社會轉(zhuǎn)型時期政府職能問題芻議

摘要：社會轉(zhuǎn)型時期，政府職能轉(zhuǎn)變必須與經(jīng)濟社會發(fā)展過程相適應(yīng)；政府角色定位與規(guī)制須按照建立社會主義市場經(jīng)濟的要求進行重塑，轉(zhuǎn)變政府職能應(yīng)正確處理好幾個重大關(guān)系。

關(guān)鍵詞：社會轉(zhuǎn)型； 政府職能； 關(guān)系

中圖分類號：C0

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-0544(2007)05-0082-03

一、問題的提出

世界銀行1997年世界發(fā)展報告《變革世界中的政府》指出，“在世界各地，政府正在成為人們注目的中心。全球經(jīng)濟具有深遠意義的發(fā)展使我們再次思考政府的一些基本問題：它的作用應(yīng)該是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做這些事情。”[1]社會經(jīng)濟制度的重要性在于：它給企業(yè)#65380;個人#65380;社會的行為空間#65380;行為方式設(shè)定了一個可能性邊界，企業(yè)#65380;個人#65380;社會都將在政府所設(shè)定的范圍內(nèi)去尋求自身利益的最大化。政府是經(jīng)濟社會制度這一公共物品的唯一供給者，如果政府職能的定位不準(zhǔn)確，政府就不可能提供社會所真正需要的經(jīng)濟社會制度，就會給經(jīng)濟社會的持續(xù)#65380;健康發(fā)展帶來很大的損害。政府職能是政府依法對國家社會生活諸領(lǐng)域進行管理所擔(dān)負的職責(zé)和功能。[2]至于給政府職能正確定位問題，江澤民同志在中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會的報告中作了原則闡述。他指出：“政府的職能，主要是統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)，提供服務(wù)和檢查監(jiān)督?！盵3]這個定位是根據(jù)我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要確定的。

但是，目前，我國政府職能定位還不甚準(zhǔn)確，明顯帶有計劃經(jīng)濟體制時代的色彩，“政府缺位”#65380;“政府越位”與“政府錯位”的現(xiàn)象同時存在，與進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制的矛盾十分突出。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：(1)對微觀經(jīng)濟主體的直接的#65380;行政性的干預(yù)仍然很多，政府仍作為投融資主體參與微觀經(jīng)濟活動，并且對民間投融資主體的限制過多；(2)國有資產(chǎn)的所有者與社會經(jīng)濟管理者的角色混淆，阻礙了政企分開#65380;國有企業(yè)改革的順利進行；(3)政府仍然保留了大量的行政審批權(quán)，這妨礙了市場體系的正常發(fā)育，也為腐敗提供了可乘之機；(4)政府仍然是社會資源配置的主體，極易造成資源大量浪費#65380;重復(fù)建設(shè)#65380;地區(qū)間經(jīng)濟結(jié)構(gòu)雷同#65380;資源配置效率低下與利益扭曲的現(xiàn)象，也助長了地方保護主義的泛濫，阻礙了全國統(tǒng)一市場的形成；(5)政府的公共管理與服務(wù)職能弱化，出現(xiàn)政府行為企業(yè)化#65380;公共服務(wù)機構(gòu)利益集團化的現(xiàn)象，有效的公共政策#65380;信息供給不足，而無效公共政策#65380;信息的供給太多；(6)政府依法行政的水平亟待提高，決策的透明化#65380;程序化不夠。

政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為政治體制改革的“瓶頸”和“軟肋”。政府機構(gòu)臃腫龐大#65380;效率低下的問題還沒有徹底解決，黨政機關(guān)#65380;事業(yè)單位的人員眾多，給國家財政造成嚴(yán)重的負擔(dān)。其關(guān)鍵原因就是政府職能錯位，需要徹底擺脫傳統(tǒng)的體制和觀念的影響，按發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求來正確塑造政府角色。如果不按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求進行政府職能轉(zhuǎn)變，政府機構(gòu)改革就仍然不會有太大的進展，機構(gòu)精簡還走不出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的循環(huán)怪圈，一個廉潔#65380;高效#65380;精干的政府也無從建立；相反，如果按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟要求，真正實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，大力壓縮政府規(guī)模，這將成為政治體制改革的突破口，也將成為我國經(jīng)濟社會良性發(fā)展的契機。

