線建設理論研究成果的取得，警示訓誡防線工作水平不斷提高，制度化程度進一步加強。陜西省委、省紀委適時出臺了構建警示訓誡防線實施方案和工作辦法。自2003年構建警示訓誡防線以來，陜西省共對15723名黨員干部實施了警示訓誡，取得了良好的社會政治經濟綜合效果。

(二)

警示訓誡防線是介于思想道德防線和黨紀國法防線之問的一道防線，是一道腐敗預防線，是對思想道德防線和黨紀國法防線的完善和補充。

警示訓誡防線和思想道德防線的主要共同點表現在：一是兩道防線都是由組織自覺推動建立的，都具有一定的人為性。二是兩道防線都隱含著一定的價值訴求，具有引導黨員干部“向善”的功能。三是兩道防線的目的都是反腐防腐的。都帶有明顯的腐敗預防的特征。兩道防線的區別點主要有以下幾個方面：一是兩道防線所處“關口”不同。思想道德防線是警示訓誡防線的上位防線，警訓誡防線是思想道德防線的下位防線。二是兩道防線的執行力不同。思想道德防線主要是靠教育而“向善”的，而警示訓誡防線則是靠一系列警示訓誡制度來實現腐敗預防的。三是兩道防線的表現形式不同。思想道德防線的核心是教育，而且是一種倡導性教育，目的在于提高黨員干部的思想道德境界。而警示訓誡防線的表現形式則規范、并具有確定性，就是黨政組織和紀檢監察部門出臺的有關黨風廉政建設的制度性文件，這些制度性文件由于是黨政組織、紀檢監察部門工作職能的具體體現，帶有明顯的規范性，是一種規范性文件，黨員干部必須身體力行。所以，兩道防線的表現形式存在顯著的差異。

警示訓誡防線和黨紀國法防線的主要共同點表現在：一是兩道防線均為制度化的反腐形式，都存在規范性特征。二是兩道防線都帶有一定的強制性，其執行力都比較顯著。三是兩道防線都是人為推動建立的，都具有嚴格的程序性要求。但警示訓誡防線與黨紀國法防線也存在很大的區別，這些區別主要表現在：一是兩道防線的實施主體不同。警示訓誡防線的實施主體具有廣泛性，各級黨政組織負責人和紀檢監察機關的主要領導等都可依據黨風廉政建設責任制的要求和干部管理權限，遵循分級實施的原則，對所轄范圍的警示訓誡對象組織實施警示訓誡。但黨紀國法防線的實施主體則是特定的。黨紀的適用，對黨員的處理是由各級黨組織和黨的紀律檢查機關負責實施的；法律是國家司法機關及其公職人員代表國家實施的。所以，兩道防線的實施主體存在很大的差異。二是兩道防線的性質不同。警示訓誡防線是一種具有規范性的腐敗預防線。黨紀國法防線則是通過對腐敗行為以懲處來治理腐敗行為的，是一道腐敗懲處線。因此，就行為從合法到非法的發展過程來看，警示訓誡防線應該是黨紀國法防線的上位防線，警示訓誡防線只負責解決違背黨紀國法之前的輕微腐敗行為，超出警示訓誡防線解決問題的范圍，行為明顯違紀違法了，就歸黨紀國法防線解決。三是兩道防線產生的依據不同。警示訓誡防線的產生依據是《中國共產黨黨章》、《中國共產黨黨內監督條例》、《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》等黨內文件和政策。依據黨管干部的原則，結合行政監察權的運用，警示訓誡防線也適用于非黨員干部。黨紀國法防線產生的依據有《中國共產黨黨章》、《中國共產黨紀律處分條例》等重要規章，更多的是憲法、刑法、行政法等法律法規，是有關法律法規中關于反對和懲治腐敗的法律規定的統一運用。因此，黨紀國法防線作為警示訓誡防線的下位防線，對反腐倡廉起著最后的，也是最關鍵的屏障作用。

(三)

