發達國家技術移民政策及其影響

摘要：在經濟全球化背景下，國際人口遷移呈現出明顯的特點。其特點之一就是技術移民劇增成為全球化的一個突出現象。技術移民之所以在全球備受青睞，與發達國家制定技術移民政策有密切的關系，美國和加拿大是成功吸引技術移民的國家，兩國之所以制定技術移民政策，是為了應對信息革命帶來的全球性人才爭奪戰。同時美、加技術移民政策產生了雙重影響。為了遏制人才外流，亞洲國家應采取積極的措施，制定人才強國戰略，吸引有用人才尤其是技術人才，在國際人才競爭中取得主動，贏得未來。

關鍵詞：發達國家；技術移民政策；美國；加拿大

中圖分類號：K71254；K71152文獻標識碼：A文章編號：0559-8095(2007)02-0065-10

在經濟全球化的背景下，國際人口遷移呈現出明顯的特點。其特點之一是，技術移民劇增成為全球化的一個突出的現象，并呈膨脹之勢?！案鐐惐葋喌闹R分子前往美國、西班牙和澳大利亞；古巴醫生到南非；南非護士去英國和新西蘭；新西蘭博士后赴加拿大；加拿大科研人員到美國；法國金融交易員去英國，年輕科學家去美國；香港工程師赴澳大利亞、美國和英國；印度信息技術專家前往德國和美國；阿根廷心理分析家奔向墨西哥、西班牙或美國，等等。\"［1］（P133）技術移民的增長，反映了國際移民的新趨勢；同時，我們看到，技術移民之所以在全球備受青睞，與發達國家制定的技術移民政策有密切關系。

然而，“傳統上，移民研究的重點是，對美國經濟起了毋庸置疑的重要作用的低技術勞工。\"［2］(P52)與此同時，“無技術合同移民在文獻著作中得到人們的高度關注，探討的主要問題包括合同勞工移民的類型、問題、特征以及女性移民的高比例和招募代理人的重要性。另一方面，技術移民的遷徙卻很少被人們注意。\" 然而，研究技術移民，對于理解全球化及其對國際人口遷移的影響，對于制定人才強國戰略、吸引技術人才具有重要的理論和現實意義。本文運用民族政治學的有關理論，以美國和加拿大為例，探討發達國家技術移民政策及其影響，探討信息革命帶來的全球性人才爭奪戰，以及亞洲人才開發與回流問題。

一、延攬技術移民開發人才資源

技術移民或技術工人移民（skilled worker）“是指沒有親屬關系而完全依靠個人的專業技能申請移民的外國人，一般包括企業家、醫生、工程師、商人、投資者以及退休人員等。技術移民由于沒有經濟擔保人，因而必須對其學歷、年齡、工作年限及職業進行計分考核，達到規定的分數才能被批準。\"［3］(P16)

1.美國和加拿大技術移民政策

在美國稱技術移民為職業移民或工作移民。根據1996年的移民法案，美國每年提供14萬個移民簽證給職業移民、特殊移民和投資移民。目前職業移民的分類及配額均按1996年移民法案而定?！坝捎贗T勞工短缺，美國政府放松了IT移民工人的限額，提高H1-B簽證限額，即從1999年的65，000人提高到2000年的115，000人。當2000年115，000人的H1-B簽證配額簽證用完時，又迫使國會每年將H1-B簽證提高到195，000人。1998-1999年幾乎70%的H1-B簽證是關于計算機及其工程職業的。來自印度的移民在H1-B簽證中占有最高的比例。\"［2］(P52)除印度移民外，菲律賓移民中的技術移民比例較高。這兩個族群從事技術性工作的比例高達20%-43%，這大大高于美國出生者和移民總體中的比例（12.0%）。如下表：

加拿大也是成功吸引技術移民的國家。據官方統計，加拿大每年大約吸收20萬移民，其中技術移民占60%以上。［4］(P263)“準許入境的技術工人分為兩類：一類是企業家、投資者和經過考核的技術工人。后者強調教育成就和語言能力（英語和法語）。準許入境的技術移民一般看其教育和技術水平，最近的新分數制度強調一般技術。這類國家和地區主要包括中國大陸、香港、法國和印度。\"［5］(P125)布朗大學雷切爾#8226;M.弗雷伯格（Rachel M. Friedberg）教授和耶魯大學珍妮佛#8226;亨特（Jennifer Hunt）教授指出：“加拿大和澳大利亞的移民政策很大程度上是建立在技術限制基礎之上的。\"［6］(P90)

技術移民的比重在逐步調整。移民總數中的類別比例逐年有所變化，計劃中經濟類（指技術移民及商業移民，由于其對加拿大經濟發展有影響，統稱經濟類）比例逐年上升，其他類別相對下降。如：1994及1995年經濟類計劃移民約占計劃移民總數的43%，逐年上升超過半數，直至1998年的65%。1999年，經濟類移民則達66%以上。這說明，加拿大政府在移民政策上更多地考慮了經濟發展因素，而對于移民申請人來講，經濟類移民占有相對更多的名額。

