晚清新政時期官員的教育培訓及其作用

摘要：有清一代，政府比較重視試用、學習行走等形式的對官員的實習培訓，但對官員的教育培訓有所忽視。新政時期，為了適應客觀形勢的需要，清政府開始設立一些專門機構，采取多種方式對官員進行教育培訓，如建立館、堂，招收官員入學，派遣官員游歷游學等，并使之經常化和制度化。教育培訓官員取得了較好的實際效果，對澄清吏治、提高官員素質、解決專門人才的缺乏及推動官員的職業化和專門化起到了積極作用。

關鍵詞：官員；教育培訓；晚清新政

中圖分類號：K256；K257文獻標識碼：A文章編號：0559-8095(2007)02-0036-07

清朝政府比較重視官員的政事“歷練”，即實習培訓。中央的官員在各部、院當差學習，地方的官員則進行試用和補用，如署缺、差委，或在發審局觀審等。但是，設立專門機構，對官員進行教育培訓，有清一代還比較少見。到19世紀80年代，才有專門的官員教育培訓機構出現。清末新政時期，除了繼續進行實習培訓以外，教育培訓也提上議事日程。表現在：教育培訓機構大量涌現，而且對已仕官員的教育培訓經常化和制度化；教育培訓的對象不僅有試用、候補和候選官員，還有現任官員；培訓的方式與途徑也靈活多樣。清末對官員的教育培訓取得了一些實際效果，在澄清吏治、優化官員的知識結構、推動官員的職業化和專業化等方面，具有積極的意義。

一、課吏館

創設專門的機構，對省內官員進行正式、系統和規范的教育培訓，首開其端的是剛毅。在1881—1884年間，剛毅先后在江西、廣東和直隸任按察使、布政使，1885年擢升為山西巡撫。［1］（P4883）他在1887年說：“是以臣歷任各省，必以開館課吏為第一要務。每日傳集在省候補及部選初到各員，分班到館教之。”［2］（第34輯，P1154）繼其后的有張之洞、吳大?和陳寶箴等地方督撫。兩廣總督張之洞設課吏館于廣州“光孝寺內，以為各官學習吏治之所”。［2］（第29輯，P263）1892年，吳大?任湖南巡撫時，也創立了課吏館，“專課在省候補各員，其實缺及署理人員均不與焉”。［3］

庚子事變后，晚清政府鑒于“時艱日迫”的局面，決定進行重大改革，即所謂的“新政”。整頓吏治、培訓官員是改革的題中之義。在官員的教育培訓上，地方督撫走在前列。光緒二十七年，江西巡撫李興銳在省城創辦課吏館，成為新政時期最早創辦課吏館的地方督撫。但首先提出“設館課吏”主張的則是山東巡撫袁世凱。在一些疆臣大吏的請求下，1902年初，光緒下達諭旨：“有奏設課吏館者，自應一體遵行。”［4］（P8517）政務處也遵旨要求地方各將軍督撫“一體設立課吏館”。［2］（第13輯，P897）于是其他省份也陸續建立課吏館，經常化、制度化地教育培訓省內官員。課吏館成為皇權認可的體制內機構。

從各省課吏館的基本情況來看，清季課吏館的教育培訓有四個方面的特點。

其一，課吏館招收的對象為沒有實缺的文官，一般還有年齡限制，并且進行入學考試。這些官員多為捐納和保舉而來，缺少知識，同時由于候補官員人數龐大，很少有機會“歷練”政事。“竊維為政首重得人，安民必先察吏，督責于臨事，不若校復于平時，詢考其事言，始得詳征其才識。”［2］（第26輯，P5044-5045）所以，培訓的主要目的是提高候補官員的素養，以達到改革的目標。課吏既是新政的內容，也是推進新政的手段。因此，課吏館作為官員的教育培訓機構，成為培訓候補文官的重要方式。