從防線建設的實踐角度講，警示訓誡防線的運行以警示訓誡防線的警示提醒、誡勉督導、責令糾錯三項制度的實施為基本內容，以保障警示訓誡防線規范高效運行為基本目標。警示訓誡防線的運行機制表現為功能不同的各個工作環節有機銜接，實現預期目標的完整運行系統。在這個運行系統中，信息收集、信息處理、對象排查、確定對象、組織實施、監督整改、形成結論、復查復議、資料歸檔等各個環節相互對應，有序運行，構成警示訓誡防線的操作機制。包括紀律檢查機關在內的黨委及其工作部門，包括行政監察部門在內的政府及其組成部門，以及這些單位的負責人等實施主體。在規定的權限范圍內正確履行各自職責，構成警示訓誡防線的組織保障機制。警示訓誡防線各實施主體通過對實施過程、成效等要素監控與督查，構成警示訓誡防線的監控協同機制。警示訓誡防線工作的考核評估，和在各種政策措施支持下的相關結果運用，構成警示訓誡防線的激勵約束機制。這些制度、機制和措施構成一個嚴密的網狀系統，依靠相互間的支持。以及相互間的協同和補充，實現了警示訓誡防線的全方位的順利運行，為成功進行腐敗預防奠定了堅實的制度基礎。

(四)

警示訓誡防線的價值理念、運行機理，防線建設的指導思想和基本原則處處體現著馬克思主義的人學意蘊，是對政治倫理訴求的一種實踐表達。警示訓誡防線的監督功能及其動態監督機制，充分體現了《公務員法》所規定的人民監督黨員的法定權利，延伸和細化了《行政監察法》的監察職能。《中國共產黨章程》等黨內法規及其他規范性文件為警示訓誡防線提供了直接的規范性依據。

警示訓誡防線是建立健全教育、制度、監督并重的懲防體系的具體化，是腐敗預防的制度創新形式。警示訓誡防線對注重預防制度的創新主要表現在前移了反腐倡廉關口，突出了過程性預防，在教育和懲處之間賦予了強制性內容等方面。警示訓誡防線延伸了干部教育的范圍，倚重于教育的他律性和教育的強制性，成為干部教育的一種制度化形式。警示訓誡防線使黨內監督機制化，變被動監督為主動監督，實現了監督的動態化，使事后監督變為全程監督，促進了反腐倡廉工作的經常化、具體化、制度化、規范化，形成了黨內監督的長效機制。警示訓誡防線創新了反腐敗工作中的組織協調機制，使組織協調機制被賦予了實體性內容，并實現了反腐敗組織協調的網絡化和信息化，全面落實和強化了紀委對反腐倡廉的組織協調職能。警示訓誡防線還創新了黨員干部管理的方式和手段，使黨員干部的思想道德建設、日常工作和生活作風都納入了制度化管理的軌道。

(五)

警示訓誡防線的構建，拓寬了黨同人民群眾聯系的渠道，促使黨員干部始終堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀，與人民群眾同呼吸、共命運、心連心，樹立了執政黨的良好形象，不斷贏得人民群眾的支持和愛戴，使黨的執政基礎更加牢固。警示訓誡防線從對象、內容、范圍、方式、方法諸多方面強化了組織監督和對權力行使的監督，增強了黨內監督的針對性和全面性，成為加強對黨員干部監督的有效形式和方法，強化了黨內監督的實效、提高了黨內監督水平。

在黨的組織建設上，警示訓誡防線有力加強了對黨員干部隊伍的管理和監督，教育、保護和挽救了犯有一般性錯誤的黨員干部，增強了黨員干部“立黨為公，執政為民”的執政理念，強化了黨員干部廉政勤政的從政意識，有效預防和制止了黨員干部職務犯錯的傾向，鞏固和擴大了反腐倡廉的群眾基礎和社會基礎，孤立打擊了極少數腐敗分子，純潔了黨的隊伍，提高了黨的拒腐防變能力，使黨的執政資源更加豐富，在很大程度上提升了黨的執政能力和治黨水平，使黨的執政地位更加牢固，

警示訓誡防線正確把握了新世紀新階段黨的建設的實踐特征，促進了從嚴治黨方針的全面落實，增加了從嚴治黨的具體手段，促進了從嚴治黨措施的制度化，對提高治黨水平進行了積極的和卓有成效的探索。構建警示訓誡防線，有助于克服經濟和社會發展中的各種不利因素，貫徹和落實科學發展觀，推進和諧社會建設，推動經濟社會又好又快發展。陜西省構建警示訓誡防線以來，在黨員干部隊伍中樹立了新風正氣，調動和激發了廣大黨員干部干事創業的積極性和主動性，為陜西經濟社會的全面發展營造了一個良好的工作氛圍。

[本文為2006年國家社會科學基金課題：《構建警示訓誡防線與提高執政能力治黨水平研究》(課題編號：0613BDJ036)階段性成果。課題主持人：中共陜西省委副書記董雷。本文執筆人：西北工業大學博士生李獻峰、西北政法大學教授李永寧]