體制、制度缺陷與利用ＦＤＩ

摘要：中國是世界上最受青睞的投資目標國之一。20世紀90年代以來，中國所吸收的FDI呈不斷增加趨勢，是當今世界上吸收FDI最多的發展中國家。但是，中國所引進的一部分FDI卻是其經濟存在某些本質弱點的標志，即一部分FDI的引進是中國企業制度、經濟管理體制、金融體制和政策法律制度有缺陷性一面的表現。

關鍵詞：體制； 制度； FDI

中圖分類號：F832.6 文獻標識碼：Ａ

一、引言

改革開放特別是20世紀90年代以來，在全球直接投資不斷增長的浪潮中，中國以其穩定的政治環境、完善的基礎設施、巨大的市場、豐富的勞動力資源以及飛速發展的經濟等有利條件，吸引了全球眾多投資者的眼光，所吸收的FDI呈穩步增長態勢，是當今世界上吸引FDI最多的發展中國家。其中，2003年，中國實際利用FDI501.47億美元，取代美國成為當年世界上第一大直接投資輸入國；2004、2005年實際利用FDI則分別為606億美元和603億美元①，均居世界第三位。

簡單地說，FDI的不斷引進毫無疑問是中國政治穩定、經濟飛速發展和實施“引進來”戰略的結果?？墒牵袊袩o存在“吸引”FDI的另一面呢？

在微觀層次上，相同的宏觀條件下，一個國家得到的FDI相對于國內投資而言是多還是少，部分取決于國內企業對外國企業的競爭力。從理論上講，對于所發生的FDI來說，外國投資企業不必是世界上技術最先進的、組織最復雜的跨國公司，它們所需要的就是比東道國的本土企業更有效率?；谶@個理由，本土企業的競爭力對FDI的發生所造成的影響，與外國投資企業的競爭力是一樣大的（黃亞生，2005）。進一步地，在給定水平的市場規?；騽趧恿Τ杀旧希粋€設計得較好的企業制度、金融體制、經濟管理體制和政策法律制度，將使本土企業更具競爭力。如果有效率的國內企業家能夠很容易地得到國內資本，那么大量FDI尤其是勞動密集型FDI就可能是不必要的，小型的外國企業可能會發現轉而加入到合約生產中會更有利可圖，如外包。但是，因為企業制度、金融體制、經濟管理體制和政策法律制度的設計不同，它阻礙了國內企業家不能得到國內外市場增長的好處，而這可能給外國企業帶來了更大的投資機會。

在宏觀層次上，給定有效率的企業制度，一個設計得較好的金融體制、經濟管理體制和政策法律制度，還將使國內儲蓄資源得到有效利用，減少引資數量，杜絕假外資和避免盲目引資，并提高利用FDI的質量，也將使國內企業與FDI相比有更多的平等競爭機會。

轉型時期的中國，其企業制度、金融體制、經濟管理體制和政策法律制度的質量對FDI是有影響的，正是中國這些現行體制、制度的某些缺陷，“吸引”了一部分FDI，這些FDI并非是一定要加以引進的，或者應當盡可能較少地加以引進，它們主要包括：（1）存在某些制度缺陷的國有企業和民營企業以及民營企業于所有權上受到的歧視，為外國企業進入提供了較多的商業機會；（2）經濟管理體制及政策法律制度的某些缺陷所滋生的一部分外資、假外資；（3）相對低效率的國內金融體系所導致的“迂回FDI”及對外資的依賴性異常得高；（4）外資優惠政策、法律制度某些缺陷等，使勞動密集型行業的生產和出口中，國外企業占據主宰地位。

二、體制、制度缺陷與利用FDI

（一）企業制度缺陷與利用FDI

⒈國有企業與利用FDI

國有企業產權不清、職責不分并且部分企業管理落后、缺乏效率和創新意識已是常識；此外，在國有企業中，由于信息不對稱，委托人（國家）無法有效地監督代理人（國有企業的經營者和管理者）的工作，因此，一些代理人尚不能處處為企業利潤最大化目標而工作。所以中國的一些國有企業處于全面無競爭力和無效率狀態，已是較普遍現象。譬如，1998-2004年，中國國有及國有控股工業企業中，虧損企業占全部國有及國有控股企業數的平均比例為37%，即有近40%的國有及國有控股工業企業處于虧損狀態②。