從經濟類包括的技術移民和商業移民細目來看，技術移民數額有更明顯的上升趨勢。這表明加拿大政府對技術移民抱有很大希望。對于商業移民類別，加政府采取現實主義的態度，其數額有所降低。這可從1998、1999年度計劃與2000年度計劃中比較出來：

加拿大的技術移民政策隨技術市場的需要調整，現行政策自1993年8月實行，取消了有加方單位雇傭的要求。自1998年起，中國大陸的移民總量及技術移民數量一直穩居首位，2001年移民總量達到38，848人，占加拿大總移民人數的18%，其中多數為技術移民。［3］(P13)

2.技術移民的特點

美國和加拿大移民政策有諸多優越性，吸引著全世界向往美國和加拿大的人們。

美國最近幾年移民政策的主要趨勢是，“法令復雜化，對移民也加以選擇和限制。\"［7］(P143)屬于美國緊缺技術和才能的任何專業人員以及在藝術和科學方面具有特殊才能者，可以優先考慮。職業優先有三類：

第一類包括：一是具有特別能力者，指在科學、藝術、教育、商業和體育領域中具有超出普通人能力的人。此人應具有公認的杰出成就并享有全國或世界聲譽；二是杰出教授或研究人員，指在某一學術研究領域中取得杰出成就的教授或研究人員，其成就也必須為國際所公認并獲得重大學術獎；三是跨國公司行政主管和經理。

第二類包括：首先是具有高等學位的專業人員。專業人員，即從事那些至少需要經過高等專業教育或具有同等專業知識水平才能夠從事之專業性工作的人。從事典型的專業性工作一般包括律師、會計師、醫生、工程師、化學家等；二是具有杰出才能的外國人，這一分類僅指在科學、藝術和商業領域中具有杰出才能的人。

第三類優先職業類共分為三個小類，即沒有高等學位的專業人員、技術工人和非技術工人。在這里重點談談技術工人。技術工人指所從事的工作既不是專業性工作，也無須取得學位即能從事之工作。但該工作至少需要2年的培訓或工作經驗方能從事。當然，這里只是泛指。如果某項特定的工作，比如印刷機械修理，需要3年的培訓或工作經驗才能算技術工人，那么申請時也須符合這一要求。［8］(P78-79)

加拿大技術移民具有以下的特點：不要求申請人在加拿大有親屬或經濟擔保；不必在加拿大找到雇主才能申請；一人成功，即可實現家庭移民；申請者移民獲準有利親屬移民；可申請的職業、專業領域寬廣；不需托福等英語成績。［3］(P16-17)

3.技術移民的優勢

關于技術移民獲得的權利或利益，從以下幾方面進行分析。

在美國，申請人可以在美國各地為任何公司干任何工作，也可以根本就不工作。雖然申請人可以以某一具體工作為依據申請綠卡，但一旦獲得綠卡之后，無須始終從事那份工作。申請人可以在美國任何地方居住，愿住多久就住多久。申請人可隨意進出美國國境。持有綠卡一段特定的時間之后，申請人可以申請加入美國國籍。如果申請人有資格通過受雇獲得綠卡，配偶及未滿21周歲的未婚子女將作為隨行親屬自動獲得綠卡。［8］(P77)

在加拿大，技術移民優勢有5點：移民入境后可享受永久居民社會福利方面的利益；技術移民投資的收益較顯著；移民加拿大后再讀書可節省巨額學費支出；技術移民后在加拿大與美國易找到薪水較高的工作；免簽證的優惠為在國外創業發展提供了良好的經商條件。［3］(P17)

為吸引海外人才，最近加拿大放寬了移民政策。加拿大鼓勵外國留學生畢業后在加拿大就業，并宣布外國移民的父母將更容易來加與其子女團聚。美國自“9#8226;11\"恐怖襲擊事件以來就試圖限制難民和移民的數量，而加拿大則力求吸引更多的移民來補充其人口。該國迫切需要更多的熟練工人以及在校大學生。為此加拿大當局還將放松對大多數外國留學生在校期間只能在校內打工的限制，今后他們將能在校外打工，并且畢業后可在除多倫多、蒙特利爾和溫哥華三大城市之外的地區工作兩年而非原來的一年。在以上三大城市就業的外國留學生將只能工作一年。就業和移民部長沃爾普說：“選擇畢業后留在加拿大的外國留學生為我們的勞務市場做出了很大貢獻。無論外國留學生選擇留在加拿大還是回國，在加拿大的經歷都將令其生活更加多姿多彩。\"他說，新舉措將鼓勵外國留學生畢業后在大城市以外的地區尋找工作，并幫助大學吸引更多的學生。平均而言，每名大學生每年為其就讀的學校帶來了大約2.5萬加元（約合2萬美元）的收入。［9］