其二，建立了嚴格的規則體系，即制度化培訓。各省課吏館都制定了章程，章程對各方面作了詳細和嚴格的規定，包括管理機構、學習內容、學習時間、補貼、考試、獎勵等等。其中，直隸課吏館章程是各省中最完備的。它包括5章25節，涉及的內容有開館講習規程、常年月課規程、看書功課規程、藏書規程、館務規程以及館費規程。學習內容比較廣泛，如《江寧課吏館考試事宜》規定“各員入館肄習，不外刑名、錢谷、交涉、武備四大端……交涉則外國歷史、地理、公法、約章諸學隸焉”。［5］（P905）湖北制定仕學院大綱章程，規定學額為150人，課程分為法律、地理、財政、格致、圖算、武備、交涉、文牘和方言九門。肄業的時間一般是一年以上，如江寧課吏館是一年肄業，湖北仕學院年限為正科三年，簡易科二年；為了保證這些候補官員安心學習，給予在課吏館學習的候補官員一定的津貼。如湖南仕學館對學習的候補同通州縣每月發給津貼銀12兩，佐班每月發給津貼銀6兩。對入館學習的候補官員實行嚴格的考核。優等者給予酌委、記大功等獎勵，劣等者或再學習，或記大過或勒休回籍學習等。［6］（第704號）陜西參照京師仕學館章程、山西課吏館章程、河南課吏館章程，制定了陜西課吏館試辦章程十八則。［7］（1903，4，1）

其三，學習、考試內容新舊雜糅，以時務為主要部分。例如，江寧課吏館春季的考試題目有四道：（1）漢南北軍論。（2）今之律例即隋唐舊律而增損之，已臻美備，近年交涉日繁，有宜與西律會通者，何者宜中？何者宜西？試詳考中西律令折衷一是，箸論于篇。（3）選舉之制度今古不同，唐代取士由學館者曰生徒，由州縣者曰鄉貢，皆升于有司而進退之，今議廢鄉會科舉，取士悉于學堂，與唐之學館略同，顧不能黜鄉貢而專取生徒也，試博考古今選舉之法，參合中西時勢詳切論之。（4）救錢荒策。要求至少做兩道，規定“凡在省城候補府廳州縣及佐貳雜職各員，無論有差無差一律應考”。［7］（1903，4，24）考試方法為開卷，六天內交卷。如1904年秋天，湖南仕學館舉行候補同通州縣官和佐雜官的入館考試。考候補同通州縣的試題之一是：“庚子后，各國請訂商約。滬上開議以來。先成英、美、日諸國之約。其條款得失若何？此外，議約未就之國要求權利注意各不相同，應付斡旋，宜用何術？”次日考候補佐貳雜職，試題之一是：“華洋交涉，今后將以鐵路、礦山之事為多。泰西路有路律，礦有礦律，其于購地、募工、集股、輸稅皆有一定律法，不得絲毫犯主權，凌壓土著。……試陳此中權限。”［6］（第841號）很顯然，江寧（兩江）、湖南的這些考試題目多與時務有關，也就是要求官員關注、研究和解決現實問題。因為軍事改革、法律改革、科舉廢除、貨幣流通量和邊疆問題，都是當時的熱點和亟待解決、但又十分棘手的現實問題。

其四，培訓方式具有過渡性的特點。從組織、學習和考核等形式看，課吏館借鑒了舊式的書院模式。袁世凱在改課吏館為法政學堂時，就認為“向日之課吏館，不過舊時書院，既無講堂授課之事，即乏群坐習業之儀”。［8］（P8670）課吏館提供專門的場所和圖書，主要靠這些官員自學，很少有教師按日授課，有些教習則是兼職的。考試一般是每月小考一次，即書院的月課之法，每三月或半年由督撫司大考一次。實行書院式的積分制，到期考試，給予不同的獎勵。如湖南仕學館，繼承了維新時期湖南課吏館的基本辦法，學習方式是聽講與自修相結合，以自修為主，學員選擇一門或兩門深造。實行積分之法和月課之法。此外，還仿效了維新時期的做法，鼓勵現任官員或有差使的候補官員從法律與交涉、政事與理財兩門中任選一門在職自學，按月送自學日記到仕學館接受檢查。但是，課吏館的學員是無實缺官員，所學的課程許多是新知識，且有嚴格的作息時間規定，學員按時到館和散館。從組織形式、學習內容看，課吏館是從書院向學堂的過渡形式。

1904年，政務處要求各省建立政治速成科，并《擬訂各省政治速成科簡明章》。于是督撫按照上述要求，在課吏館內設立政治速成科，以培養通才能吏為目標。該科分兩學期，每期六個月，以一年畢業。“所學學科為十門，即政治、法律、掌故、交涉、詞訟、保甲、荒政、治河、財政與學校。”［9］（第1號第1期，P140-142）1905年夏，修律大臣伍廷芳、沈立本奏請在各省已辦之課吏館內添造講堂，專設仕學速成科，自候補道府以至佐雜，凡在四十以內者均令入學肄業。紳士亦準附學聽講課程，一切參照大學堂章程內法律學門所列科目及日本現設之法政速成科辦理。［10］（P273-274）于是，清政府飭令各省課吏館添設專習法律的仕學速成科，教育培訓的對象是官員和紳士。

