我國環境資源法治建設探討

摘要：我國環境資源法治建設取得快速發展的同時，也呈現了諸多弊端。本文對我國環境資源法治建設中產生的問題進行成因分析，并對環境資源法治建設的完善提出了一些思考。

關鍵詞：環境； 環境問題； 自然資源； 法治建設

中圖分類號：D922.6

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2007)03-0105-03

一、 我國環境問題的現狀及成因分析

(一) 我國環境問題的現狀

環境問題是指自然環境、自然資源的運動變化給人類造成的一切有害影響和危害。^[1]在我國，環境污染和生態破壞這兩類環境問題同時存在，情況十分嚴重，并且還有進一步惡化的趨勢。據統計，我國是世界上環境污染物排放量最大的國家之一，全國污染物的年排放量達6300余萬噸；全國廢水排放總量約為368億噸，處理率僅為27%；大氣污染居高不下；水資源持續短缺，水質污染明顯加重；土地退化與耕地占用嚴重；森林減少，水土流失加劇，草原退化、沙化面積不斷擴展；自然災害發生的頻率加快，污染事件不斷增多。比如：水土流失的危害已經擴大到全國耕地面積的1/3，主要河流和幾乎所有的湖泊受污染面積達82%以上；全國城市的居民正呼吸著總懸浮微粒日平均值比國際標準高出10倍以上的污濁空氣。環境問題給我國所造成的經濟損失極其驚人，已經嚴重阻礙了我國國民經濟的健康發展，對我國今后經濟的發展極為不利。

(二) 我國環境問題產生的原因

造成我國環境問題的原因是多方面的，學界十分關注。有的認為經濟發展引起的環境問題惡化，即為了追求經濟利益而犧牲了環境；有的認為我國人口眾多，環境的資源壓力大所造成；有的認為公眾環保意識普遍較差，目前我們國家的大多數人對于環境問題的客觀狀況缺乏一個清醒的認識；有的認為環境問題與貧困等其它的社會問題交叉在一起形成惡性循環的趨勢使然；也有人認為我國環境保護投資不足等等，在此不多贅述。現筆者著重從我國環境資源立法的原因上進行探究。

1. 可持續發展的戰略雖已提出，但尚未成為我國環境與資源立法的指導思想。由于立法時所處的體制下的特殊時代背景，現行《憲法》雖然以國家根本大法的形式規定了國家保護環境、防治污染和其他公害以及國家保護自然資源的原則，但不足的是沒有明確將可持續發展作為環境與資源保護的指導思想。作為我國環境資源保護基本法的現行《中華人民共和國環境保護法》第一條將“促進社會主義現代化建設的發展”作為一項立法目的。雖然從理論上來講，“社會主義現代化建設”的內涵極其豐富，但實踐中，經濟增長的數據一度成為“現代化”的最重要的甚至是唯一的標準。促進經濟增長的途徑有很多，其中通過資源高投入、高消耗、環境高污染的增長方式亦能達到，美、日等一些西方發達國家以前曾走過這條路，我們在計劃經濟年代基本上也走了這條路。但是，歷史經驗告訴我們，靠犧牲環境資源為代價換取的所謂“經濟發展”是失敗的，最終是得不償失的。

聯合國環境與發展委員會于1987年發布了長篇報告《我們的共同未來》，首次提出了“可持續發展”的概念。1994年3月，中國國務院發布了《中國21世紀議程》，提出了中國可持續發展的總體戰略、基本對策和行動方案，使之在我國得到了前所未有的重視。但由于在《環境保護法》立法在前(1979年已試行)，故未能成為《環境保護法》的立法目的。這說明我國的環境資源的法律和環境資源的政策之間存在脫節的現象。事實上，在我國很多地區至今為止還在走著“先污染，后治理”的老路，從事著或正準備從事殺雞取卵式的“經濟建設”。在全國環境污染及自然資源破壞日趨嚴重的今天，使環境資源立法與國際接軌，無論是對執法需要還是對人民群眾的守法及公眾環境意識的提高來說都是十分必要的。