加拿大技術移民評定的分數線也發生了變化。從2003年9月18日起由75分降低至67分，且新政策即時生效，技術移民的大門再度敞開。

由上可見，美國和加拿大是吸引技術移民很成功的國家，兩國對待技術移民的政策是比較寬松的，目的是為了開發自己的人才資源。

二、世界性人才爭奪戰

為什么美國和加拿大要制定技術移民政策、歡迎知識型移民呢？民族政治學的理論告訴我們：“每個多民族國家的民族政策都是根據自己所處的具體情況制定出來的，因而都是具體的、特殊的，都有自己特定的適應范圍。\"［10］(P75)

美國和加拿大之所以要制定技術移民政策、歡迎知識型移民，與全球化、信息技術革命及其伴隨而來的世界性人才爭奪戰有密切的關系。正如有學者指出：“全球化和機會的自由主義化（the liberalization of opportunities）從各方面推動了臨時或永久的技術運動。\"［5］(P121)也有學者認為：“超越國界的全球經濟、政治、社會和文化的力量，包括移民本身，使民族邊界變弱?！洕ベ嚭徒洕蚧旧舷拗屏藝以诠芾硪泼裰械淖饔茫a生了更自由的政策。\"［11］(P7)

具體到美國和加拿大來說，這其中包括國際、國內以及政策方面的原因。

1．美、加面臨人才短缺的難題。

隨著信息革命、高科技發展以及經濟全球化進程的加速，全球性產業結構快速調整，就業結構發生深刻的變化。經濟發展急需大批的專業技術和經營管理人才。各國人才資源在數量、知識和能力等方面都難以適應快速發展的需要。越是發達國家和發展較快的國家和地區，人才短缺的問題越為突出和明顯。據估計，2001年美國缺少IT人才85萬人。［5］(P133)據“美國科學基金會\"預測：21世紀初，美國的化學、生物、物理等學科的科學家和工程師將短缺45-47萬人，到2006年，將短缺67萬人。［16］

加拿大也面臨人才短缺的難題。目前人才短缺最嚴重的行業包括：電腦工程、軟件編寫、網址開拓、各種設計、各門治療、化驗、護士與牙醫助理、初級產業管理、批發管理，以至各種專業行業如會計、精算、土木工程、機械工程與工業工程等。“其中IT人才缺少35，000人。\"［5］(P133)據加拿大獨立商業聯盟的估計，加拿大目前至少缺少25萬名各類技術工人，其中“高科技領域人才短缺的情況最為嚴重。\"這個聯盟警告說，“人才短缺的問題如不能及時解決，可能會引起加拿大經濟的嚴重衰退。\"［17］所以，加拿大政府為吸引高科技人才，打算放寬有關移民政策，優厚待遇，鼓勵包括中國人在內的高科技人才到加拿大定居。加拿大移民部和人事部最近聯合進行了一項研究，以了解加拿大對亞洲高科技人才的吸引力。這項研究以對渥太華地區的55位亞裔高科技人才的調查為依據。得出的結論是，“加拿大必須大幅度放寬對亞裔高科技人才移民條件的限制，允許他們容易地移居加拿大，為這些高科技人才每年提供一到兩次的探親假期及旅游等，這樣，才能吸引人才，留住人才。\"

加拿大放寬技術移民政策，也是為了與美國爭奪人才。二戰后，大批加拿大專業技術人才外流到美國。1953-1963年的10年間，共有41263專業工人和38363的熟練工人從加拿大外流向美國。［18］(P111)為了與美國爭奪人才，加拿大政府采取積極措施，吸引技術移民。加拿大移民部長卡普蘭女士說，“近年來，加拿大移民部已經陸續制定一系列臨時措施，吸引高科技人才，特別是吸引作為加拿大最大的來源地的亞洲高科技人才。\"她說：“我認為，我們在這方面取得了緩慢的進展，但愿我們能取得更大進展。”加拿大移民部和人事部的研究報告顯示，絕大部分被調查者都表示希望能夠到美國去定居，因為那里的工資待遇比加拿大要好，而且美國的高科技比加拿大先進，因而更有吸引力。因此，加拿大吸引人才的努力實際上是美國和加拿大之間的一場人才爭奪戰。移民部的官員明確表示，加拿大吸引高科技人才主要是針對亞洲的兩個人口大國中國和印度的。\" ［17］

2．美、加兩國的多元文化政策有利于對技術移民的吸引和利用。

按照民族政治學原理，“多元文化政策，是一種承認國內各民族文化的價值，尊重各民族保持自己民族文化的愿望，支持和鼓勵各民族文化的存在和發展的政策。這種政策以各民族的利益作為基本的價值取向，給予各個民族的語言、傳統文化、風俗習慣和生活方式以平等的地位，因而容易得到各個民族的認同和支持。\"［10］(P79)

美國和加拿大都是多民族國家，民族的多源帶來了文化政策的多元，而多元文化政策有利于對技術移民的吸引和利用。因為多元文化政策的核心是：“承認其他族裔文化的存在；承認其他族裔的貢獻；反對種族歧視；民族平等。\"［19］(P66-67)

