警示訓誡防線的理論和實踐淵源探析

2007-01-01 00:00:00構建警示訓誡防線課題組

理論導刊 2007年4期

[關鍵詞]警示訓誡防線；防止腐敗；制度體系

“制度建設更帶有根本性、穩定性和長期性。”^[1]重視制度建設，完善制度機制，發揮制度作用，是新時期新階段反腐敗戰略的必然選擇。警示訓誡防線是在黨的反腐倡廉理論指導下，總結吸收改革開放和社會主義市場經濟條件下黨風廉政建設的經驗，貫徹落實黨中央反腐倡廉戰略方針，適應黨風廉政建設和反腐敗斗爭的新形勢新要求，結合反腐倡廉的實際，而形成的以實踐為鮮明特征、以制度為主要支撐的反腐防腐新防線。警示訓誡防線的基本涵義是指各級黨政組織和紀檢監察機關，對黨員干部參與重要經濟活動、干部任用、出國考察以及重要私人活動，腐敗苗頭性問題，干事創業中的失誤和偏差，輕微違紀違規行為，按照組織程序進行提醒、教導、告誡和糾正錯誤，以期有效預防和遏制腐敗的制度體系。本文主要對警示訓誡防線的理論和實踐淵源作以簡要分析，以彰顯構建警示訓誡防線對于制度防腐的必要性和重要意義。

一、警示訓誡防線是在學習、實踐黨的反腐倡廉理論基礎上提出來的

黨的三代領導集體核心都高度重視反腐倡廉工作，形成了黨風廉政建設和反腐敗斗爭的科學論斷，為警示訓誡防線提供了深厚的理論和實踐淵源。(1)對黨風廉政建設和反腐敗斗爭科學定位的論述，為警示訓誡防線的實踐定位提供了指導。毛澤東同志早在1941年3月就提出黨要反對“腐化”的問題。1945年7月，毛澤東在和黃炎培先生談到共產黨如何跳出由盛到衰的歷史周期率時，提出了依靠民主、依靠人民監督政府以防止消極腐敗現象發生的重要思想。他說：“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負責，才不會人亡政息。”^[2]1989年6月，鄧小平同志提出“我們有兩手，一手就是堅持對外開放和對內搞活的經濟政策，一手就是堅決打擊經濟犯罪活動”的^[3]重要思想，確立了“堅持兩手抓，兩手都要硬”的基本方針，提出經濟建設是大局，“一切都要服從這個大局。”^[4]江澤民同志把堅持黨的基本路線，緊緊圍繞經濟建設這個中心，為推進改革建設和發展服務，作為反腐敗的首要原則，^[5]他要求堅持反腐敗與推進改革開放的統一，堅持教育挽救大多數犯錯誤干部與嚴懲極少數腐敗分子的統一，查處案件要服從和服務于經濟建設這個中心，使之有利于發展社會生產力，有利于更好地發展經濟，有利于促進改革發展穩定的大局。(2)關于反腐敗的方法與手段的論述，對警示訓誡防線制度體系和政策措施具有方法論意義的啟迪。毛澤東同志特別強調思想建黨對于拒腐防變的重要性，他把強化思想理論教育，培養黨員干部的自覺自律能力，作為防止和消除腐敗現象，避免黨群和干群關系產生不和諧的治本之法。鄧小平同志注重從體制和制度角度剖析腐敗的根源，他認為加強廉政建設必須從教育人手，關鍵是要依靠民主和法制，“我們主要通過兩個手段來解決，一個是教育，一個是法律”，^[4]p148“制度問題不解決，思想作風問題也解決不了”。^[3]p333江澤民同志指出：“我們黨歷來把思想政治擺在黨的建設的首位。這是我們黨提高自身凝聚力、戰斗力的一條十分重要的經驗，也是我們黨始終保持工人階級先鋒隊性質，堅持拒腐防變的一項根本性措施。”^[6]p586江澤民同志還指出：“標本兼治，教育是基礎。……只有通過全面的經常的教育，真正打牢思想政治基礎、筑嚴思想政治防線，干部隊伍的建設才能越來越好。”江澤民同志明確要求各級黨委要嚴格要求和教育領導干部：“一旦發現干部中有了不良苗頭要及時提醒，認真幫助，出了問題一定要果斷、嚴肅處理。還要針對領導干部中可能出現的問題，早打招呼，把哪些能做、哪些不能做，什么必須堅持、什么必須反對等要求，明白無誤地講清楚，并嚴加督促。^[6]P668他強調要結合思想政治教育加強制度建設，加強監督，建立健全防范約束機制，從根本上預防和治理腐敗現象。黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央，對黨風廉政建設和反腐敗斗爭進行了重大戰略部署和決策。2003年10月，胡錦濤總書記在十六屆三中全會閉幕講話中提出，要標本兼治、綜合治理，進一步推進體制、機制、制度改革，逐步建立懲治和預防腐敗體系，注意從源頭上防止和克服腐敗現象。胡錦濤總書記在2004年9月的十六屆四中全會上指出，要遵循標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，抓緊建立健全懲治和預防腐敗體系。(3)新時期黨風廉政建設和反腐敗斗爭經驗是構建警示訓誡防線的實踐基礎。在黨的反腐敗理論的指引下，全黨形成了新時期反腐倡廉的工作思路，不斷開創黨風廉政建設和反腐敗斗爭新局面。黨的十三大明確了紀委“教育、監督、保護、懲處”四項職能。十三屆四中全會以后，黨中央確立了廉潔自律、查辦案件、糾正不正之風三項工作格局，提出了堅持標本兼治，教育是基礎，法制是保證，監督是關鍵，通過深化改革，不斷鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤的思路。黨的十六大提出堅持標本兼治、綜合治理的方針，逐步加大治本力度，發展民主，健全法制，強化監督，創新體制，把反腐敗寓于各項重要政策措施之中，從源頭上預防和解決腐敗問題。十六屆三中全會提出了建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系的目標。黨風廉政建設和反腐敗斗爭在中央的部署和推動下不斷取得新進展新成效。這些為警示訓誡防線的目標定位、價值取向、內涵界定、措施選擇和制度設計提供了理論指導和實踐底蘊。

