地方政府債務風險評價及防范機制探析

摘要：通過具體實例，分析了地方政府債務風險的衡量指標及其標準，總結了當前地方債務風險防范機制主要包括以下幾個方面的內容。

關鍵詞：地方政府債務風險 預警指標體系 風險防范機制

盡管我國現行法律制度不允許地方政府負債，但現實的情況是我國省、市、縣、鄉四級地方政府都不同程度地存在著直接、間接、或明、或暗的巨額負債。從一定意義上來說，地方政府的債務狀況以及該地方財政的抗風險能力已經成為了地方經濟社會發展狀況的“晴雨表”。在調研中筆者發現了這樣的規律：如果地方經濟社會事業發展迅猛，往往伴隨著地方債務的急劇增加；如果該地方財政抗風險能力較強，能夠及時地消化和控制日益增長的債務規模，最終不形成累計性的、難以控制的債務風險，往往能夠反映出該地方經濟社會事業的發展呈現出了一種良性、協調、可持續發展的態勢。

一、地方政府債務風險評價方法

按照世界銀行專家對債務的“四類”分類方法，政府債務可劃分為直接與間接、顯性與隱性政府債務。上述四種債務重新進行組合，就有直接顯性負債、直接隱性負債、或有顯性負債、或有隱性負債等新的四種分類。對于地方政府來說，債務風險最典型和最直接的表現是地方政府作為債務人不能如約按期向債權人償還債務本金及利息的可能性。目前，國內外衡量地方債務風險程度的辦法主要是通過一系列與政府債務相關的指標來進行，即所謂的地方債務風險的預警系統。我們可以根據經濟社會發展的不同水平劃分不同種類的預警系統，每一類系統應包含以下幾個相對指標：

1．債務負擔率

一般用政府債務余額占GDP的比重來說明，反映債務余額對整體經濟的影響程度。目前國際公認的警戒線60％，即債務總額占當年國內生產總值的比重不得超過60％。但需要指出的是，西方工業化國家財力集中程度比較高，即財政收入占GDP的比重一般為30％－40％，有的甚至超過50％。相比之下，我國財政集中程度要低得多，我國地方政府的債務承受能力要弱得多，省、市、縣、鄉四級政府的地方債務負擔率也不能簡單與之相比，而國內又難以找到一個比較權威的衡量標準。在這里，以山東省某地級市的統計數據為例，可以用以下方法確定一個新的衡量標準：以西方發達國家財政集中程度為30％，而債務負擔率不超過60％為參照標準，進行一個等比例測算。那么該市2004－2006年的財政集中程度(地方財政收入／GDP)計算的結果：分別為4.76％、4.06％、4.19％，年平均4.34。在這里，選用4％為參照標準，則2004－2006年債務負擔率的警戒線應該以8％為限。從該市實際債務負擔率看，2004－2006年該市債務負擔率分別為6.85％、7.04％和8.37％，基本在警戒線上下浮動，這說明該市地方債務相對規模適中。

2．債務償債率和逾期率

一般用債務償債率和逾期率來評價，兩個指標都反映債務支出對地方財政的影響程度，或者說都是反映債務的清償能力，其中債務償債率是常用指標，而逾期率是債務償債率指標的一個補充指標。(1)地方債務償債率，即年度地方應償還政府債務額與當年地方級財政收入的比重，國內有學者認為償債率為25％及以下時，借款人可以在財力許可的范圍內借款；當償債率為25％－70％之間時，還貸準備金率必須高于6％，方可在財力許可的范圍內借款。鑒于該市已將還貸準備資金納入預算管理，可以認為25％－70％之間的地方債務償債率基本是安全的。2006年全市應償還政府債務215，696萬元，債務償債率為39.08％，基本在安全范圍之內，但還是偏高，主要原因是國內金融組織短期借款規模膨脹過快。(2)地方債務逾期率，即累計逾期債務與債務余額之間的比重，國內學者普遍認為當借款人逾期率為0－5％時，借款人可以在財力許可的范圍內借款，借款人債務逾期率為5％－15％時，借款人必須同時滿足另外1項指標，即還貸準備金率必須高于6％，方可在財力許可的范圍內借款。同樣的理由，鑒于該市已將還貸準備資金納入預算管理，可以認為5％－15％之間的地方債務逾期率基本是安全的。2006年，全市累計逾期債務98，446萬元，占債務余額的(即逾期率)11.01％，占當年地方可用財力的13.75％，結論是：該市逾期債務率基本在安全范圍之內，但還是偏高。