二戰以后，美國移民政策的改變與民主潮流的發展促進了美國社會對移民和少數族裔群體的寬容，多元文化主義思潮興起。從肯尼迪時期起歷屆政府對少數族裔等弱勢群體的平等權利予以較多關注，通過行政、立法與司法手段，尤其是實施肯定性行動計劃，幫助所有文化群體的成員克服充分參與美國社會的文化障礙，促進不同文化之間的接觸與溝通，消除美國社會各個族裔群體之間的隔閡。

美國多元文化政策涉及教育、經濟等領域。多元文化政策首先體現在教育政策上。從法律上取消教育中存在的種族隔離制度，致力于實現各種族之間的教育平等權利，對種族主義堅決予以抵制；幫助少數族裔等弱勢群體的學生接受中、高等教育；實行雙語教學法。除了在教育領域內實行多元文化政策外，美國政府在經濟領域內還通過各種措施，主要是肯定性行動計劃，切實改善少數族裔與婦女等弱勢群體的經濟狀況。

美國聯邦政府的多元文化政策具有重要意義。多元文化政策的實施大大促進了少數族裔等弱勢群體的政治、經濟與社會地位的改善；教育領域中少數族裔與婦女等弱勢群體狀況得到顯著改善，多元化日益顯著；少數族裔與婦女在經濟中的地位也有所提高；促使美國社會的種族觀念發生了潛移默化的變化。［20］ (P62-65)

加拿大同美國一樣，也采取多元文化政策。長期以來，加拿大政府對有色民族實行同化政策，即非白人民族必須在一切方面以白人的文化傳統、習俗及語言等為標準，服從主流社會，并逐漸同化于白人社會。這是一種典型的民族沙文主義政策，也是白人種族優秀論的體現。這種政策遭到許多亞洲移民的抵制和批評。實踐證明，它不僅行不通，而且容易引起種族矛盾和沖突，不利于社會的穩定和發展。第二次世界大戰后，越來越多的白人認識到同化政策實際上就是種族歧視政策，應該加以拋棄。1971年，特魯多總理在下議院發表講話指出，現在應該改弦更張了。也就在這一年，加拿大政府宣布實行多元文化和多元民族的政策。［21］(P240)

加拿大政府為實施多元文化政策采取了一系列具體措施，聯邦政府建立了相應的機構來執行和促進多元文化主義政策。1972年，聯邦政府任命了一位部長負責多元文化；1973年，政府設立加拿大多元文化協商委員會，并在國務秘書部設立多元文化專員，組織和協調多元文化事務。在多元文化政策下，加拿大公共機構中的少數民族代表日益增加；國家活動中少數民族文化開始處于顯著位置。聯邦政府采取了許多措施提高土著居民的社會和文化地位。國家資助族裔文化組織，通過各種媒介宣傳文化多樣性。聯邦政府每年設立專門款項，用來支持多元文化建設。加拿大廣播公司每年制作反映文化多樣性的廣播電視節目，加拿大全國電影委員會攝制體現族裔群體經歷的作品。加拿大文明博物館存放支持多元文化的藝術，進行遺產保護和研究。各省政府也有各項財政投入，用于建造族裔社區中心，擴大用不同族裔語言提供公共服務的范圍。［22］(P34-35)

從實質上來講，“多元文化政策不僅是加拿大的一項文化政策，更主要的是政府實施的一項民族政策。\"［19］(P65)這項民族政策的實施，使加拿大成為了一個“各種花朵盛開的花園。\"［23］(P90)

多元文化主義政策的影響之一是，“推動了人權保護向更廣泛的社會領域發展。\"承認婦女在公民身份事務上的平等地位，肯定加拿大的多元文化遺產，重視土著居民的權利，保障少數民族語言教育的權利?？傊?，“多元文化政策在綜合這些法律的基礎上，成為保護和促進人權事業的有力工具。\"多元文化主義反映了目前加拿大的民族結構更為多樣化的現實。加拿大的不同族裔群體都“開始更加清楚地認識到加拿大社會的多樣性特征，從政治上承認多元文化主義的合理性和必要性。多元文化主義使所有加拿大人認識到，自己正生活在一個日益相互依存的多樣化社會中，加拿大的社會生活正與世界各國發生更為密切的聯系，多元文化主義有助于提示這種全球性聯系，啟發人們克服狹隘的民族主義偏見。\"［22］(P35，39-40)