二、部（省）設立的館、堂

新政時期，中央一些部門先后設立了館、堂，把培訓現任、候補和候選人員作為主要任務之一。清政府在京師大學堂內增設了仕學館。招收的就是已仕的官員，包括候補、候選官員。吏部于光緒三十一年十月奏設學治館，專為月選、分發考試不及格者而設。學習時間為六個月，學完后再進行考試，合格者給予修業文憑，不合格者仍令學習一年。［4］（P8518）目的是使這些官員在“未到省之先”，掌握一些基本知識，如國文、法律、輿地、算學等。此時的學治館自然有“補課”的性質。光緒三十三年十二月，吏部又奏請在學治館內添設法政新班，學習以六個月為一學期，三學期畢業。可見，將官員培養成政法人才是學治館的另一個重點。光緒三十四年二月，經過考試，學治館法政新班錄取候補、候選人員共80人。次年8月，進行畢業生考試，16人獲最優等，33人獲優等，10人獲中等，1人獲次等。［7］（1909，8，23）因開設對口專門學堂有益于本部門人員的進修培訓，對推進新政頗有幫助，故各部紛紛效仿。［11］（P248）民政部設警務學堂，度支部設計學館，陸軍設兵學館，商部設實業學堂，工部設藝學館，法部則早有律例館，1907年改為律學館。外務部設立儲材館，并制定了《儲材館暫時章程》。［9］（第3年第8期，P72-78）這些館、堂都具有或部分具有教育培訓性質，招收的學員主要是分部學習、候補和候選人員。

根據修律大臣伍廷芳、沈立本的奏請，京師法律學堂于1906年成立，屬法部管轄。其宗旨是“以造就已仕人員，研精中外法律，各具政治智識，足資應用”。設正科和速成科，以將已仕人員培養成專門的司法人才為重點。1907年，京師法政學堂由進士館改設而成，直屬于學部。學部奏定的《京師法政學堂章程》規定，京師法政學堂分設預科、正科和“別科”，附設講習科。預科學制兩年，學生畢業后升入正科。正科又分政治、法律二門，皆定三年畢業，以培養“法政通才”為目標。京師法政學堂設“別科”一項，“則專為各部院候補候選人員及舉貢生監年歲較長者，在堂肄習，不必由預科升入，俾可速成”。［8］（P8669）別科不需要經預科學習，三年畢業。但預科和別科都須通過考試錄取。講習科專門接收各部裁撤及新分的官員，學員由各部咨送，不經考試，一年半畢業。可見，招收的學員許多就是官員。《京師法政學堂章程》規定，法政學堂“別科”開設人倫道德、皇朝典故、大清律例、政治學、法學通論、理財原論、憲法、行政法、民法、刑法、商法、裁判所構成法、國際公法、國際私法、財政學、論理學、歷史、地理、算術、格致、體操、日本文共22科，每周授課36學時。講習科開設人倫道德、中國文學、法學通論、憲法、行政法、民法、刑法、裁判所構成法、國際公法、財政學、理財學、世界近世史和地理略說共13科，每周授課36學時。

地方省份也建立專門學堂，招收大量的官員和紳士入學。所以，培訓官員也是這些專門學堂的主要責任。這些學堂設立的時間有先有后，專業性質也有不同。這里僅以法政學堂說明之。除京師外，每個省都開設了至少一所法政學堂，如直隸、江蘇先后都有兩所官辦的法政學堂。多數法政學堂是由課吏館改設而成的。官立法政學堂招收的對象是官員和紳士，即分所謂的“官班”、“紳班”。官員經過一年半的學習，結業后，絕大多數投身于新政、憲政事務中去。