但中國同時并不缺少企業家的才華和傾向，畢竟許多華裔企業家在國外做得極其得好，而且是中國境內的外國投資者的主導力量。但是企業家精神并不等同于企業競爭力，企業家精神必須得到資金支持，必須能夠進入市場，得到投資機會。幸運地是，由于中國國有企業在中國經濟體制中的特殊地位，使它們能夠較非國有企業優先從國有金融機構中得到慷慨、廉價的融資支持，因而有了很大的有價值的資產基礎。但是，因為產權不清、管理落后、缺乏效率和創新意識、激勵安排不夠以及利潤動力不足，在資產負債表上，一些國有企業積累了大量的金融損失和大量明示及暗示的短期債務，導致它們不能創造價值，產生的利潤很低或者為負。一個重要的資產價值基礎和較差的盈利能力的結合，說明了國有企業是潛在的收購目標（黃亞生，2005）。在這種情況下，對于這些經營不善的國有企業，出于體制歧視，在國有企業購并的競標中，政府有效地排除了中國私人企業的參與，而只允許外資企業之間相互競爭，并且外資企業參與通常被認為是引進了外資，于是國有企業便成了跨國公司完美的收購對象。其實，在20世紀90年代中期，一些FDI就開始著手為收購國有企業的運營資產提供資金了，外資并購占利用FDI總額的5%—6%③。

⒉民營企業與利用FDI

盡管民營經濟在中國經濟發展中的重要性不斷增加，但中國民營企業卻先天性地存在一些發育不足的制度。民營企業尤其是中小民營企業主有相當一部分來自農民，其文化素質、管理水平、守法誠信度等方面都較低，往往集所有權、決策權和管理權于一身，習慣于憑經驗、直覺、運氣來進行決策和管理，因此造成企業的抗風險能力差，增加銀行信貸風險，致使銀行貸款不順。民營企業絕大多數實行“夫妻店”、“父子兵”和“兄弟班”④式的家族管理，并且世代相傳，企業決策完全是個人或家族的“一言堂”，缺乏合理有效的內部約束和激勵機制，因而企業存在可能因個人的失誤而帶來的風險。

另一方面，在影響民營企業發展的外部因素中，相當長的一段時期內，出于認識上的偏差，存在著對民營企業所有權的歧視，民營企業在注冊審批、行業進入、融資和法律保護等方面所受到的排擠和限制遠遠大于國有和集體企業。盡管從1997年起，國家鼓勵和支持民營、私營經濟發展，但過去對他們的種種歧視難以在短期內消除。

民營企業制度的某些缺陷及其所受到的所有權上的種種歧視，使民營企業同國有企業相比，無法享有事實上的平等競爭機會，這尤其體現在民營企業融資難⑤及行業進入限制上⑥，導致民營企業規模普遍偏小且競爭力不強，只能大多存在于所需資金投入少且進入限制相對寬松的勞動密集型行業。民營企業有擴張自己生產能力的商業才干和能力，但他們苦于缺乏資金和行業限制而無法實現這一目標，所以當FDI在20世紀90年代進入中國的速度急劇增加時，民營企業發現，外國企業能夠為自己的發展提供資本，而且這種資本引進恰恰又是政府鼓勵的，從而，這種民營企業于國內融資上的邊緣化和行業進入限制就為FDI的進入提供了有效的進入路徑。這就解釋了為什么FDI會進入一些中國領先了數個世紀的行業。傳統的手工業、家俱制造、服裝和勞動力密集型的輕工產品，是民營企業家的據點，因為中國民營私人企業家除了訴諸于代價最高的資本獲得方法，將自己對企業的資產控制給予外國人之外別無它法。