3．地方債務償債率與財政集中度之間的彈性系數

該彈性系數是指地方債務償債率與財政集中度的比值。由于地方各級財政的收入結構不同、財政收入占GDP的比重差異，這一指標較好地綜合了GDP、財政收入與債務總額之間的聯系，是衡量地方償債能力的又一個重要指標。一般來講當彈性系數≤1時，償債能力較強(見表1)。

綜上指標可以看出，該市政府債務規模占GDP的比重還不高，國民經濟整體負債能力還有一定的空間，但是地方政府可用財力較低，調控能力弱，地方財政的承受能力十分有限，盡管現階段財政償債相對比較安全，但償債能力已呈現嚴重弱化的態勢，尤其是個別縣級政府債務規模過大，政府債務風險已經顯現。

二、地方債務風險防范機制的構建探析

地方債務風險的狀況及形成的原因既有其個性的一面，也有和其它地方共性的一面，即存在一些普遍性的問題。當前地方債務風險防范機制主要包括以下幾個方面的內容：

1．維護法律的嚴肅性，正確處理政府和銀行之間的關系，規范地方政府和銀行各自的行為

地方政府債務資金的主要來源渠道是商業銀行的貸款。因此，要控制地方債務規模的膨脹，目前，最為迫切的是各級地方政府要轉變觀念，轉變工作作風，轉變政府職能，要由管理型向服務型轉變，依法行政，克服“長官”意志，減少政府行政干預，使銀行業真正做到依法自主經營、自負盈虧，優勝劣汰。人民銀行要加大對商業銀行的監管，要開展經常性的監督檢查，促進金融穩定發展，杜絕商業銀行的違規放貸問題。同時，必須對農村信用社、城市信用社、農村合作基金會等機構名目繁多的不規范融資行為，如非法融資、高息攬儲、違規拆借等問題加以有效地遏制，避免其轉換為地方政府新的債務。

2．必須加強項目論證，規范項目立項

搞好項目的前期論證是降低債務風險的有效手段，債務資金的效益高低、有無償債能力，很大程度上取決于項目選擇的科學性。因而，地方債務管理機構要加強對使用債務項目的前期論證工作，組織有關專家，根據國際市場和國內市場的需求狀況和發展前景，以及地方資源、技術條件，選擇和確定引進具有地方比較優勢的項目。

3．必須建立健全統一的地方政府債務管理體制

(1)目前我國地方政府的債務管理相對滯后，尚無一個統一、權威的機構對地方政府債務進行管理與監督。因此，應強化財政在地方政府融資管理中的主體地位，加強財政對地方政府債務的集中統一管理力度，以改變目前由于地方政府債務的分散管理所造成的弊端。(2)要建立地方政府債務信息公開披露制度，向全社會詳細公布政府負債的實際情況，資金的使用渠道。地方政府的決策者必須克服畏懼公開的信息披露制度可能會給地方政府造成一定的外在壓力的不正確態度，應該認識到，公開債務信息，接受全社會監督，通過全社會群策群力，不僅可以幫助地方政府的決策者避免債務風險的發生，促進地方財政乃至整個地方經濟的持續穩定發展，而且有助于提高整個政府的行政效率，有助于進一步提高與加強政府的聲望和權威。

4．從長期來看，地方政府債務風險的化解依賴于財政管理體制的變革

對于體制的變革問題已經遠遠超過了地方政府單方面可以掌控的范圍。當然更不是本文所言及的核心內容，在此不再贅述。筆者認為，完善地方稅體系，培養地方穩定的財源，開源節流，是當前化解地方債務風險的現實選擇，近期應主要從以下幾個方面對地方稅體系進行完善：穩定并拓寬營業稅稅基，而從前景來看，應發展不動產稅，地縣級以下政府以財產稅為財源支柱。