一句話，信息技術革命帶來了信息、技術、人才、資金、市場的國際競爭，而移民興邦成為美國和加拿大的基本國策。

三、美、加技術移民政策的雙重影響

美國和加拿大技術移民政策對所在國和移民輸出國產生了什么影響？這是國際移民研究中一個很值得探討的問題。我認為這種影響是雙重的。從積極方面來說：

首先，美、加技術移民政策促進了美國和加拿大經濟和科技的進步。在評價20世紀最偉大的成就時，人們認為美國民權運動和社會保障制度的創立是當之無愧的，而取得二戰的勝利也屬于最偉大的成就。但是，據華盛頓的尤皮研究中心公布的一次大規模民意測驗顯示，“美國人對本世紀在技術上的進步感到最自豪。\"［24］美國科學技術的進步，與外來移民尤其是技術移民和科學家的作用分不開?！?0世紀上半葉，歐洲戰亂不斷，大量躲避戰亂的歐洲科學家來到美國；二戰后，大約20萬科學家、工程師和教授從世界各地來到美國，推動了美國第三次科技革命的發展。近20年內大量的高技術移民更是推動和支撐了美國新經濟的發端和興盛。\"［25］美國《商業周刊》的一篇文章指出：“20世紀開始時，移民勞動力和革新使美國成為一個強大的制造業國家。今天，外國出生的工程師擠滿了硅谷的走廊，支持了美國信息技術的蓬勃發展。\"［26］梁茂信教授認為：“外來移民不只是帶來了自己的勞動力和資本，更重要的是帶來了他們的技術和智慧。這種跨越國界的智慧大融合極大地推動了美國高科技的發展。在19世紀末20世紀初，美國工業和科技界的巨擘中不乏外來移民。一些目光敏銳的美國人注意到，如果美國的高科技工業要保持較強的競爭力，它就必須吸引大量外來人才。依據目前的現狀與未來趨勢，有人斷言：下一代美國高科技科學家和工程師將成為外來移民的天下。\"［27］(P33)

移民對加拿大的貢獻也是令人矚目的。1999年11月1日，加拿大新上任的移民部長埃利諾#8226;卡普蘭表示，“在世紀之交的時刻，移民對本世紀加拿大的發展起了積極的促進作用，相信100年以后，加拿大的子孫仍舊堅信此話的正確性。她還明確指出移民對保持加拿大在21世紀的經濟領導地位是至關重要的。\"［28］(P57)

第二，美國和加拿大仰仗科技人才，建立起了實力雄厚的國家科研體系。我們知道，科技的發展水平在某種程度上可以通過獲得諾貝爾物理學、化學和醫學獎這三個自然科學獎的次數來衡量。從1901年諾貝爾獎首次頒獎到1940年，有36名德國科學家、22名英國科學家、16名法國科學家和14名美國科學家獲得了諾貝爾自然科學獎。而從1941年到現在，美國逐漸成為世界第一強國，也是獲得諾貝爾自然科學獎最多的國家，共獲獎198次。其次是英國（56次）、德國（31次）、法國（10次）。從1901年到今天，美國的獲獎次數比英、德、法三國的總和還要多。二戰爆發后，美國人獲得諾貝爾自然科學獎次數增多，一個重要的原因是納粹德國的占領導致許多歐洲科學家紛紛外逃。而這些科學家中的大部分最終都移居到了美國。除了科學家外，還有許多杰出的科研人員離開歐洲前往美國。美國正是仰仗這些科技人才，建立起了實力雄厚的國家科研體系。

為了提高科研實力，加拿大政府增加了對科研和人才培養的投入。聯邦政府在2001年預算案中，提出三年撥款110億加元，用于人才培養和研究開發。［29］這反映出加拿大政府發展創新經濟的決心。加拿大大力鼓勵技術移民和投資移民?！按罅康耐顿Y用于實驗室、研究機構和科研網絡。工業、大學和政府結成聯盟，使最新科研成果轉化為生產力。\"［30］高質量的、外來的勞動力資源，對于提高科研實力、完善國家科研體系起了重要作用。

第三，移居美國、加拿大的科研人員還為所在國培養了大批高水平的科技人才。自第二次世界大戰以來，美國已變成吸收世界其他地區人才的“泵\"。美國30%的諾貝爾自然科學獎獲得者并非出生在美國。在美國的研究實驗室里工作的大都是在美國攻讀物理學、數學、化學和工程學博士學位的學生，而其中2/3是外國人。在生命科學領域中，外國研究人員所占的比例為1/4。從1966年到2000年，在美國攻讀博士學位的人數增長了一倍多。［31］目前在美國計算機領域工作的博士50%以上是外國人，在美國硅谷工作的高級工程師和科研人員中33%以上是外國人。［12］美國華人中有許多科技人才。據統計，分布在西方發達國家的海外華人科技人才約60萬，僅在美國就有45萬，其中世界一流的高級人才3萬左右，占美國13萬一流科學家和科技專家的1/4。尤其是在高科技領域，海外華人科學家更是精英薈萃。［32］