總之，中國國有企業、民營企業制度的某些缺陷及對民營企業的所有權歧視，給予了FDI最為寬闊的舞臺，使它們在中國優惠的引資政策下，不斷進入中國而去尋覓新的商業機會。許多外國商人在一臉真誠地贊美著中國的時候，很實在地分享著中國經濟成長的好處⑦。

（二）經濟管理體制缺陷與利用FDI

⒈政企合一的經濟管理體制與利用FDI

中國政府利用外資的初衷是是彌補國內資金短缺，為此，政府將利用外資提高到了改革開放的重要高度上加以對待，并制定了一系列的引資優惠政策。然而各級地方政府在引進外資過程中，由于過分追求地方利益和提高領導者業績，既當裁判員又當運動員，從后臺管理直接走向前臺參與，拋棄了市場經濟中政府只是輔助性調節經濟的角色，干預經濟的行政色彩極其濃厚，追求行政效益甚于追求市場效益，將利用外資作為一項政治任務加以對待，政府直接出面招商引資⑧。為此，各級地方政府完全不顧本地區經濟發展實際，競相出臺優惠的引資政策吸引外資，這不僅付出了極高的經濟和社會成本，還造成了盲目引資、催生了畸形的假外資。

與各級地方政府在引進外資上所體現出來的政企合一的經濟管理體制關聯的最大政策問題也是各地政企合一的開發區政策與體制。由于政府直接出面招商，就需要有一個載體來承接和安排投資項目，開發區應運而生。隨著政府招商逐年增加，開發區數量也就隨之疊加，由此產生的圈地問題也就不奇怪了。開發區在大量增加外商投資項目，加速工業化和擴大地方經濟規模方面確實發揮過重大歷史作用，今后也仍然不能忽視?，F在的問題是，開發區政企合一的體制，既不利于開發區按市場要求合理開發和經營，也不利于政府真正承擔政府的管理職能。這種體制比較適應外資數量擴張為主的要求，但不適應有選擇地、比較自覺地吸收外資項目的要求（裴長洪，2005）。

⒉經濟條塊分割與利用FDI

經濟條塊分割是另一個造成較高的FDI流入量的因素。經濟條塊分割從許多方面推動了FDI需求。第一，它阻止了中國企業獲得應有的更高的競爭力。它人為地將一個大型的國內市場分解為許多小型的市場，降低了市場的規模，也降低了市場需求的質量。第二，經濟條塊分割在阻止市場化的同時，增加了外國企業的討價還價能力，它限制了競爭。國內企業只可以在它們各自的轄區內進行投資，而外國企業，即使是一些小型的外國企業，也可以在全國范圍內選擇項目。第三，經濟條塊分割增加了對資本的需求，使得外國企業超過了應有的價值。經濟條塊分割假設與以下的觀察是一致的，即FDI在中國的許多地區內存在，以及即使非常小的外國企業也可以在多個地區建立分廠（黃亞生，2005）。

（三）金融體制缺陷與迂回FDI及利用FDI

我們不能否認，中國引進FDI可以彌補國內的儲蓄不足，增加就業崗位，引入先進的技術、管理、規則和國際市場等等。然而，無論引進外資有多少好處，彌補國內儲蓄不足始終構成其最基本的因素。但是，在中國，從1978年開始的20余年中，這個最基本的因素卻是在變化著的。統計顯示，1978-2005年間的中國儲蓄投資格局大致經歷了兩個趨勢相反的階段。1978-1989年為第一階段。此間，除1982和1983兩年外，儲蓄不足是中國經濟的常態。引進國外資源（相應地出現貿易赤字）是中國謀求快速發展的重要途徑。1990-2005年為第二階段。此間，除1993年外，儲蓄大于投資成為中國經濟運行的常態，換言之，需求不足已成為這一階段中國宏觀經濟運行的主要矛盾。因此，我們必須凈額引進外部需求（凈出口），方能吸收掉國內日益增長的儲蓄，從而保持經濟的持續快速增長。相應地，資本外流已經成為中國經濟的長期現象。簡言之，如果從儲蓄/投資的對比關系來分析引進FDI，其合理性已經基本喪失（李揚，2006）。也就是說，如果國內存在使儲蓄資源轉化為投資的有效的金融體制，引進FDI的合理性就會喪失，但現實并非如此。