2. 我國環境資源的法律規范之間功能不協調。從實踐上看，它表現為某一環境問題未被調整或進行了互相矛盾的調整，亦即有的環境法律系統間作用互相矛盾或存在空白點。例如，《環境保護法》第六條規定國家環境保護局和地方各級環境保護局是環境保護工作的主管部門，統管全國或地方的自然資源保護工作和污染防治控制工作；然而在各自然資源的法律、法規中只規定了各自然資源專管部門的職責和權限，卻未規定環保主管部門的權限。這種立法傾向顯然是把環保主管部門排除在自然資源保護管理部門之外，明顯與《環境保護法》的規定相沖突，從而造成環境保護主管部門和環境保護監管部門之間的權責不清。再如，根據《標準化法》的規定，國家制定的強制性標準必須執行，對違反者要處以罰款甚至追究其刑事責任；而現行環境法只要求超標排污者繳納排污費即可，并不認為超標排污系違法行為。這就直接違反了《標準化法》的規定，造成法律體系內部的不協調。還有，我國雖然已制定了各種環境區域的環境噪聲標準，但并未將其列入《環境噪聲污染防治法》中；《水污染防治法》將水環境質量標準和污染物排放標準的制定權劃給各級政府的環保行政主管部門，這些做法的結果使得大量的相關法規散見于國務院和各級政府的行政法規和部門規章中，實質上是法出多門，重規章而不重法，這不能不說是我國環境法律體系結構上的一個缺陷。

3. 有的子法立法不符合技術合理性。環境問題首先作為一個科學技術問題而存在，其產生原因是各類技術的不合理運用，最終解決也只能依靠技術進步。環保法要產生有效的作用，它本身必須合理，即內容滿足技術合理性和結構滿足操作技術合理性。但是，目前我國環保法在這兩方面或多或少存在某些問題，如環境影響評價制度中的公共參與問題、現場檢查制度問題、“三同時”制度問題，等等。總的看來，作為技術性很強的環保法，在我國并未體現出這一特點，而更多的是一般的原則制度的規定。

4. 我國的環境資源立法不能完全適應社會主義市場經濟發展的需要。我國于1992年逐步建立起社會主義市場經濟體系，而環境與資源立法相當一部分是1992年之前在計劃經濟體制下制定的，這些帶有計劃經濟特征的法律規定已明顯地與發展社會主義市場經濟的要求不相適應。在可持續發展的戰略目標下，必須強化環境資源保護在政府決策中的份量，增加環保投入，為環境資源計劃管理提供現實辦法。現行法律確立的以行政區劃管理為主的管理體制已造成了污染范圍的擴大、跨區域及跨流域的污染情況嚴重而得不到有效遏制，以城市為主的污染正逐漸向農村蔓延。

5. 我國缺乏一部自然資源的綜合性立法--《自然資源法》。我國迫切需要制定一部綜合性的自然資源管理的法律，以廣泛、全面地對自然資源和自然生態環境進行保護。從上世紀80年代以來頒布的《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《礦產資源法》、《漁業法》、《野生動物保護法》等，這些法律比較單一和分散，不能滿足我國可持續發展的需要。

二、 我國環境資源立法體系完善之構想

我國正處于經濟體制轉軌時期，這段期間也是政治、經濟、法律、社會變動最大的時期，由此而形成的環境資源法也就帶有濃厚的動態氣息。現階段完善我國的環境資源立法，應從以下幾方面考慮：

(一) 修改有關環境資源的法律規范，適應可持續發展的需要

1. 綜合性環境資源法律的修改。為建立完善的環境資源法律體系，首先必須對現行的《環境保護法》重新進行修訂。重新修訂《環保法》應著重圍繞以下幾個方面：(1)我國現行《環境保護法》由于制定的時間較早，沒有可持續發展的內容，應加以修改和補充--將可持續發展的戰略作為指導思想并增加可持續發展的內容，以適應保護環境與資源的需要。(2)建議提高立法階位，改由全國人大頒布，以便與《憲法》規定的“環境保護是我國一項基本國策”及作為環境資源保護基本法的統領地位相符，以利于形成不同層次的法律體系。(3)建立環境與發展綜合決策機制，突出環保部門統一監督管理的職能，使環保部門與經濟管理部門在制定、執行有關決策時互相協調，有效防止部門之間的爭權與推諉。(4)《環境保護法》中還存有計劃經濟的痕跡，以致在某些方面與市場經濟的要求相悖，應予改進以適應。