資料來源：1《政治官報》，自光緒三十三年創辦到宣統三年七月改名期間部院堂官、地方督撫的有關奏折。

2葉龍彥：《清末民初之法政學堂（1905-1919）》，臺北中國文化學院史學研究所博士論文，1974年10月，第156-163頁。

3王健：《中國近代的法律教育》，中國政法大學出版社2001年版，第211-216頁。

4程燎原：《清末法政人的世界》，法律出版社2003年版，第78-100頁。

說明：1法政學堂設立的科別、招收學員的性質、招收人數屢有變化，這里以最初的情況為準。肄業時間以年為單位。

2由于資料來源不同，表中所列的有些數據在相關論著中，可能不完全一致。

最早設立的法政學堂是在直隸。1904年，直隸試辦法律學堂，但不久即改為幕僚學堂。光緒三十一年十月直隸裁并課吏館，于保定創辦正式的法政學堂，官紳一律入學，制定了《法政學堂暫時章程》。次年七月出臺正式的《直隸法政學堂章程》。招收對象最初為本省年齡在四十五歲以下、文理明通、不染嗜好的候補人員，后來擴大招收山東等五省揀發舉貢。修業期限為預科半年，繼授正科一年半，計兩年畢業。［12］（P1355）政法專門聘請日本教員擔任。預科課程有倫理學、世界歷史、政治地理、算學、教育學、法學通論、經濟原論、東文東語和體操。正科為大清律例、大清會典、交涉約章、政治學、憲法、行政法、刑法、民法、商法、國際公法、國際私法、刑事訴訟法、民事訴訟法、裁判所構成法、應用經濟、財政學、警察學、監獄學、統計學、中外通商史、東文東語、演習裁判。畢業后分為三等進行獎勵。一等獎盡先署理本班繁缺；二等獎盡先署理本班簡缺；三等獎分別差委。［13］（P238-242）直隸法政學堂的辦學模式成為其他各省法政學堂的范本，在組織管理、教學內容、考試和獎勵方式等方面在全國具有示范作用。

三、官員游歷與游學

游歷是短期出洋考察，游學是時間較長的留學學習，包括留日法政速成科（1.5年）。新政時期，疆臣大吏建言獻策，強調王公大臣、宗室后進和官員游歷游學的重要性和必要性。如光緒二十七年八月，劉坤一、張之洞在《江楚會奏變法》第三折中提出“廣派游歷”的主張。［14］（P4754）又如1904年，張百熙等人指出：“若如內而京堂、翰林、科道、部屬，外而候補道府以下等官，無論滿漢，擇其索行端謹，志趣遠大者，使之出洋游歷，分門考察，遇事咨詢，師人之長，補己之短，用以開廣見聞，增長學識，則實屆有益無弊。其能親入外國學堂留學者尤善。職官出洋游歷游學者眾，不獨將來回國后任使之才日多，而在洋時與本國游學生漸相捻習，灼知其品誼才識，何人為學行兼修之士。何人為乖張不逞之徒，異時以類相求，黑白確有明證。且力持正論之人日多，則邪說?詞，勢自孤而不敵，學生囂張之氣，亦必可默為轉移。”［15］（P21）很顯然，政府鼓勵職官游歷游學，其目標是多方面的，而不僅僅是培訓人才的問題。為鼓勵官紳出國游歷游學，清政府也制定了獎勵章程。在政府的大力倡導下，大批官員或官費或自費出洋游歷游學，構成清季出國潮的主要部分。與此同時，一些官員還受地方督撫的派遣，出國游歷游學。例如，光緒三十年九月，直隸選派官紳50人赴日本法政大學肄業速成科，三十二年畢業先后回國。“該官紳等中學素有根柢，且于內地民情吏治，閱歷較深，雖系速成所得，與完全科無異。其未經到省各員及本省紳士，分別酌委要差，借覘學識。”已到省的官員有直隸州知州徐增敬、陸維?，試用通判方大然、李祖熙，候補知縣陳曾翰、姚和羹、徐永?、李駿，試用知縣韓樹、梅心田、周忠績、張祖厚，試用知州王仁鐸等13員，“當經派入讞法研究所，使之練習律例”。［12］（P1469）1902年，湖北派遣弁目20人和補用知州知縣數人赴日本學習警政。1905年，張之洞考選候補中正佐各班之文理清通者92員，赴日游學，其中48人學習警察，44人學習翻譯。［9］（第2卷第2期，P29）湖南撫院也派遣文化基礎較好的候補官員和舉貢生員出國學習。1902年，湖南巡撫俞廉三曾派大挑知縣胡珍等12人游學日本。1904年5月，湖南撫院選派湖南侯補知縣賀國昌、盛弼、瞿世錕、李繼青，縣丞顧恩敞、楊王壽、陳丞昭，巡檢鐘銑，舉人肖仲祁、彭作潤，訓導程天立，廩貢生張絡彝、聶其煒、楊道濂、陳嘉會、張家騮、薛宜廷、李興衷等20人赴日本學習政治和法律。1905年10月，湖南巡撫端方諭令學務處從州縣官、幕友、士紳三種人中各挑選10名“精力強壯、中學素優、熟悉中國法律者”，到日本學習法政。