在深入學習黨的反腐倡廉理論以及工作思路的基礎上，1997年，在全國引起廣泛關注并產生良好反響的反腐敗要立足于教育、挽救、保護干部的工作定位，可以看作是警示訓誡防線的理念發端。這個理念的基本涵義就是，加強黨風廉政建設和反腐敗工作要從“加強黨的建設大局出發，把反腐敗關口前移，在發揮教育、監督、保護職能工作上下功夫、做文章，構筑思想道德防線”，^[11]“加強對黨員干部的教育、監督、保護，把出發點、著眼點、落腳點放在增強黨員干部拒腐防變的能力上。保證黨的肌體健康，最大限度地發揮黨員干部的積極性和創造性，為促進社會主義物質文明建設和精神文明建設服務”，^[9]p174深化此理念的實踐路徑是“堅持教育第一，預防為主的方針，加強思想道德建設，強化監督制約機制，防微杜漸，把大量的問題解決在思想道德防線之內，消除腐敗現象的滋生和蔓延。^[10]在此之前，1996年就開始實行的廉政談話制度，可以看作是警示訓誡防線的制度雛型。該制度要求“對有苗頭性問題或輕微不廉潔行為的領導干部，要及時談話誡勉；對有輕微違紀的，要通過談話，給予批評教育，幫助其改正；對雖然有較嚴重的問題，但通過談話教育，能主動講清問題、糾正錯誤、挽回損失和影響的，可以免予處分。”^[9]由廉政談話的措施安排中可以看出警示提醒、誡勉督導、責令糾錯三項基本制度的初始形態。

