政府規制機構研究

摘要：在現代社會，政府規制機構是有別于傳統機構的新興力量，無論在權力來源、組織機構、運作方式等上都呈現出特殊性。我國規制機構在制度設計與實踐中，困境與希望并存，具有現實的可能性與可行性。

關鍵詞：規制機構； 可能性； 可行性； 合法性

中圖分類號：F062.6

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2007)03-0064-06

當下，隨著反壟斷法正式文本的呼之欲出，經濟法學者對反壟斷法諸多法律制度進行了專題性的深入分析。其中，如何構建適合我國國情的反壟斷法執法機構這一命題，耗費了學界大量的心力，仍爭議頗多。如果把視角投向更廣闊的空間，我們會發現，在新型經濟規制領域，依照國外制度和國際慣例，已涌現出一批與反壟斷法執法機構類似、置于相同情景之下的規制機構。這些發端于傳統體制之中，已具備某些新的制度因子的規制機構，是否昭示著未來可能的變革與發展趨勢這一問題值得拓展研究。

一、 政府規制機構的一般性考察

在政府對市場予以規制的進程中，存在著三個相互作用、相互影響的行為主體：被規制產業、消費者，以及政府規制機構。三者之間的博弈將導致利益格局的變化，最終推動市場規制行為的形成與完善。其中，相對容易確定的是被規制產業與消費者，而政府規制機構作為規制過程的起點與源頭，是規制行為的實施者，是整個流程的主導者，處于極重要的地位。

(一) 政府規制機構的界定

為什么在機構林立的政府科層制度中，具有自身特殊性與相對獨立性的政府規制機構能組建成長起來?對于此問題，學者們從不同角度進行了解釋。通常認為，最大的原因在于，隨著現代化社會分工和組織化程度的不斷提高，對政府的管理能力和水平提出了很高的要求，要求任職者必須具有其職務所需的專門知識和技能。而此種知識和技能的獲得一般都需要經過相當時間的正式教育和充實的專業訓練。因此，政府規制機構必須組織起一支職業化的隊伍，使之長期專注于某些特殊產業或市場領域，熟悉這些產業的經濟特征，漸漸累積規制執法的經驗。他們所具備的專業知識，將使政府規制機構在市場規制行為中，享受到“職能專業化和勞動分工的好處”：^[1] 表現在信息收集方面，規制機構能產生“專業經濟”，降低信息成本；規制機構可以反復多次地執行某項特殊職能，節約交易成本等等。例如，在世界各國反壟斷法執法機構人員的構成上，即典型地體現了專業性與職業化特點，由于壟斷案件判定的爭議性與復雜性，涉及經濟學、法學等多個學科背景，故反壟斷法執法機構的人員構成極為多元化，一般包含經濟學家、法學家、律師、政府官員以及產業代表等知識背景差異較大的從業人員與專業人士。

在現代社會，規制機構居于利益的巨大漩渦里，規制過程涉及各利益集團的博弈與沖突，意圖保持中立地位的規制機構必須被授予巨大而廣泛的權力，具備相當的獨立性與權威性，才可能實現規制的政策目標。西方發達國家規制與改革的歷程無不表明，政府如何保持自己的超然地位，如何提高自身的規制能力與效果，將直接影響微觀經濟的運行與改革進程，從而制約市場經濟的正常發展。一個良性的規制制度與規制機構的設立，最重要的莫過于以下要求：