在經(jīng)濟全球化和我國已經(jīng)加入WTO的背景下，我國政府職能的定位與實現(xiàn)方式面臨巨大的挑戰(zhàn)，政府職能轉(zhuǎn)變的意義更加深遠。目前，我國政府職能的實現(xiàn)方式有很多是和WTO各項基本原則#65380;規(guī)則相違背的。按照WTO的非歧視#65380;市場開放#65380;公平貿(mào)易#65380;政策透明的基本原則，遵守WTO 的各項規(guī)則，規(guī)范政府行為，轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟職能的實現(xiàn)方式，改革政府管理經(jīng)濟的方式，建設(shè)高效#65380;透明#65380;廉潔#65380;新型的政府，實現(xiàn)制度創(chuàng)新，是我國與國際接軌，融入世界經(jīng)濟的要求，也是建立和完善我國社會主義市場經(jīng)濟體制，促進我國經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求。

二、社會轉(zhuǎn)型時期政府角色與職能的定位

目前，我國的市場體系發(fā)育還不完全，市場機制有效發(fā)揮作用的中介和傳導(dǎo)機制還很欠缺，社會主義市場經(jīng)濟體制還未完全形成，經(jīng)濟市場化程度還很低，經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌還在進行之中，我國的經(jīng)濟社會總體發(fā)展水平還很落后，這都是在界定政府角色與職能時所必須認真加以考慮的因素。在社會轉(zhuǎn)型時期，社會主義市場經(jīng)濟體制正在逐步確立的過程中，政府的職能主要有以下幾點：

(一) 作為社會經(jīng)濟制度的供給者#65380;改革的主導(dǎo)者

政府應(yīng)根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，啟動變革，實現(xiàn)制度創(chuàng)新，促進經(jīng)濟市場化的順利進行，為經(jīng)濟社會的發(fā)展提供良好的外部制度環(huán)境；調(diào)整微觀經(jīng)濟的主體結(jié)構(gòu)，扶植市場主體的成長，培育各類市場特別是資本市場的發(fā)育，創(chuàng)造公平競爭#65380;高效率的市場環(huán)境，建立完善的市場經(jīng)濟體系。有的學(xué)者認為，中國在改革開放之后形成的市場機制是由政府權(quán)力創(chuàng)造出來的，現(xiàn)在，政府已經(jīng)完成或者基本完成了這一任務(wù)，應(yīng)該讓權(quán)力徹底退出市場。政府權(quán)力市場化是我國現(xiàn)在很多經(jīng)濟困境和社會問題的根源，政府權(quán)力拒絕退出市場已經(jīng)成為我國建立完善的市場經(jīng)濟體制的巨大障礙。

(二) 作為社會公益的實現(xiàn)者

政府應(yīng)加強其公共服務(wù)職能，放松其束縛功能。界定和保護產(chǎn)權(quán)，保護合法的公共財產(chǎn)#65380;私人財產(chǎn)，使其免受來自各種社會勢力和個人的非法侵害；提供國防#65380;公共安全#65380;基礎(chǔ)科研#65380;公眾決策所必需的公共信息和基礎(chǔ)教育#65380;社會保障制度#65380;公共健康計劃和環(huán)境保護等公共物品以及準(zhǔn)公共物品，控制外部性影響，以此促進競爭，提高效率。

(三) 作為宏觀經(jīng)濟的調(diào)控者#65380;管理者

政府應(yīng)該加強對微觀經(jīng)濟主體以及各種市場特別是金融市場的引導(dǎo)#65380;規(guī)范和監(jiān)管，促進全國統(tǒng)一開放的市場體系的形成；促進宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定與增長，減少經(jīng)濟的周期性波動，保持總供給與總需求的平衡，控制通貨膨脹和通貨緊縮，保持國際收支平衡，努力增加就業(yè)(這項職能在中國尤其重要，任務(wù)也非常繁重)，保證開放經(jīng)濟條件下國家的經(jīng)濟安全，防范和化解金融危機。