二、警示訓誡防線是在對反腐敗工作思路進行探索中提出來的

面對新世紀新階段黨風廉政建設的新情況和新特點，要求從提高黨的執政能力和治黨水平的高度，從黨風廉政建設與現階段經濟社會的階段性特征相適應、與經濟社會又好又快發展相協調、與改革發展穩定大局的要求相配合的角度，審視和探索反腐倡廉工作思路。分析現階段我國腐敗現象滋生蔓延的基本原因及治理對策，可以得到這樣的認識：黨員干部的腐敗行為一般都是從思想觀念的蛻變開始的，經歷了意識嬗變、價值顛覆、行為失范、違紀違規直至觸犯法律、嚴重腐敗的漸變演化過程。這個過程是從對思想道德防線的踐踏開始的。作為防止腐敗的第一道防線的思想道德防線固然重要，但由于我國處于社會主義初級階段，經濟體制和社會結構正處在調整過渡期，體制機制還不健全；人們的思想觀念和價值取向呈多樣性，黨員干部在思想認識、是非標準、政治素質和工作能力水平等方面存在明顯差異，加之市場經濟的負面作用、幾千年封建社會殘余思想的影響、資本主義腐朽思想文化和生活方式的滲透，致使廉潔從政在社會主義核心價值體系中的地位尚未牢固確立，黨風廉政教育工作乏力，對預防腐敗至關重要的思想道德防線在黨員干部中難以筑牢，腐敗現象在一些地方和部門仍然嚴重存在，成為影響黨群關系的突出矛盾，影響構建社會主義和諧社會的突出問題，影響黨的執政基礎、執政能力的突出因素。

新世紀新階段黨風廉政建設面臨的新情況和新要求是構建警示訓誡防線的現實需要。一是群眾信訪舉報逐年上升、居高不下，黨員干部的一般性不正之風和違規違紀問題大量存在，大案要案時有發生，這些現象表明腐敗現象易發多發高發的主客觀因素依然存在，亟需用發展的思路解決反腐倡廉面臨的突出矛盾和問題。二是查辦腐敗案件的懲治方法和手段具有局限性，對腐敗分子的嚴厲懲處并不能完全挽回腐敗給黨和人民的事業造成的巨大損失，實踐要求反腐倡廉要講究政策和策略，分類施治，各有側重，著力預防和遏制有可能發生和已經發生的腐敗現象，教育挽救大多數犯有輕微錯誤的黨員干部，嚴懲極少數腐敗分子。三是黨員干部教育挽救機制存在缺陷，監督防范體系尚不完善，普遍性思想教育多，有針對性地防范約束少，重懲輕防，忽視事前事中的監督和制約，大量業已存在的游離于思想道德防線和黨紀國法防線之間的問題和行為亟需構筑一道有效的制度屏障予以解決。

因此，全面貫徹落實科學發展觀，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的反腐敗戰略方針，把黨中央的反腐敗戰略方針落實在指導思想、工作思路和實踐措施上，就必須“在加強思想道德防線和黨紀國法防線的同時，在二者之間構建一道新的組織監督防線，即警示訓誡防線。”^[11]以黨風廉政建設和反腐敗斗爭的實際成效取信于民，鞏固和擴大反腐敗的群眾基礎和社會基礎，鞏固和提高黨的執政能力和治黨水平。正是把握了當前反腐敗斗爭的特點和規律，把以人為本、教育團結、保護挽救、和諧發展作為核心理念，把強化預防、及時發現、誡勉督導、嚴肅糾正作為制度要義，適應時代要求，秉乘時代發展，順應黨心民意，警示訓誡防線便應運而生了。

