民辦高校產權現狀分析

摘要：現階段，我國民辦高校產權制度呈現出三方面的特點，即產權主體的多樣化、產權界定的模糊性、產權問題的顯性化，完善的措施包括對產權進行有效分割、借鑒其他國家的成功經驗、提高產權主體的認知能力、堅持產權制度的演化觀點。

關鍵詞：民辦高校 產權 產權界定

我國民辦高等教育是1983年開始興起的，經過20多年的快速發展，民辦高等教育也出現了一系列問題，主要體現在：第一，民辦高校主體地位不明確。第二，民辦高校的合理回報問題難以解決。這些問題的癥結最終都歸結為一點，即民辦高校的產權制度建設問題。從理論上分析，“產權不是關于人與物之間的關系，而是指由于物的存在和使用而引起的人們之間一些被認可的行為關系”。把產權理論運用到教育領域，就形成教育產權理論。所謂教育產權，是指擁有舉辦教育機構財產的權利，即人們圍繞著教育財產所形成的權利關系。從產權的視角分析，民辦高校產權不合理是民辦高等教育各種問題的根源，最終會影響民辦高等教育事業的健康發展。因此，本文運用現代產權理論對我國民辦高校產權現狀進行分析，發現存在的問題，提出解決問題的方法和措施。

一、我國民辦高校產權制度的特點

1．產權主體：更加多樣化

從財產所有權角度來界定民辦高校的產權主體，其日益表現出多樣化的特征。湯保梅(2006)對我國民辦高校的發展模式進行了總結，主要有：(1)以學養學的早期民辦學校。主要是20世紀80年代初期創辦的，它們起點低、規模小，依靠自我積累，逐步發展。(2)民辦教育家與社會資本相結合的民有民辦高校。這類高校高投入、高起點、規范化運作。(3)以大學為龍頭的教育集團。這類高校以教育的產業屬性為前提，引入企業集團的組織形式，創辦不同層次的多所學校。(4)股份制高校。指借鑒股份制企業籌資方式舉辦的學校。投資參股者包括公民個人、企業、社會團體、民主黨派等。(5)政府資助的民辦高校。主要是經濟發達地區的民辦高校，地方政府給予學校大量的資助。(6)公辦學校與社會資金結合舉辦的二級獨立學院。特點是依托現有的公辦普通高校延伸辦學，運用民辦學校的機制，具有獨立校區、獨立核算、獨立管理、獨立教學。除此之外，還有中外合資合作辦學、內地與港澳臺合資合作辦學、外資港澳臺獨資辦學等。可見，我國民辦高校產權主體逐步多樣化，包括政府(中央政府和地方政府)、社會團體、企業、個人、外資等。

2．產權界定：雖然得到重視，但仍然模糊不清

按照新制度經濟學的產權理論，一個完整的產權應該包括四個方面的內容，即占有權、使用權、收益權和處置權。其中的每一項產權內容都是權能和利益的統一。具體到教育產業，產權的這四項基本內容是相同的，而由于高等教育行業的特殊性，以及不同類型的教育機構的異質性，會導致在產權內容的側重點上有所不同。一般而言，公共教育機構作為一種公共物品，具有一定的公益性質，不存在市場意義上的收益分配問題，在這里，使用權、處置權就顯得特別重要。但是，民辦高等教育機構不同于公共教育機構，它是一種準公共物品或者私人物品，投資者的屬性更多表現為一種市場的性質，收益權就被置于特別重要的地位，與收益權相伴隨的使用權、處置權也要得到相應的保證。張五常認為，一個產權的基本內容包括對資源的使用權與轉讓權，以及收入的享用權。現階段，我國民辦高校共有四種基本形式，本文從產權的以上三個維度對其分別進行分析。

(1)國有民辦高校

即由國有公辦高校通過改制而成的具有公有性質的民辦高校。國有民辦高校提供的教育服務是原來意義上的公辦高校的延續，仍然屬于公共產品的性質。從所有制角度看，國有民辦高校仍然具有國有或公立性質，但由于其采用民營化的經營方式，因而具有了一些民辦的性質。由于其資產是國家長期投資，并通過原公辦高校積累起來的，國有資產的屬性沒有改變，因而，國家是這類學校的投資者，也就是其所有者。這類民辦高校實行民營化經營機制，其財產使用權、處置權委托給學校法人，經營管理權賦予校長；收益分配權則在校董事會或類似機構的監管下主要由校長執行。

(2)公有民辦高校

即由企事業單位、社會團體、民間組織等非營利性組織單獨或聯合投資舉辦的公有民營性質的高校。這類高校的主體是各種類型的民辦二級學院，即由公立高校舉辦的、具有民辦運行機制的二級學院。公有民辦高校的所有權屬于集體(或聯合體)，其財產屬公共產權性質。學校擁有法人資產，獨立享有民事權利，獨立承擔民事責任。在收益權方面，這類學校的投資利潤應作為學校的發展基金，歸學校所有；除國家、地方有關法律法規范圍內的福利待遇外，任何組織和個人不能將辦學所獲利潤據為己有，辦學聯合體中的任何一方或任何個人都無權對學校的財產作出單獨處置的決定。國家和地方對這類高校可以實行免稅等優惠政策，扶持學校教育事業的發展。