2. 《環境保護法》以外其他法律規范的修改。在修改我國現行的其他法律規范時，應注意以下問題：一是要以可持續發展作為修改環境與資源法律、法規的指導思想，將可持續發展的戰略貫徹到修改環境與資源法律、法規過程的始終。二是在環境與資源的立法中，要注重運用經濟手段對環境與資源進行管理。

在修改時，還應強調健全現有制度，協調體系內部的功能：首先，應加大處罰力度。可適當引用不同程度的刑罰，但應認識到環境問題多元因應的執行手段中，刑罰只是其中的一種，且適用刑罰不得背離環境問題的特質與刑罰最后手段的定位。其次，應加強科技在解決環境問題的作用。事實上科技是解決環境問題的根本途徑，建議在現行環保法體系的基本原則中加入“科技促進”一項，以彰顯科技的重要性。再次，“公共參與”這一原則在立法中雖得到體現，但在現實的決策運行中，卻往往拋開公共力量而自行決策，或多或少地損害了公共的利益。故有必要將公共參與落實到實處，如通過聽證、質詢、舉報等途徑將之制度化、有效化。

(二) 進一步加強有關環境資源保護的立法工作

這里所講的立法，僅指制定新的法律規范。沒有環境立法，就沒有環保法體系，環境司法更無從談起。因此，完善環境立法是完善環保法體系的一個前提條件。鑒于環境問題的四大特征即科技關聯、利益沖突、隔代平衡、國際關聯，當前加強環境立法，完善我國環保法體系，應注意以下幾個方面的問題：

1. 環境資源立法要突出自然規律。環境立法的目的之一就是要維護生態系統的平衡，保護和改善人類的生存環境。因此，環境立法要突出自然生態規律中人與自然關系的要求與發展。

2. 環境資源立法要充分體現經濟規律。環境問題是經濟發展的產物，各國實踐證明，只有發展經濟，才能最終解決環境問題。因此，在環境立法時，要充分體現經濟規律的要求，以環境保護來促進經濟的發展，用法律來教育人們提高對環境保護和經濟發展辯證關系的認識，以環保來促進經濟的發展。

3. 環境資源立法要體現“全球一體”的觀點。在國際關聯的特征之下，環境行政容易衍生外交、國防及國際勢力介入等現象，造成環境問題的復雜化。故環境立法應從整體角度考慮環境問題，把我國的環境問題納入世界環境問題的范圍內進行考慮。

4. 環境資源立法應注重現實性，使所立之法具有可操作性，實踐中能夠順利實施。當前，我國生態環境立法中，有關法律規定缺乏操作性的現象比較突出，主要表現在以下兩個方面：首先，一些法律規定過于原則、抽象，實踐中難以把握。例如《環境保護法》第29條規定，“對造成環境嚴重污染的企事業單位，限期治理”，但對于何為“造成環境嚴重污染”卻沒有做出進一步的規定，實踐中難以把握。其他的一些如排污許可證制度、污染總量控制制度的適用范圍更是尺度寬大，增加了落實的難度。其次，立法中缺乏程序性規范。時至今日，我國尚無一部統一的環保程序法，甚至連“環境仲裁制度”都無法可依，實踐中根本無法操作。因為沒有明確、合理、完備的實施方式和途徑，法律規范中所規定的權利、義務也便成了空中樓閣。例如，環境影響評價制度中規定了公眾參與的原則，但卻對公眾參與的人數、時間、地點、程序、方式、對公眾表達意見的處理等均無規定，因此，該規定在實踐中遠未達到立法目的。

針對上述情況，應注意對其中原則性的規定予以細化、可操作化，以便于在實踐中執行。另外，在當前制定統一的環保程序法尚有困難的情況下，應在實體性規定中或在其實施細則中及時地增補相應的、完善的程序性規范。

(三) 執法與司法的改進，嚴格環境資源執法工作

在當前我國環境資源執法方面存在普遍不力的情況下，一些地方、政府和相關領導狹隘地發展經濟，無視“環境、經濟與社會協調、持續發展”的環境法基本原則，不自覺地走上了“重開發，輕保護”、“先污染，后治理”的傳統發展的道路，怠于對建設項目做環境影響評價，個別地方政府和部門甚至知法犯法，干預、阻礙環境主管部門的行政執法，對企業違反環保法規，造成嚴重后果的行為聽之任之，有些領導還為之說情護短，幫助企業和有關責任人逃避法律制裁等等。可以說，當前嚴重的環境問題的產生，執法不力有著不可推卸的責任。