地方省份派遣候補官員出國游歷游學，以袁世凱、張之洞最為積極和主動。不僅如此，在1905年，直隸還有實缺官員先赴日本游歷3個月然后赴任的規定。這一要求顯然帶有強制性。

袁世凱說：“現通飭實缺州縣人員除到任已久未便令離職守外，其余新選新補各員未到任以前，酌給津貼，先赴日本游歷三月，參觀行政司法各署及學校實業大概情形，期滿回國，然后飭赴新任，并責令呈驗日記，以證心得。”［9］（第2卷第9期，P164）不久，兩湖也仿行該辦法，張之洞要求兩湖新補州縣自費赴日本考察6個月，或赴歐美考察9-12個月。［16］（P208）如上所述，在新政時期，官員游學游歷常常是出于自愿，主動地到國外學習新知，或者是受大吏指派，就某一方面進行專門的調查、研究和專業學習。無論如何，官員游學經常化，而且官方通過建立獎勵制度予以鼓勵，如給予功名出身、官職和頂戴等。但相比而言，官員游歷不僅經常化，而且還作了強制性的制度規定。在一些省份，規定官員在就任前，必須有幾個月游歷的經歷，才能正式任職；而且要向大吏上交游歷期間的的筆記，以此作為考核、任用的憑證。

四、清季官員教育培訓的作用

在晚清，捐納和保舉的泛濫使試用、候補、候選官員的數量十分龐大，官員數量是額定官缺的幾倍、十幾倍，甚至幾十倍。對于官員大軍來說，學習、差委的實習機會比較少，許多官員實際處于賦閑中。所以，通過實習，官員“歷練”政事的初衷難以充分實現。即使在新政時期，受培訓的官員畢竟不是多數。因此，清季官員教育培訓的作用不能過分夸大。然而，晚清政府重視官員的教育培訓，建立專門機構對官員進行“補課”，要旨之一就是對一些現任、候補、候選和學習人員進行新知識、專業技能的培訓。教育培訓在提高候補候選官員的素質、滿足社會和憲政改革的需要等方面的積極作用也是十分明顯的。

首先，培訓官員，革新政治，顯示出一種勵精圖治的新氣象。晚清時期，整個社會處于激烈的轉型時期，中外、新舊之間是沖突多于調適，社會矛盾非常突出。但是，晚清吏治敗壞，官場黑暗，政權對社會的控制力在削弱，政府應對能力也在不斷地下降。特別是庚子事變后，朝廷深深認識到統治的危機。認識到只有改革，才能挽救其不斷衰退的命運。而且，人才是吏治之本，得人而治，失人而衰，是專制時期的政治信條。造就人才，就成為新政的一大要務。一系列教育培訓機構和學堂的建立，成為刷新政治的一個重要象征和組成內容，是清政府孜孜以求革新的產物。

第二，開辟了培訓的新途徑，一定程度上改變了官員缺少教育培訓的狀況，一些官員獲得了新知，提升了能力。如前所述，清朝重視官員的實習培訓，但教育培訓有所忽視。晚清以后，新式事務大量涌現，僅依靠實習培訓顯然已不適應新形勢的發展。而且大批官員通過捐納和保舉進入仕途，對政事知之不多，又缺少實習的機會，正所謂“先天不足，后天失調”。即使正途官員，也是學非所用。張之洞說：“中國仕宦出于科舉，雖有他途，其得美官者、膺重權者，必于科舉乎取之。自明至今行之已五百余年。文勝而實衰，法久而弊起。主司取便以藏拙，舉子因陋以僥幸，遂有三場實止一場之弊。所解者高頭講章之理，所讀者坊選程墨之文。于本經之義、先儒之說，概乎未有所知。近今數十年，文體日益佻薄，非惟不通古今、不切經濟，并所謂時文之法度、文筆而俱亡之。”［17］（P52）所以，教育培訓顯得尤為重要和必要。