(四) 作為社會經(jīng)濟規(guī)則的制定者#65380;社會利益沖突的協(xié)調(diào)者#65380;仲裁者

政府應(yīng)該超出各利益主體的博弈，制定出相對公平的社會各方都能接受的社會經(jīng)濟規(guī)則；當(dāng)各微觀經(jīng)濟主體之間發(fā)生利益沖突時，政府應(yīng)依據(jù)已有的規(guī)則公正地進行裁決；打破部門與行業(yè)壟斷，打破地區(qū)封鎖，反對不正當(dāng)競爭，約束利益主體的不規(guī)范行為。

(五) 作為社會公正的代表

政府應(yīng)加強民主法制建設(shè)，嚴(yán)懲腐敗，擴大其治理的社會基礎(chǔ)，不斷吸納社會各階層的優(yōu)秀分子參加到政府中來；大力發(fā)展經(jīng)濟，以盡量滿足下層民眾對社會福利的需求，使社會各階層都能分享經(jīng)濟發(fā)展的成果，分攤改革的成本，力避“增長型衰退”現(xiàn)象的出現(xiàn)#65380;蔓延；促進社會多元化發(fā)展，正確塑造改革的利益主體，整合社會利益關(guān)系，控制社會風(fēng)險，防范和化解社會危機事件的突發(fā)，尋求公眾對政府的新的義理性支持。

三、轉(zhuǎn)變政府職能應(yīng)正確處理好幾個重大關(guān)系

(一) 正確處理好政府與企業(yè)之間的關(guān)系

嚴(yán)格區(qū)分國有資產(chǎn)的所有者和社會經(jīng)濟管理者的身份，調(diào)整國有資產(chǎn)的布局，讓國有資產(chǎn)退出競爭性領(lǐng)域；讓企業(yè)同政府在人員#65380;編制#65380;財政等方面分離開來，切斷政府部門同企業(yè)的行政隸屬關(guān)系，政府不再經(jīng)營企業(yè)，把生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)#65380;投資決策權(quán)真正交給企業(yè)，確立企業(yè)的市場主體地位，實現(xiàn)政企分開；重構(gòu)微觀經(jīng)濟主體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的多樣化#65380;資本的社會化；取消對民營企業(yè)的歧視性政策與規(guī)定，加快非國有經(jīng)濟成分的發(fā)展，加緊對壟斷企業(yè)#65380;行業(yè)的改造，引進競爭機制，允許民營企業(yè)進入這些領(lǐng)域；由企業(yè)的經(jīng)營者#65380;管理者角色向服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)變，處理好政府與企業(yè)的關(guān)系。