⒈金融體制缺陷與迂回FDI

前文已提及，中國是吸引FDI最多的發展中國家，自20世紀90年代以來，吸引的FDI呈不斷上升趨勢。但是，在中國不斷吸引的FDI中，則有相當部分為“迂回FDI”。

所謂“迂回FDI”，是指中國資金流向國外又以“FDI”形式流入國內的那部分資金。據有關學者和世界銀行的估計，中國引進的FDI中有1/4⑨屬于“迂回FDI”（表1）。

“迂回FDI”的出現，部分原因來自中國金融體制的某些缺陷，這可以用Despres、Kindleberger 和 Salant 1966年提出的“金融中介論”來解釋。Despres、Kindleberger 和 Salant指出，20世紀50和60年代⑩，擁有發達長期資本市場的美國向存在“雙順差”的歐洲和日本事實上提供了金融中介的功能：首先是美國向歐洲和日本提供長期非流動性資本（包括直接投資），幫助這些地區發展經濟。而當歐洲建立了美元賬戶和官方外匯儲備之后，美國又向歐洲借入更富流動性的資本。對于中國出現的“迂回FDI”，這一理論仍然有解釋力。周立（2004）的實證研究表明，無論是從貨幣化率、金融化率、資本外逃指標以及利率和匯率指標來看，中國金融發展水平和金融效率低下，處于發展中國家的中游水準，同發達國家有著較大差距。中國國內金融體制的缺陷或相對低效率的國內金融體系，使這一制度在動員儲蓄方面尚差強人意，在媒介儲蓄向投資轉化方面，則顯得效率很低。在這種情況下，它造成了這樣一種循環存在：國內的儲蓄首先通過貿易順差流向國外，相應在國內積累起大量的國際儲備，然后又通過各種引進外資的渠道流回國內，形成流入中國的“迂回FDI”(11)。

注：1990—2003年FDI數據來源于各年份《中國統計年鑒》和商務部統計網站——www.mofcom.gov.cn/tongjiziliao/tongjiziliao.html；2004、2005年FDI數據源自聯合國貿易與發展會議《2005年世界投資報告》。

⒉金融體制缺陷與利用FDI

在傳統的經濟學理論中，都假定社會中的儲蓄能夠自動在價值和實物上轉換為投資。實際上，在現實生活中，這種假定是不符合實際的。這是因為不同的生產資源與金融資源分屬于不同的經濟主體所有，要實現不同經濟主體擁有的生產資源從潛在的生產力向現實的生產力轉變，首先需要在價值形態上配置好潛在生產資源的價值支配權。潛在的生產資源的價值支配權在時間、規模與結構上的配置，客觀上需要金融市場上各種金融機構、金融工具的出現。因此，貨幣、金融機構、非貨幣金融工具是加速儲蓄轉化為投資的必要條件。

但是，由于國內金融體制的缺陷或相對低效率的國內金融體系，造成在中國不僅缺乏促成儲蓄有效轉化為投資的健全、完善、發達的證券市場，而且缺乏儲蓄有效轉化為投資的發達金融機構和豐富的金融工具，導致中國豐富儲蓄資源的閑置(12)，因而通過引進一部分外資來促進經濟增長，也就變得順理成章了。

（五）政策、法律制度缺陷與利用FDI

⒈外資優惠政策缺陷與利用FDI

之所以中國是吸收FDI最成功的發展中國家，其一是外商看中的是中國大量廉價而高素質的勞動力、巨大的人口與市場規模以及中國經濟的發展前景；其二是中國政府所實施的諸多外資優惠政策，它們包括減免所得稅、返還增值稅、提供優惠貸款等（表2）。近些年來，對于是否取消外資優惠政策，盡管國內有爭議，但不爭的事實是，這樣一種正在實施的政策措施，它限制和約束了國內企業的發展，造成了對國內企業事實上的歧視，不符合WTO的法律框架。更重要的是，外資優惠政策，再輔之以中國國內豐富、廉價的勞動力資源，使FDI在中國享有巨大的競爭優勢，這也就不難理解外國企業何以青睞中國的勞動密集型產業，而毫無必要投入高端技術。因此，當前的引資優惠政策只適合于附加值低的外資，對吸引高端外資基本無效（金利娟，2006）。