(3)民有民辦高校

即由社會團體、民間組織、企事業單位和個人合資創辦的混合性質的民辦高校。由于這類民辦高校的經費主要來源于集體性組織，且國家不給或只給少量補貼，故這種民辦高校的產權應算作集體產權(共有產權)。這類民辦高校的資產沒有明確的、排他性的所有者，一般屬于創辦的所有成員單位和個人，故學校的資產也不能被單方面轉移或出售。這類民辦高校的產權屬于學校法人——“教育股份公司”、校董事會或校務委員會等，學校資產與投資單位、投資個人的其它財產相分離；校長擁有對學校資產的經營管理權，履行學校管理職能。由于涉及到相關機構和個人投資辦學，故教育投資的利潤按相當于或者略高于銀行存款利息、國庫券、金融債券等的利率標準給投資者個人以回報。辦學所得的經濟利潤不得轉移到學校之外，應全部留作學校的發展基金。

(4)私立高校

即由私人資本興辦的私有性質的民辦高校(或高等教育機構)。私立高校的辦學經費主要依靠私人投資、學費、銀行貸款等渠道解決，因此，私立高校的所有權具有私人性質。史秋衡等認為，對該類民辦高校應遵循“誰投資，誰受益”的原則，對投資者所有權、支配權、使用權和增值的收益權分別予以界定。但是，也有學者認為，私立高校也具有一定的公共屬性。羅杰·蓋格認為，私立高校利用了公共資源。

3．產權問題：日益顯性化

伴隨著民辦高校數量增加、規模擴張的過程，產權問題日益顯性化。第一，早期的投資者，要求獲得合理的回報，收益權問題逐步顯性化。第二，民辦高校的規范發展，對科學的治理結構提出了較高要求，從而在控制權界定方面有著急迫的需求。第三，民辦高校的整合購并，原有投資者的正常退出，對財產處置權提出明晰化的要求。可見，在產權的三個維度方面，民辦高校都有逐步顯性化的強烈要求。與此相對應，民辦高校的產權問題逐步暴露出來，嚴重阻礙了其進一步健康、規范、有序發展。

二、完善我國民辦高校產權制度的對策和建議

第一，對民辦高校的產權進行有效分割，并加以清晰界定，保證各個主體的產權質量。產權具有多維度性，民辦高校的產權也不例外，具體包括占有權、收益權、使用權、處置權(含轉讓權)四個方面。將民辦高校的產權進行有效分割，使其分屬于不同的主體，這樣能夠增加產權的多樣性，提高產權的潛在利用效率。具體而言，民辦高校的財產占有權歸高校法人，使用權屬于高校法人代表(或者董事會)，收益權分別屬于各個投資者(所有者)，處置權同樣歸高校法人實體所有。在對民辦高校產權進行有效分割的基礎上，明確各個產權分項目所具有的內涵，清晰界定各個產權主體所擁有的權利邊界，保證各個主體的產權質量。

第二，借鑒其他國家(地區)私立大學產權制度的成功經驗。美國私立大學產權制度建設取得了較大的成功，我們可以從中學習許多有用的東西。其中最重要的一點就是，注重制度的關聯性建設。青木昌彥指出，制度是一個整體性的有機系統，其中各個子系統之間存在著多種方式的關聯，制度之間的耦合是整體性制度安排有效作用的前提，“制度互補性的存在意味著富有活力的制度安排——在結合不同域的制度的意義上——構成一種連貫的整體，任何單個制度在孤立情況下都不會輕易被改變或設計。”我國民辦高校產權制度建設，應該重視宏觀制度環境的建設，同時重視習俗性產權的重要作用，保證民辦高校產權制度與其他制度實現有效的互補和耦合，達到自我實施和自我強化的目的。

第三，提高產權主體的認知能力，加強自我維權意識。我國正處于經濟和社會轉型期，明確的財產所有權還沒有從法律上和習俗慣例上得到全社會的承認和尊重，民辦高校產權主體也缺乏對自身權利的強烈保護意識。諾思認為，制度實際上是人們認知活動的交流的產物，制度研究首先必須引入人們的認知模型。只有真正把當事人的行為建立在合理的認知科學的基礎上，才能夠真正理解民辦高校產權制度的演化，把握其未來發展方向。

第四，堅持產權制度的演化觀點，按照循序漸進的方式推進我國民辦高校產權制度建設。諾思通過對經濟史的研究發現，在一個長時間內考察制度問題，制度就只能抽象為一個演化過程，在這個過程中，有制度創新，也有制度鎖定，不同的演化路徑的影響因素非常復雜。我國民辦高校產權制度建設從屬于整個制度的轉型過程，必然遵循一個漸進的演化路徑，產權的清晰度也必將是一個由模糊到清晰的逐步變化過程。現階段，不可能要求民辦高校產權界定完全清晰化，某種程度上的產權模糊可能是一種有效率的制度安排。