筆者認為，對于繼續(xù)保留在競爭性領(lǐng)域的那部分國有資產(chǎn)，政府應(yīng)努力尋找新的有效的國有資產(chǎn)監(jiān)管#65380;運營體制和明晰的委托代理關(guān)系；對于將要退出競爭性領(lǐng)域的那部分國有資產(chǎn)應(yīng)該采取靈活多樣的手法：可以實行國有企業(yè)股份制改造，大量吸收外部社會資本的方法；可以實行企業(yè)內(nèi)部的股份合作制，贈送股份給企業(yè)職工的方法；可以實行轉(zhuǎn)讓國有企業(yè)債權(quán)，讓民間投資主體成為國有企業(yè)的債權(quán)人的方法；可以采取聯(lián)合#65380;租賃#65380;承包經(jīng)營的方法；可以實行拍賣(包括所謂“零資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓”)的方法。但是，無論采取那種方法，都必須本著公平#65380;公正#65380;公開#65380;透明#65380;對國有企業(yè)職工#65380;全體人民和國家利益負責(zé)的原則進行。政府須成立專門的機構(gòu)來負責(zé)國有資產(chǎn)戰(zhàn)略性調(diào)整的有步驟#65380;有秩序地進行，同時應(yīng)設(shè)立獨立的監(jiān)督#65380;審計#65380;稽查機構(gòu)來負責(zé)監(jiān)督這一調(diào)整的全部過程。必須堅決杜絕炒作不良國有資產(chǎn)#65380;向民間投資者轉(zhuǎn)嫁財政負擔(dān)#65380;趁國有資產(chǎn)戰(zhàn)略調(diào)整之機侵吞#65380;竊取國有資產(chǎn)事件的發(fā)生，尤其不能讓那些曾經(jīng)或正在搞垮國有企業(yè)的人參與這一戰(zhàn)略調(diào)整過程，對那些侵吞#65380;竊取國有資產(chǎn)的必須嚴(yán)懲不貸。國有資產(chǎn)是全體人民的財富，國家代表人民對國有資產(chǎn)行使所有權(quán)。政府是國有資產(chǎn)的看守者，對國有資產(chǎn)實行占有#65380;使用與經(jīng)營管理。在國有資產(chǎn)退出競爭性領(lǐng)域時，政府必須考慮全體人民的利益。在實行國有資產(chǎn)戰(zhàn)略調(diào)整時，政府應(yīng)出臺具體的可操作的法規(guī)與政策，以確保退出的國有資產(chǎn)的替代投資者承擔(dān)起應(yīng)有的對原國有企業(yè)#65380;國企職工以及全體人民的責(zé)任。在這個過程中，政府不是以所有者的身份進行“交易”，而是作為全體人民的“代理人”的身份進行“委托代理交易”。在這一“交易”過程中，政府及其官員個人沒有資格與權(quán)利去謀取自身私利。在這里，首先要講的是“交易權(quán)利”問題，其次才是“交易成本”問題。否則，在“所有者缺位”的情況下進行的所謂交易是不具備合理性與合法性的。

(二) 正確處理好政府與市場的關(guān)系

政府與市場存在著一定的相互替代作用。何者起主導(dǎo)作用#65380;二者如何組合，取決于在解決問題時誰更有效率#65380;怎么組合更有效率。凡是市場能解決好的問題，政府就盡量不要干預(yù)，放手讓市場去發(fā)揮作用；市場不能很好解決的問題，政府就要幫助市場解決。政府發(fā)揮作用的范圍應(yīng)限于糾正“市場失靈”的限度內(nèi)，發(fā)揮作用的方向和重點應(yīng)放在創(chuàng)造統(tǒng)一開放#65380;公平競爭#65380;有序高效的市場環(huán)境上面，而不是越俎代庖——代替市場進行直接的經(jīng)濟活動。政府應(yīng)把資源配置的權(quán)力和職能交給市場，不再承擔(dān)資源配置職能。同時，政府管理經(jīng)濟的方式應(yīng)由直接管理#65380;微觀管理向間接管理#65380;宏觀管理轉(zhuǎn)變；管理手段應(yīng)由單一的行政管理向經(jīng)濟#65380;法律#65380;行政手段并用的綜合管理轉(zhuǎn)變，進一步完善各項宏觀管理職能與手段，提高政府管理經(jīng)濟的水平與能力。“確定好政府干預(yù)行為的范圍#65380;內(nèi)容#65380;方式及力度，避免干預(yù)不當(dāng)或過度所產(chǎn)生的政府失敗現(xiàn)象，使政府更好地履行其社會經(jīng)濟職能”。[4]

建立統(tǒng)一開放#65380;競爭有序的市場經(jīng)濟秩序，需要政府和市場通力合作。政府應(yīng)大力整頓市場秩序，加強對微觀經(jīng)濟主體的規(guī)范#65380;引導(dǎo)和監(jiān)督，懲治破壞經(jīng)濟秩序的行為；全面清理現(xiàn)行的法律#65380;法規(guī)和政策，增強法律法規(guī)的統(tǒng)一性#65380;權(quán)威性#65380;透明度，建立企業(yè)信用監(jiān)督與咨詢系統(tǒng)；打破行政性壟斷，讓權(quán)力退出市場，嚴(yán)禁權(quán)力向市場滲透；合理劃分中央和地方的權(quán)限與利益；全面清理并大幅度削減行政性審批，對保留的審批事項應(yīng)簡化手續(xù)#65380;明確時限和程序，大力推行政務(wù)公開制度#65380;行政時限制度#65380;行政聽證制度#65380;緊急處置制度；深化人事制度改革，推進行政管理體制#65380;司法體制改革，加強對權(quán)力的監(jiān)督和制約。