加拿大是亞洲移民的首選地?！?991至1996年抵加的103.9萬移民中，約有57%出生在亞洲，其中來自香港和中國大陸分別為10%以上和接近10%，即每年香港移民及大陸移民分別為9870人，及接近9870人。1998年前2個月到達加拿大的大陸移民為2816人，至1997年為止大陸移民總數已超過18萬人。\"［33］(P57)1999年，遷往加拿大的中國大陸移民數量繼續增加并在各移民國家和地區中繼續保持首位。該年加拿大移民總額189，650人，其中來自中國大陸的移民29，078人，占15.33%。到加拿大留學的中國大陸留學生近年內也有較大增長。1999年，共有6，000多人提出赴加留學申請，其中3，800多人獲準簽證，成行人數比1998年上升1倍以上，據權威部門預計，中國年輕人到加拿大留學的潮流還會繼續下去。近年從中國大陸遷往加拿大的移民，有較高的知識結構，且多以從事專業技術工作，他們在各自的領域作出了不俗的成績，可以預計，他們在不久的未來其中一部分人會成為世界著名的科技工作者和杰出人才。［28］(P56-57)

從香港去加拿大的多為技術移民，1986至1990年香港技術移民占加拿大移民總數的25%。［33］(P55)2001年申請移民去加拿大的中國人約有4萬人，其中60%是技術移民。［4］(P263)

第四，高科技人才的流入為流入國節省大量的教育和培訓費用。據估計，美國大學生取得學士學位約需花費10萬美元，大學畢業以后再取得碩士學位約需花費5萬美元，進而再取得博士學位至少還需要花費5萬美元以上。換言之，一個學生取得碩士學位共需花費15萬美元，取得博士學位共需花費20萬美元以上。這只是高級科技人才個人用于教育的費用，還未計入政府和社會團體對于大學教育的撥款和資助。［34］(P3)外來技術移民為移民輸入國帶來了智慧、資本和技術。據統計，1985-1991年，每年入境的具有美國急需技術的移民為2.65萬。按1989年價格計算，每年入境的這類移民可為美國節省約20億美元的教育經費。［35］(P59)

由上可見，技術移民政策帶來了人口的流動，而人口的國際流動促進了科技的發展。正如法國學者讓-巴蒂斯特#8226;梅耶和南非開普敦大學教授大衛#8226;卡普蘭所說：“正是流動遷徙哺育了科技，\"“人員和技術的這種國際循環有積極效果。它就像是彼此澆灌，其結果最終將是全球知識的最優化。\"［1］(P136)借用民族政治學的精英理論，我們看到，由于這些技術移民具有“更強的能力和更大的影響力\"，他們“在民族社會或多民族社會中發揮了十分突出的作用。\"［10］(P224)

從負面影響來說：美國吸引技術人才的戰略，已經對世界各國形成人才安全威脅。以下的統計數據是一個有力的說明。據統計，每年全世界150萬留學生中有48.1萬人在美國學習，從1998年到2000年，每年都有十幾萬外國人進入美國高科技領域工作。全世界優秀的人才都向美國集中，甚至發達國家也不例外。英國僅1958年到1963年間獲得博士學位的物理學家中，就有37%在國外，而主要是在美國工作?；谶@種情況，有英國學者把人才的流失稱為英國國際收支中最大的一項逆差。近兩年來，德國和美國之間的人才交流成了德國人才流向美國的單向通道。據統計，在德國獲得博士學位的每7人中，就有1人前往美國從事研究，這種人才嚴重流失的局面已經引起德國領導層的重視。［25］

人才外流對亞洲未來的威脅可能是最大的。有人估計，美國硅谷創辦的公司中有40%是華人或印度人開的，這還不包括受雇于各個企業，為它們提供網上幫助的亞洲人。中國最聰明的畢業生中有3/4去了美國。［36］

但從另一方面來說，我們應該看到，移民的匯款以及移民帶回來的技術對母國的發展大有益處。正如斯蒂芬#8226;卡斯爾斯所指出：“許多移民在自己的國家找不到工作。他們的匯款對母國大有益處，而他們最終攜帶技術經驗歸來，也有利于技術的轉移。\"［37］ (P284-285)不過，在經濟發展的情況下，人才外流對人才供應的破壞是顯而易見的。

四、亞洲未來取決于人才

美國和加拿大通過各種辦法來留住人才。而在這些人才中，大多數人來自亞洲。所以，作為面向美國和加拿大的最大的人才供應地，亞洲面臨著人才開發與人才回流（Brain Gain）問題。亞洲各國如韓國、新加坡、印度、中國和某些地區如臺灣都加大了吸引人才回歸政策的力度，在“拉力\"的作用下，“人才回流\"逐漸形成。

韓國在20世紀50-70年代是典型的人才外流國，90%左右的留學生學成不歸，而進入80年代，其外流的人才紛紛回國，特別是90年代以來，其人才回歸迅速增多，回歸率達到60%。這與他們采取有效的人才回歸的戰略直接相關。韓國從20世紀60年代，就開始擬定了“人才回歸計劃\"，在美國、日本和歐洲相繼建立了“韓國科學家工程師協會\"，吸引了大量人才?！绊n國政府為剛回國的科學家建立科研院所，并且授予他們受人尊敬的職位和科研自主權。雖然，以后私營機構在為回國人員提供資助方面發揮了巨大作用，但開始時，回國的費用是由國家承擔的，而且國家給予了他們高薪待遇。\"［38］(P75)