“法治的基本原則必須是官方行為與法律的一致”。我國生態環境執法中的執法不力所帶來的不僅僅是環境污染和生態破壞愈演愈烈的惡果，而且還嚴重損害了政府在人民群眾心目中的形象，動搖了群眾對法律的信任。因此，各級政府部門要切實轉變觀念，去除庸俗發展觀，將環保工作績效結合起來，就如同聯合國評價經濟發展值以“綠色GDP”為標準一樣。在評定干部政績方面，不能單以經濟增長數據為標準。同時，執法者要不斷提高自身素質，增強法制觀念，在環境執法時做到勇于執法、敢于執法、嚴格執法、依法執法。以切實保障環境執法依法進行。

我國環境保護一直強調以行政主導，政府起到主導作用。其發展趨勢來看環保行政主導一直有不斷加強的趨勢，但其局限性也很明顯。首先，它主要僅適用于污染防治，而對自然資源保護和生態環境建設則另當別論；其次，行政主導具有嚴格的隸屬關系，很容易出現諸侯割據之狀，不能形成一個有機聯系的整體造成體制上的混亂；再者，行政主導的方式降低了環境司法的地位和功用。因此，要實現環境法治，必須改進執法與司法。但是應當如何改進執法與司法呢?筆者認為首先應建立起公益訴訟制度，公益訴訟應以檢察院為主體，檢察院代表環境公害的受害者提起訴訟，在受害公眾法律意識淡薄的今天，其制度的公益性優越性自不必說。其次，污染防治要向行政責任與刑事責任相融合的行政刑法方向發展，將現行大量的行政處罰上升為具有刑事責任性質的處罰，檢察機關應積極參與其中，嚴格依法，嚴格執法，才能體現環境法律的強制力和教育功能。

(四) 加大法律監督力度

由于我國的環境保護工作為行政主導，其權力相對集中，行政部門自由裁量權較大，因此法律監督尤為重要。“如果說法治在法律調整機制中是把法律規范、法律關系和實現義務的活動等法律現象聚合起來的重要手段，那么法律監督則是使法治在法律調態各個階段得到有力保證的重要法律措施，一個國家如果沒有嚴格有力的法律監督，也就沒有法治。”可見法律監督的真正價值不是在于形式，而是在于力度。要加大這些監督的力度。我國環境法律監督體制有：權力機關的監督、行政機關的監督、輿論監督、政黨和社會團體組織監督、人民群眾監督、司法監督等幾類。

(五) 加強公民環境意識

公民環境意識的養成，除了普法教育外，更重要的是公民法律信仰的培養問題。中國封建人治思想根深蒂固，對法律總持一種排斥態度，尤其是環保法，歷史上從無保護環境的傳統。同時在公有制條件下，自然資源權太過于抽象，本身也存在爭議，人與自然的關系長期以來不被認為是法律關系，由此，環保意識的深入人心有一段很長的路要走。但加強宣傳教育無疑是一條十分必要的途徑。筆者認為，針對我國民眾普遍不了解我國的環境問題及環境法的情況下，大力擴展公眾的環境權對提高公眾的環境守法意識來說更為重要。所謂環境權，是指“環境法律關系的主體享有適宜健康和良好生活環境，以及合理利用環境資源的基本權利”。其內容包括健康權、日照權、通風權、安寧權、清潔權、觀賞權、環境美權等，內涵十分豐富，因此，必須通過其他部門法如行政法、民法、經濟法、刑法等將其具體化后才能切實予以保護，同時，鑒于當前我國環境訴訟對起訴資格要求過嚴，無論是民事訴訟還是行政訴訟，都要求原告必須與損害有直接的利害關系，而且要有具體的損害后果，這樣一來極不利于保護公民環境權利，應該有必要適當地放寬原告起訴資格，擴大起訴對象，由法賦予公民對環境監管機關、各企事業單位違反法定污染防治義務為起訴理由。只有通過這樣實體法上公民環境權的確立和程序法上類似美國“公民訴訟”制度的建立，才能有效地保護受害者的利益，并進而保護社會公眾的利益以及保護包括受害者在內的公眾的環境權益，使人們對切身利益的保護與改善同環境保護聯系起來，進而將環保演化為一種內心的自覺，才能最終實現真正意義上的環境資源法治。

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責任編輯 宋敬華