1. 獨立。即要求規制機構的職能與政府的其他職能相分離，盡量減少政治或行政的因素影響，以免干擾規制機構依法公正地行使自己的權力，從而最大限度地實現公共利益。規制機構決策與意志的獨立性，意味著：(1)獨立的委員會制。有別于普通行政機關的原則是行政科層等級屬性的“首長負責制”，獨立委員會制目的就在于執行某一項專門工作任務，委員會的成員也都是專家，委員會可以集中精力于它的工作，適于解決各個委員會所管轄的專門技術性問題。委員會的討論和決議是集體決議，避免了獨任制的缺點。這種經濟管理機關具有相對獨立性，并不隸屬于政府(即使有些屬于政府，但是具有很大的獨立性，不同于一般的政府機關)，從而具有較強的獨立性，可以減少政府權力的不當干預。例如當前我國的證券監管委員會、保險業監管委員會、銀行業監管委員會以及國家電力監管委員會這幾個專門委員會，法律規定其為國務院所屬事業單位，而沒有規定其為國務院所屬行政部門，也是為了保證其相對獨立性，避免行政權力的直接干預。(2)獨立的運作機制。人員的任免須經權力機構同意方可任命，任期較長且是分批分次進行更迭，決不同于普通行政機構；規制機構議事規則具有特殊性，一般采用合議制，集體討論后再進行表決，遵循少數服從多數的原則；規制機構的決策不受或在很少的程度上受其他部門的影響，它只根據法律賦予的權力履行日常規制之責，同時就此承擔法律責任。^[2]盡管在現實中，規制機構完全的不偏不倚只是一種例外，但規制者的利益獨立于被規制者、相對獨立于政府機構，卻是保證規制機構獨立性的基本條件。

2. 高效。是指規制機構能夠以較低的成本、較高的效率履行自己的職能，獲得較好的規制效果：(1)規制機構在一定程度上打破了權力體制之間的傳統疆域，體現了行政、立法和司法權力之間既相互獨立又相互滲透的作用，有利于縮短過于冗長的立法、司法程序，提高規制效率。(2)由于規制機構的人力資源配置中經濟學家、法學家、行政官員和行政技術專家的多元化配置，使得規制機構中的工作人員凝結成為一個知識組合。不同的知識信息可以進行直接的匯合與交流，能較好地解決專門知識在復雜規制過程中的局限性問題，自然有助于提高行政效率。因此，作為一種嶄新的經濟法主體，規制機構的目的在于通過立法明確其地位，強化其職責，在保證提高經濟監管和協調效果并提升社會監督的力度的同時，避免傳統行政機構代行經濟管理職責所存在“官商不分”、“權責不明”的流弊。專門規制機構帶給我們最重要的就是，提供了一種經濟管理的新方式和新思路，即“專家司法”的專業委員會對經濟進行管理。

(二) 政府規制機構的權限

也許，在這個多元的社會，作為社會中的主體，任何人、任何機關都已經不是純而又純、非此即彼或者非黑即白了，可能在不同場景中兼具多種角色。由于規制機構可以行政規章的形式創制法律與標準，并通過監督與制裁來貫徹法律，故規制機構所享有的法律權限超出了單純的“三權分立”制衡機制。這些權力的邊界是如此廣泛，以至于給予規制機構相當的自由裁量權，并產生了可感覺到的民主赤字和專制權力的威脅，故規制機構被攻擊為是違憲的政府“第四分支”就不奇怪了。①作為第四種權力的規制機構，以打破傳統三權分立格局的姿態而橫空出世，實質上反映和體現著為適應經濟的集中和壟斷而在政治權利上所采取的新的權力集中。嚴格來說，它們不同于任何一個傳統的行政機關，公權和私權的平衡、協調，必然要求規制機構自身的相應專業素質和社會經驗，要求手段的靈活性和綜合性；社會生活的復雜多變、各種利益形態的縱橫交錯與劇烈沖突，亦必然要求在特定領域打破分權制衡和嚴格法治原則，實現行政與政策的主導。^[3]具體而言，規制機構的權力包含以下幾項：

1. 準立法權。立法權本專屬于權力機構，但隨著社會的發展、專業分工的細化，權力機構沒有時間、精力也沒有能力就每項社會事務進行立法，但又不能放任在某些領域出現法律真空，于是各種授權立法應運而生。因此，權力機構通過授權把部分立法權讓與各種獨立規制機構，各規制機構則根據總體的規制政策與目標，制定立法機關也無法完全制定的詳細規則，從具體細節上補充授權性法律，行使類似于立法的權力。如在環境規制的問題上，予以費率制定和標準設立，詳細規定排污標準以及違法行為將要受到的懲罰等級等。