新加坡采取行之有效的措施，吸引人才回國。新加坡以前約有1/3人才流向海外。為了吸引海外人才回歸，新加坡政府于1978年設立科技部，先后資助并組織實施了“長期回國計劃\"、“臨時回國計劃\"、“外國學者訪問計劃\"。從80年代開始，新加坡就已經有計劃、有組織地實施吸引海外科技專業人才的政策和措施。［16］

印度政府采取積極有效的措施，吸引“海歸\"。從上世紀60年代開始，印度政府就投資創建了“科學人才庫\"，負責接納愿意回國工作的印度人。印度政府在主要發達國家都建有海外專家人才數據庫，尤其重視那些能為印度重點項目解決難題的人才。為吸引人才回國，印度政府還斥巨資興建了科學城，作為國外人員回國工作的永久基地。從上世紀開始，印度政府對軟件產業實行了一系列政策優惠，創造了良好的投資環境，為海外留學或者工作人員回國開辦軟件企業或者從事軟件開發大開“綠燈\"。［39］

中國也采取了一些措施，吸引人才回國。為了阻止人才外流，中國政府從兩方面著手采取對策。一方面，中國努力增加與國外研究機構的合作與交流，以便使本國人士接受此前只有在美國、歐洲和日本才能接受的培訓。另一方面，中國政府試圖通過提供一系列的便利條件，鼓勵在國外取得文憑的留學生回國。在一些省市，實行如下措施：鼓勵學有所成的人才回國創辦企業；給予歸國人員以高薪水，減免征稅，提供減息貸款，免征進口器材關稅，享受外幣交易的優惠政策，保護知識產權，來去自由，甚至還可以享受一些私人優惠政策，例如獲得子女上學補助或獲得住房、汽車。中國政府在吸引人才方面表現出了務實態度，甚至允許留學生不用回國，只要在國外\"報效祖國\"即可。［40］近10年來，中國由于快速發展的經濟，不斷改善投資環境以及日益完善的人才激勵機制，對海外人才的吸引力和凝聚力逐漸增強。特別是1993年11月中共中央提出“支持留學、鼓勵回國、來去自由\"的留學方針后，1994年以來，歸國留學人員以每年13%的速度遞增。［16］2001年，1萬多名海外華人回到中國，創辦了5000家新興技術企業。［40］2002年，共有18萬中國留學生回到國內，比2001年上升了47%。［41］中國臺灣地區在吸引科學家和工程技術人員回流方面也進行了積極的努力。臺灣為留學回歸人員提供路費，幫助他們解決就業安置的問題，還為他們的商業投資提供資助。去美國招募人才時，官員向臺灣移民許以可與美國收入相媲美的工資、改善了的工作和生活條件，以及學校的優惠。［38］（P75）

亞洲未來取決于人才。新加坡總理吳作棟在一次演講中說：“我們必須使亞洲像美國一樣對人才有吸引力。我們要建立一個人才的硅谷。\"［36］為了增加對人才尤其是海外人才的吸引力，亞洲國家應該實施人才開發綜合戰略：

首先，要讓亞洲人才在本地區“環流\"。雖然亞洲一些國家為了吸引人才回國，都采取了相應的措施，但人才使用仍是亞洲國家面臨的新課題。很多國家和地區都實行了給予長期居留資格的制度或實施相關改革。但是，它們還沒有從促使人才“回流\"上升到促使人才在亞洲地區“環流\"的高度。因此，現在需要改變相關政策。對待外國員工要從目前實施的短期駐留原則變為促進發展中國家人才開發、逐漸使必要人才有可能長期居留。具體說來，應該制定\"外國人雇傭法\"以明確企業管理責任和保護外國員工。另外，在產業界、政府和學術界的合作也很重要。在亞洲地區，要有能接納外流人才的大學和教育機構，加強對理工科人才和熟練工人的培養，以使他們在地區內順利流動。［42］實施上述綜合戰略，是對亞洲不可或缺的重要課題。

第二，要提高大學質量，延攬科技人才。教育成為國家間人才競爭的重要途徑。“在高等教育還是精英教育的年代，西方發達國家對科技人才的爭奪主要是對已經成才者的爭奪。如今國家向科技人才的爭奪已經延伸演變為國家間高等教育甚至是中等教育階段優質生源的爭奪。\"［43］因此，要延攬科技人才，建立更豐富的學術生態系統是很重要的。亞洲國家應增加理工大學的數量，加強大學與公共研究機構和企業之間的聯系。在謀求成為世界科學技術強國的過程中，中國也很重視提高大學的教育質量。如今，中國政府更重視將西方的大學和公共研究機構引入中國，讓它們幫助提高本國的學術水平。西方的數據顯示，來自亞洲的學生人數可能在兩三年前達到了頂峰。但是，在最主要的留學目的地——美國，申請攻讀研究生課程的中國和印度學生人數在減少。這說明亞洲本地大學的改善和擴張，可能降低了出國留學的可能性。［44］