無論是中央還是地方的館、堂，都把新舊知識相結合。這些官員通過集中培訓學習，獲得了新的知識，優化了知識結構。從各省課吏館開設的課程看，除了刑名錢谷的課程外，還有交涉、學校、外國史地、公法、財政、理化等課程。所以，“教訓之法，固莫善于設館以課之”。［2］（第77輯，P250）法政學堂開設的課程也比較多，涉及到財政經濟、政治法律、外交及西方語言等。而游歷游學使官員直接受歐風美雨的熏陶，開闊了視野，增長了新知，對“新政不至隔膜”。［9］（第2卷第9期，P164）

以這些知識為基礎，受培訓官員的能力也得到了相應的提高。這些官員學習期滿后，受到官方的普遍歡迎。他們積極投入到新式事業中，對新政不再茫然無知和束手無策，成為晚清新政、憲政的主要依靠力量和重要的推動力量。

第三，解決了新政、憲政專門人才缺乏的問題。中央到地方各省遍設館、堂，派遣游歷游學，培養了大批的新政、專業人才。例如課吏館從建立到1906年改建為法政學堂，時間存續最短的地方課吏館也有五年。在五年以上的時間里，地方省份培訓和考核了大批候補文官。如浙江課吏館每年招收候補文官48人，江寧（兩江）招收50人，江西招收20-30人，湖北仕學院每年招收的實缺和候補學員達到150人。如果以這些省份課吏館招收的候補文官人數為依據，作一個最保守的估計，僅在1902-1906年，各省培訓、考核的候補文官總數，就達到6，000人。中央設立的館、堂，京師和地方法政等學堂由于數量多，招收的人數遠遠超過課吏館招收的人數，因而培訓的官員數量更大。上述館、堂教育培訓官員的目的十分明確，或是通才，或是法律專才，有些館、堂就是為了滿足新政的需要而創設，或添設法政新班。這些官員經過培訓，輸送到新政崗位，彌補了新政、憲政人才的嚴重不足，使改革得以推進。

第四，考核了人才，整飭了吏治。無論是課吏館，還是后設的館、堂以及游歷游學，一般要經過考試，才能入學或出國。學成畢業，也要經過考核，才能得到不同的任命。因此，對官員的教育培訓實際又與考核、甄別聯系在一起的。正如吏部所言：“才能以練習而出，此項部員其中亦不乏可造之才。臣等再四籌商，酌擬辦法。”“以上各部擬請一律掣簽分發。各該員到部后由各該堂官令其先入各館各學堂肄業專門之學，仍按學習期滿年限，其學能及格者，由該堂官奏留補用，其不及格者或再分別學習酌量奏留，或經咨回臣部照例辦理。”［9］（第3卷第13期，P294-295）又如“浙省自軍興以后，仕途冗雜，人品混淆，亟宜力求整飭，而近年事勢日急，交涉日繁，非得通明卓絕之才不足以濟時件艱而培民氣，此課吏之舉實為目前最急之圖也”。［7］（1903，2，24）晚清官場仕途壅塞，通過這種方式，考核了大批的人才。教育培訓發揮了“整飭吏治、清厘仕途”的作用，使冗濫低沉的官場重振生機。［18］（P379）

最后，推動了官員職業化和專業化的趨向。在新政期間，清政府進行地方官制、憲政改革，需要大批的政治、司法、財政、外交等專門人才。所以，課吏館、仕學速成科、法政學堂等館、堂承擔了這一使命。這些館、堂招收已仕官員，經過半年或一年半的短期培訓，“速成”了中國最早的一批政法專門人才。教育培訓推動了職業的多樣性分化趨向，這些官員的職業由原來籠統的職官，進而分化出財會、司法、審判、教師等新職業；在專制時代，地方官員的職責是統而不分的，如州縣官的基本職能有司法、征稅和其他行政。其中，其他行政包括戶口編查、治安、郵驛服務、公共工程、公共福利、教育和教化、祭祀儀式和雜務等8項。［19］（P192-248）地方行政沒有職能化，官員未專業化，直接導致效率低下和幕友、吏胥壞政的發生。官員的教育培訓在一定程度上改變了這種狀態，使一些官員有了專門知識和專業技能，有利于行政效率的提高，并為1907年后建立職能化的科層體制準備了初步條件。

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［5］張壽鏞.清朝掌故匯編內編：卷6［Z］.

［6］湖南官報［Z］.

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［10］伍廷芳.伍廷芳集［M］.北京：中華書局，1993.

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［12］天津市圖書館，天津社會科學院歷史研究所.袁世凱奏議：下冊［Z］.天津：天津古籍出版社，1987.

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責任編輯：吳彤

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