三、警示訓誡防線是為了有效解決黨風廉政建設中的特定問題而提出來的

警示訓誡防線從預防腐敗的戰略高度進行規劃和設計，其價值指向主要是解決黨員干部的“準腐敗”現象以及腐敗演化問題，保護和調動廣大黨員干部改革創新的積極性和創造性。這些黨員干部的行為特征是：在行為內容上，已經跨越了思想道德防線；在行為取向上，已經開始違犯基本的黨紀政紀要求；在行為演變上，已經較為明顯地向嚴重觸犯黨紀政紀方向發展；在行為定性上，已經構成輕微違紀但還屬于教育挽救之列；在行為后果上，客觀上已經形成工作錯誤或失誤，造成一定的社會影響和危害。這些問題僅靠單純的一般性思想教育解決不了，簡單動用黨紀政紀效果也不一定理想。這就需要充分發揮和動用黨的紀檢監察工作資源，以創新的思路和舉措，堅持與時俱進，創造性地加以探索和解決。尤其是在實施西部大開發戰略，全面建設小康社會的歷史進程中，保護和調動廣大黨員干部干事創業的積極性尤為重要。黨的紀律檢查工作要在實踐中進行新的探索，對黨員干部在改革創新中出現的新情況新問題，需要以發展的眼光和全新的思維重新審視，不輕易動用紀律手段，容許黨員干部犯錯誤，幫助督促犯了錯誤的黨員干部及時改正，調動一切積極因素推動經濟社會又好又快發展。這種紀檢監察工作新實踐的目的，就是為了強化全局觀念和中心意識，正確把握監督懲處的政策導向和尺度，敢于和善于保護改革者，鼓勵廣大黨員干部沖破不合時宜的觀念、做法和體制，沖破對馬克思主義的錯誤和教條式的理解，沖破主觀主義和形而上學的桎梏等束縛，大膽創新，勇于探索，與時俱進，使黨政紀律成為保護和促進改革發展穩定的有力武器和有效手段，使黨風廉政建設的工作觀念、思路和措施更加符合實際，更加符合社會主義初級階段的基本國情和陜西實施西部大開發的省情，更加符合黨的事業和社會發展的時代要求。^[12]

構建警示訓誡防線就是各級黨、政組織運用教育加強制的辦法，通過賦予教育、監督和管理的內容，強化組織監督與整改要求，最大限度地教育、挽救和保護黨員干部，有效預防和遏制腐敗，孤立和打擊極少數腐敗分子，調動一切積極力量，推動經濟社會又好又快發展。警示訓誡防線的提出，實現了對反腐倡廉具體工作的全面創新，符合黨中央反腐倡廉重大戰略決策和部署，適應建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系的戰略需要，總結吸收了廣大黨員干部富有成效地積極參與黨風廉政建設和反腐敗斗爭的實踐經驗。

四、警示訓誡防線是由若干防止腐敗的具體制度支撐的制度體系

“制度是否有利于培養和提高人的積極性、主動性、創造性，是否有利于人的個性解放，是否有利于培養和提高人的素質，就成為制度存在的目的和意義”，^[13]p285制度告訴人能夠、應該、必須做什么，或是相反。^[14]p112從制度機制的視域和高度，落實警示訓誡防線的基本理念，是警示訓誡防線實現反腐倡廉制度創新的重要途徑和內容。依據《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨黨員權利保障條例》和《中華人民共和國行政監察法》等黨內法規、國家法律法規和政策規定，警示訓誡防線形成了由若干防止腐敗的具體制度支撐的制度體系，構建了預防和制止腐敗的良性機制。