第三，要制定與實施吸引人才回來的計劃。要建立外流人才信息庫，全面掌握在國外的專業人才的各方面情況，以便有的放矢地吸引人才回國。從1993年開始，中國教育部國際合作與交流司組織駐外使（領）館教育處建立了海外優秀尖子人才信息庫，并開發了《留學人員信息管理系統》，加強了對優秀尖子留學人員的跟蹤和管理。中國教育部還組織中國留學服務中心開發建成了“中國留學服務信息網\"。到目前為止，中國國內已有130余個部門和單位加入了該“信息網\"。該網已發布了1.5萬余條留學人才、技術項目供需信息。［45］(P147)要建立吸引外流人才回國服務的專項計劃，并建立相應的專項基金。在本國外流人才比較集中的國家和地區設立人才招聘機構，與外流人才保持經常的聯系，組織他們回國參觀和進行短期服務。還可以以招標的方式讓他們參加科研項目。改善國內人才培育環境，為科技人才提供稱心如意的工作和生活條件。通過制定法規，對留學人才市場進行規范管理，加強宏觀控制，弱化直接管理職能。

第四，要爭取國際性的合作與配合。重要的一點是，成立相應的人才開發機構或國際人才競爭組織，爭奪世界人才。我們積極呼吁有關國際組織建立發展中國家人力資源國際調節機構，以保護發展中國家的利益，“亞洲國家之間也應建立一些國際項目，共同吸引專業技術人才回歸。\"［46］(P70-71)一些國家政府已采取措施鼓勵高級人才永久或短期回國。國際移民組織（IOM）啟動了一項“高質量人才回歸計劃\"，鼓勵移居海外的高技術人才永久或短期回國。\"［37］ (P285)因此，亞洲國家應參與國際移民組織（IOM）啟動的“高質量人才回歸計劃\"，吸引人才回國。

綜上所述，我們通過對美國和加拿大技術移民政策的考察，可以得出以下結論：

1.技術移民在全球備受青睞。事實上，美國已不再是唯一吸引全球精英移民的國家，隨著世界范圍的人口流動正在逐漸趨于穩定，而在發達國家，十多年來技術人才的引進卻一直呈上升趨勢。“技術移民制度的建立，標志著發達國家吸引外來科技人才進入制度化階段。\"［43］

2.技術移民比例增長的現象在大多數發達國家普遍出現，反映出這些國家移民政策的變化。這些國家都采取積極的舉措，包括制定移民限額或者確定哪些是勞動力匱乏、亟待引進人才的行業。為了吸引高學歷人才，一些國家還采取積極措施，如為這些人才制定了專門的稅收政策。還有的國家為了吸引高級人才，采取積極措施吸引留學生留學，等等。斯蒂芬#8226;卡斯爾斯指出：“移民入境國家美國、澳大利亞、加拿大越來越重視高技能和商業移民，不惜使出各種引誘手段。目前，一個高技能人才的國際市場正在形成，亞洲可以說是一個主要的人才產地。\"［37］(P284)

3.美國在“9.11\"事件之后對移民加強了控制，留美學生的數量出現了下降，但這并不影響美國在技術移民領域繼續領先。比較各國引進和輸出人才的數量對比關系，可以發現美國的霸主地位依然無法動搖，引進的人才遠遠多于輸出。［47］“今天大約世界移民的25%（1500萬‘外國人’）居住在歐洲，這就迫使歐洲政策制定者面對這個現實。\"［11］(P1)美國是通過移民政策吸引他國科技人才的國家，而“一些非移民國家如德國和日本等也開始重視吸引和引進人才，而許多發展中國家在技術移民制度建設方面幾乎還是空白。\"［43］

4.為了遏制人才外流，亞洲國家包括中國在內應堅持以人為本和科學的人才觀，實施人才強國戰略，采取積極的措施，充分開發國內國際兩種人才，創新機制，改善環境，把中國變為人才資源強國，在人才競爭中取得主動，贏得未來。

為了達到我們的目標，還要把中國的人才資源狀況、對策和發展趨勢放在國際大環境中進行研究，以探索人才資源開發與增強國家競爭力的關系。在經濟全球化的大背景下，如何開發人才資源？我們應看到“世界各國都采取了多元化多層次的措施，比如，歐美國家把人才作為高價值的資源，日本學者提出了‘知識價值革命’的概念。爭奪掌握尖端科技的創新型人才和經營管理的復合型人才，已經成為國際人才爭奪戰的焦點\"［15］因此，我們要加強國際人才競爭戰略、優惠政策和有效措施等方面的國別研究，借鑒他們的經驗教訓，以推進和提高中國人才資源的整體開發水平。

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責任編輯：宋鷗

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