此外，各種外資優惠政策還助長了大量假外資（包括迂回FDI）的產生，即國內資本為了能利用各種外資優惠政策，它們以各種途徑流向國外，再通過各種引資渠道流回國內，從而形成假外資。

⒉法律制度缺陷與利用FDI

經濟學家普遍認為，FDI作為一項資產安排，防止了合約風險，即當外國企業受到東道國未預期的不利變化影響時而產生的風險。這些風險主要是指生產中涉及大量無形資產的時候所產生的風險。比如，當外國公司與當地企業存在著一種保持距離的關系時，一個當地企業可能是一個品牌名稱、聲譽和外國企業的搭便車者。當一個國家的知識產權管轄不完備的時候，這就是FDI的盛行，而不是技術許可的原因（奧克斯來，1997）。這個解釋表明，在一個法律制度尤其是知識產權保護法律制度不完善的國家中，FDI在資本密集型和技術密集型行業的所有權安排中具有主導性，因而決定了他們投入的技術一般不是最新技術，或即使投入的是最新技術，也會極力阻止技術的外溢。

另一方面，FDI也是一種商業合約，而商業合約的簽定和執行不可避免地面臨著較高的交易成本。在一個具有眾所周知的商業環境欠完善的國家中進行商業活動和投資活動，一般會產生較高的交易成本，因此，只有巨大的回報足以抵補這些交易成本時，才能吸引非常小的外國企業在東道國進行投資。

中國的法律體系伴隨著改革開放的深入，也在不斷地完善和健全，但在反壟斷、知識產權保護等方面法律規范有待健全和規范；此外，中國的腐敗現象不同程度地存在，一般公共治理質量也不高，缺乏懲治腐敗和提高公共治理質量的法律制度。它們導致了在中國有較高的合約交易成本。因此，在中國，一方面，出于對中國法律制度特別是知識產權保護等法律制度某些缺陷的擔憂，外國投資者在中國所投入的技術并非是最先進的，或他們對于其核心技術控制得異常嚴謹，這便解釋了FDI在資本密集型和技術密集型產業中的所有權安排主導性(13)；另一方面，盡管合約在中國的執行面臨著一定的交易成本，但中國豐富、廉價的勞動力資源及諸多優惠的引資政策措施，彌補了外資在中國可能面臨的交易成本，這也進一步解釋了FDI大量流入勞動密集型產業的原因，而非技術知識密集型產業。

表2中國對FDI的優惠政策

三、簡短結論

我們并不否認中國穩定的政治環境、較完善的基礎設施、巨大的市場、豐富的勞動力資源以及飛速發展的經濟等因素對FDI的巨大吸引力，也無意否認FDI對增加中國國內就業、促進出口、提高國內企業技術水平、促進產業升級等所起的積極作用。

但是體制、制度缺陷是轉型國家的一般事實，轉型時期的中國，體制和制度同樣存在著一些扭曲或缺陷，而正是企業制度、經濟管理體制、金融體制及政策法律體制的某些扭曲或缺陷，使中國也“吸引”了一部分FDI，即一些FDI的進入是中國企業制度、經濟管理體制、金融體制及政策法律制度某些扭曲或缺陷的表征。因此，中國應當繼續深化改革，健全和完善企業制度、經濟管理體制、金融體制及政策法律制度等，這不僅能增強國內企業競爭力，提高國內儲蓄資源的配置效率，減少資本外逃，更重要的是能夠避免假外資的滋生和盲目引資，提高利用FDI的技術含量，努力走質量引資道路，這才是當前中國利用外資的正確選擇。