警示訓誡防線的基本制度從構想到基本成熟，經歷了由基本構想、內容設計、措施配套、機制規劃等一系列優化過程。它最早萌發于試點探索階段的實踐，其著眼點在于警示提醒和訓誡糾錯。警示訓誡防線的制度體系初見于2003年12月前后的構建警示訓誡防線完善監督防范體系的研究報告，基本成型于2004年7月召開的陜西省紀檢監察工作會議期間，成熟完善于2004年8月中共中央政治局常委、中共中央紀委書記吳官正同志的直接指導，規范確定于2005年1月陜西省委正式印發的構建警示訓誡防線工作實施方案，豐富提高于2006年11月陜西省委印發的構建警示訓誡防線工作辦法。尤其是，中共中央政治局常委、中央紀委書記吳官正同志對警示訓誡防線的直接指導，對警示訓誡防線的制度體系的形成起到了至關重要的作用。2004年8月，吳官正同志在北戴河與全國各省(市、區)紀檢監察干部培訓班學員座談時，聽取了陜西省構建警示訓誡防線尤其是建立和實施警示提醒、誡勉督導、訓誡糾錯三項制度的情況匯報。吳官正同志表示贊同和認可，指示將“訓誡糾錯制度”的名稱改為“責令糾錯制度”，以增強其強制性和威懾力。吳官正同志的要求反映了對依靠制度防止腐敗的關注，對依靠制度防止腐敗的重要意義的強調，對依靠制度防止腐敗功效的明確預期，特別是對防止苗頭性和傾向性腐敗，遏制其滋生蔓延的基礎性制度的高度重視。警示訓誡防線的警示提醒、誡勉督導、責令糾錯三項制度的生成，是在2003年10月黨的十六屆三中全會首次提出建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系的背景下，中央紀委持之以恒地組織實施這一戰略部署的進程中完成的。構建警示訓誡防線以其鮮明、特定的功能價值和制度體系與懲治和預防腐敗體系天然地結合在一起，成為陜西省構建富有地方特色的懲治和預防腐敗體系的一個重要實踐。

警示訓誡防線制度的基本內涵集中體現在警示提醒、誡勉督導、責令糾錯三項制度中。(1)警示提醒制度。警示提醒制度是對群眾有反映有可能出現不廉潔行為或其他錯誤問題需要預警的單位和黨員干部，本著有則改之，無則加勉的原則，進行提醒和告誡的制度。警示提醒制度的適用范圍主要是：群眾有舉報、社會有反映，組織認為有必要告誡防范的問題；單位重大決策、重點工程項目、大額度資金使用、重要人事任免，以及領導干部個人及家庭遇有婚喪嫁娶、喬遷新居、出國考察等事宜，有可能出現不廉潔行為，需要事前預警的問題。(2)誡勉督導制度。誡勉督導制度是對具有苗頭性問題以及在改革創新、干事創業或執行政策中出現偏差的單位和黨員干部，及時進行糾偏，督察引導，中止其錯誤行為的制度。誡勉督導制度的適用范圍主要是：黨員干部在政治思想、履行職責、工作作風、道德品質、廉政勤政等方面出現的苗頭問題；部門和行業存在的一般性不正之風問題；為促進經濟社會發展，在執行政策以及改革創新、干事創業過程中出現的工作偏差。(3)責令糾錯制度。責令糾錯制度是對已經造成錯誤事實，構成輕微違規違紀，可不予處分或免于處分的黨員干部。進行批評訓示，強制糾錯改正的制度。責令糾錯制度的適用范圍是：具有《中國共產黨紀律處分條例》中所列舉的違紀行為，但符合該條例第二十一條、第二十三條的規定，可不予處分，或免于處分的；履行黨風廉政建設責任制職責不力，造成一定影響，可不予處分的；行政不作為、執法管理不力、服務承諾不兌現、辦事效率低下等問題。