政府在管理經(jīng)濟時應(yīng)慎用財政政策#65380;貨幣政策和收入政策等宏觀政策。現(xiàn)在，政府大量發(fā)行國債，大規(guī)模進行公共投資固然可以拉動經(jīng)濟增長，提高GDP的增長率，但是，這也埋下了發(fā)生財政危機的可能性。其實，現(xiàn)在很多由政府進行的投資項目完全可以由民間投資主體來進行投資。只是由于政府對民間投資主體的限制過多，使得民間主體無法進入這些投資領(lǐng)域。如果政府能取消對民間主體的諸多不合理的限制，政府的投資規(guī)模#65380;財政支出就會大幅度減少，就可以集中有限的收入，加大對社會保障體系的投資，增加公共管理所需的財力投入，使政府在協(xié)調(diào)利益矛盾#65380;促進社會整合#65380;控制社會沖突等方面發(fā)揮更充分的作用，從而減少改革的阻力#65380;風(fēng)險和社會隱患，促進改革開放的平穩(wěn)#65380;健康#65380;順利進行。經(jīng)濟增長率無疑是政府獲取民眾支持的重要途徑，但是，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整#65380;經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變#65380;各項體制改革的深入開展更具戰(zhàn)略意義。凝聚推進改革的力量，獲得民眾支持，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)，促進社會整合的途徑不僅僅是促進經(jīng)濟增長這一條。

(三) 正確處理政府與社會的關(guān)系

在政府職能轉(zhuǎn)變#65380;政府機構(gòu)改革的過程中，政府應(yīng)該大力培育社會中介組織的發(fā)展，使權(quán)力回歸社會?，F(xiàn)代政治體系#65380;市場經(jīng)濟#65380;公民社會三者是相互聯(lián)系#65380;相互促進而發(fā)展的。沒有公民社會的發(fā)展#65380;市場經(jīng)濟的發(fā)育是不會建立起現(xiàn)代政治體系的，而沒有現(xiàn)代政府體系#65380;公民社會的充分發(fā)展作保障，市場經(jīng)濟也是不能正常運行的。在社會轉(zhuǎn)型時期，政府職能轉(zhuǎn)變時從政府分離#65380;轉(zhuǎn)移出來的某些職能需要由社會中介組織來承擔(dān)。社會中介組織可以利用其溝通#65380;服務(wù)#65380;協(xié)調(diào)#65380;緩沖功能以及其自我管理#65380;自我約束#65380;自我服務(wù)的能力來約束微觀經(jīng)濟主體的行為，并為其提供服務(wù)。提高市場的運行質(zhì)量與效率，維持市場秩序，提高公民參與政府決策的能力；推動政府進行職能轉(zhuǎn)換，加強政府的宏觀調(diào)控能力，推進政府決策的民主化#65380;透明度#65380;法制化#65380;程序化，促使政府從“私域”中退出，治衡政府權(quán)力，限制政府權(quán)力的擴張。

總之，在社會轉(zhuǎn)型的過程中，我國的政府職能轉(zhuǎn)變#65380;政府機構(gòu)改革應(yīng)與社會進步#65380;經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)。要不斷探索新思路，尋找新方法，借鑒發(fā)達市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，實現(xiàn)制度創(chuàng)新，使政府的角色定位#65380;行為方式與行為理念適應(yīng)我國的現(xiàn)實需要。界定政府角色與職能只是解決問題的第一步，更重要的是政府在已界定的范圍內(nèi)按照規(guī)范的方式去實現(xiàn)其職能。

參考文獻：

[1]世界銀行.1997年世界發(fā)展報告：變革世界中的政府[Z].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1997.

[2]張成福，倪文杰.現(xiàn)代政府管理大辭典[K].北京：中國經(jīng)濟出版社，1991.

[3]江澤民文選[M].北京：人民出版社，2006.

[4]孫學(xué)玉.公共行政學(xué)論稿[M].北京：人民出版社，1998.

責(zé)任編輯 宋敬華