①數據來源于聯合國貿發會議《2005年世界投資報告》。

②數據系根據《2005年中國統計年鑒》計算而得。

③劉卉.外資并購國有企業的趨勢及對策分析[J].安徽農業大學學報（社會科學版），2003年第1期。

④張志宏.家族企業應嘗試制度創新[N].載《文匯報》2006年5月15日，第16版。

⑤根據張捷（2003）的研究，2000年，中國民營經濟的資金來源中，國內貸款、債券、利用外資、FDI和股權融資所占的比重分別為16.63%、6.91%、8.62%、4.25%和2.85%；而同一時期國有經濟的上述資金來源所占的比重則分別為52.7%、81.43%、19.48%、6.37%和34.80%。

⑥2005年之前，非公有資本在電力、電信、鐵路、民航、石油以及城鎮供水、供氣、供熱、公共交通、污水垃圾處理政公用事業和基礎設施等領域的投資、建設與運營是被禁止或嚴格限制的。2005年2月，國務院制定了《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，提出放寬非公有制經濟市場準入；允許非公有資本進入法律法規未禁入的行業和領域；允許外資進入的行業和領域；也允許國內非公有資本進入，并放寬股權比例限制等方面的條件；在投資核準、融資服務、財稅政策、土地使用、對外貿易和經濟技術合作等方面，對非公有制企業與其他所有制企業一視同仁，實行同等待遇。盡管如此，非公有資本走出的融資難和行業進入限制等困境，仍需較長時間。

⑦比如，潘英麗（2004）認為，外資在中國的收益率，也即我們利用外資的成本應不低于10%。這一判斷也得到了Hale等美國學者（2003）的認同。他們指出，美國公司在中國的投資合同數額已超過700億美元，這些投資為這些公司帶來的收益比它們在任何其他發展中國家的合同投資所得到的更多。2000年美國公司從中國得到的收益為72億美元，相比較，從墨西哥、新加坡和巴西得到的分別是46億美元、35億美元和18.5億美元。

⑧中國各級地方政府利用外資工作幾乎都直接成為黨委和政府的事情。中國大部分市、縣級地方政府都設有招商局，專門負責招商引資；有的地方黨委和政府則提出招商引資是“一把手工程”的口號，黨委書記親自率大批人員出國招商引資；有的地方甚至將招商引資任務層層分解落實，限期完成；更有甚者，有的地方則將引資額的多少直接與干部的提拔和任用相掛鉤。

⑨《參考消息》2006年4月28日。

⑩20世紀50年代和60年代，歐洲、日本對美國存在著長期的“雙順差”，并且因此引起了美國資本先流入歐洲、日本，然后又流向美國的資金循環。

(11)中國諸多的外資優惠政策（表2）也是導致“迂回FDI”產生的重要原因之一?！坝鼗谾DI”實際上也是假外資。

(12)造成中國當前豐富儲蓄資源閑置的還有其它原因，如父母為子女上學、就業、結婚等需儲蓄和積累資金，儲蓄者將來的養老需要等。

(13)保持在東道國的競爭優勢也是導致FDI在資本和技術密集型產業中所有權安排主導性原因之一。

參考文獻：

[1]（美）黃亞生.改革時期的外國直接投資[M].北京：新星出版社，2005.

[2]李揚，余維彬.全球經濟失衡下的FDI[EB/OL].http://www.cassren.com/jinrongview.asp?Id=334.

[3]裴長洪.用科學發展觀豐富利用外資的理論和實踐[J].財貿經濟，2005，（1）：10-17.

[4]張志宏.家族企業應嘗試制度創新[N].文匯報，2006（5月15日）：第16版.

[5]潘英麗.人民幣匯率的內在生成機制[J].國際經濟評論，2004，（1-2）：37-42.

[6]李杰.我國利用外資的正負效應分析[J].經濟學家，2004，（1 ）：65-70.

[7]金利娟.對我國外資戰略政策調整的理性思考[J].經濟問題探索，2006，（3）：46-49.

[8]周立.中國各地區金融發展與經濟增長（1978—2000）[M].北京：清華大學出版社，2004.

[9]張捷.結構變換期的中小企業金融研究[M].北京：經濟科學出版社，2003.

（責任編輯吳曉妹）