警示訓誡防線三項制度的實施，生成了有效解決黨員干部苗頭性、傾向性和輕微違規違紀問題，防止腐敗現象的四個機制。(1)防范預警機制。防范預警機制實際上是一種事先警告機制，是針對黨員干部參與的高發、頻發腐敗問題的領域，以組織程序正式提出警告，并進行跟蹤監督的機制。由于我國的市場經濟還不完善，某些資源和權利的分配還比較集中，有必要在這些領域進行事前預警，防止問題的發生。這就是警示訓誡防線的防范預警機制。(2)動態監督機制。所謂動態監督機制是相對于靜態監督機制而言的，靜態監督最典型的如事后監督，只是對行為結果的監督。而動態監督主要是對行為的過程，包括決策過程的監督。從警示訓誡防線的基本制度的適用范圍來看，警示訓誡防線的監督涵蓋了黨員干部行為的全過程。在縱向上，包括抽象行政行為的作出和具體行政行為的執行過程都在監督的范圍之內；在橫向上，不僅包括了對黨員干部干事創業和執政執紀情況的監督，也包括了對黨員干部重要的個人生活的監督。可以說，警示訓誡防線通過制度實現了一種防止黨員干部腐敗行為滋生蔓延的動態監督機制。(3)保護挽救機制。警示訓誡防線作為一項具體的腐敗預防制度，其核心意義在于在腐敗問題生成之前及早消除各種苗頭性腐敗傾向，減少腐敗的社會危害性，降低反腐敗的社會成本，從而避免黨員干部犯錯誤或犯大的錯誤。這就需要有針對性的完善各種制度，形成抑制錯誤和解決錯誤的機制。由完善的機制以制約，黨員干部不能犯錯誤，或犯了錯誤以后能被及時發現、及時解決，這才是對黨員干部的最大的保護。所以，警示訓誡防線的保護挽救機制就是通過對可能發生或初始發生的腐敗行為的及早發現、及早解決，避免黨員干部犯嚴重錯誤的機制。(4)責任整改機制。警示訓誡防線的預警、監督和保護，如果沒有相應的責任追究機制，預警、監督和保護的功效就會“軟化”，預警、監督和保護機制的作用就難以持久，也起不到應有的效果。在警示訓誡防線的制度設計中，還規定了豐富的以責任整改為基本內容的具體制度。主要包括以下幾個方面：警示訓誡轉移遞接制度、限期整改制度、組織處理制度、晉升評先受限制度、違紀立案制度、廉政檔案制度等。警示訓誡轉移遞接制度是指針對問題的輕重程度，整改的情況，從最輕微的警示提醒向誡勉督導、責令糾錯轉移的制度。限期整改制度是指對誡勉督導對象和責令糾錯對象，規定在一定期間內糾正錯誤、解決問題的制度。組織處理制度主要是對誡勉督導對象和責令糾錯對象，在整改期滿，問題沒有得到解決的，所采取的停職、調離、免職等組織處理辦法。晉升評先受限制度是指對責令糾錯對象，在整改期內不得評先評優、提拔使用的制度。違紀立案制度是指對誡勉督導對象和責令糾錯對象整改期滿，組織指出的問題沒有解決，且問題繼續發展至嚴重程度的轉立案偵察。按黨政紀處理的制度。廉政檔案制度是指對責令糾錯對象的同題和事實，以及處理情況記入個人廉政檔案，作為考核晉升的參考資料。所以，責任整改機制就是通過組織責任規定和整改的義務性規定以落實警示訓誡防線的機制，在本質上就是警示訓誡防線的保障機制。

警示訓誡防線以預防腐敗為價值取向，堅持以人為本。建立和實施警示提醒、誡勉督導、訓誡糾錯三項制度，整合和配套督促整改、跟蹤回訪、組織處理等措施，形成反腐倡廉的廉政預警機制、動態監督機制、保護挽救機制和責任整改機制，充分體現了黨風廉政建設和反腐敗斗爭中的人文關懷，在思想道德防線和黨紀國法防線之間筑起一道新的以制度體系為支撐的預防腐敗防線。構建警示訓誡防線，成為貫徹標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防反腐敗戰略方針的一個積極探索，成為落實黨中央反腐倡廉重大戰略決策的一個重要舉措，是建立富有陜西特色的懲治和預防腐敗體系的一項創造性實踐。^[15]

[本文為2006年國家社會科學基金課題：《構建警示訓誡防線與提高執政能力治黨水平研究》(課題編號：06BDJ)階段性成果。課題主持人：中共陜西省委副書記董雷；本文執筆人：西北工業大學博士生李獻峰，西北工業大學教授、博士生導師薛惠峰]

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