2. 行政權。承擔從信息收集到法律執行的各種行政任務，例如，收集并向社會公布有關信息、依據法定程序對違反有關法律法規的市場主體進行處罰，等等。

3. 準司法權。獨立規制機構具有對違法行為進行裁決的權力，這使它承擔了部分的司法權(由于其不是真正意義上的司法機關，故稱之為“準司法權”)。準司法權一方面表現在規制機構對特殊案件的具體裁決過程上，另一方面表現在規制機構享有法院的某些職能。例如，規制機構可就某項訴訟主持聽證會，并進行裁決；規制機構可以收集證據并且采用它認為需要采用的規則來起訴和處罰違規的企業，即建立起一種類似于法庭的機制使特殊權力得以實施。例如美國聯邦貿易委員會，除具有對不正當競爭及欺詐行為發布禁令的權力、對經營者的相關資料進行收集和調查的權力、對違反反托拉斯法的調查權等權力——行政權外，還可以制定具有法律效力的貿易管制規則，通過這些規則使反托拉斯法具體化和明確化——準立法權，以及對具體違法案件進行審理、做出裁決的權力——準司法權。美國反壟斷制度的有效運作，與聯邦貿易委員會等執法機構的獨立性與權威性有著直接關聯，即是規制機構的典型代表了。又如，我國新修訂的《證券法》第180條規定，經國務院證券監督管理機構主要負責人批準，證監會可以凍結和查封與被調查事件有關單位、個人資金賬戶、證券賬戶和銀行賬戶。盡管此條規定引發了人們對證監會所享有權限的質疑，但從性質而言，這無疑是準司法權的授予。

二、 我國政府規制機構：現狀、困境與可能

(一) 現狀與困境

我國現有規制制度是在傳統計劃規制向市場規制過程中逐步形成的，帶有突出的非規范性與轉軌性等體制特征。具體而言：

1. 規制機構設置重疊，主體多元繁復，規制權力割裂且相互重疊。依據現行法律，我國目前負有市場規制之責的機構，除綜合性的規制機構，如發展改革計劃委員會、財政部以及工商行政管理部門等外，還存在眾多的單一行業性、單一部門性的規制機構，如海關、勞動、衛生、銀行、證券、保險、藥品等，不一而足。規制機構如此部門林立、山頭眾多，一方面造成了市場法律空間的進一步“分裂性”和非透明性，不利于統一市場法律空間的形成，易為大面積、高深度、交叉性的權力尋租提供法律空隙；另一方面，眾多機構在同一狹窄市場空間里同步執法，難免導致各自為政、自成體系、互不協調、互不配合甚至相互推諉。如此眾多的部門各有自己的規章、自己的規制標準，往往有多個規制機構對同一市場主體、行為進行規制，政出多門，彼此之間往往相互抵觸和矛盾，既不利于規制之法，更不利于市場主體合理的法律預期，^[4]不適當地增大了市場交易的成本。例如，對消費品質量的規制機構有商務部、技術質量監督局、工商局等；對水污染的規制有各級環保、航政、水利、衛生、地礦、市政管理機構及重要江河的專門機構等；甚至對城市出租車的規制也必須由建設、安全、旅游和物價機構來共同實行。

2. 與前述規制機構林立的情形相反，我國目前綜合性規制機構的設置，顯然規格過低，權威性較差。與西方國家專門性規制機構的設置相比，工商行政管理部門作為我國現行的綜合性規制機構，顯然法律規格過低，缺乏必要的獨立性與權威性，并不足以排除、防范地方保護主義，從而維護統一的市場交易、競爭秩序。同時，我國目前規制機構及人員組成，無論就數量還是素質而言都明顯不夠；就權力格局來說，基本隸屬于地方政府的工商行政管理機構負責市場規制的做法，在相當程度上反而助長與加劇了市場的區域分割，破壞了市場經濟的基本規則與要求。

深入分析，上述困境決非偶然，而是深層次制度缺陷的集中表現。這是我國長期計劃體制下“分工合作”、“條塊分割”的行政管理體制在市場經濟條件下的慣性使然，是計劃體制的后遺癥，如此，構成了市場體制的嚴重阻礙甚至破壞性因素。對于政府規制機構的現狀，可簡要概括為“角色錯位，職能沖突”——轉軌時期，政府扮演著多重角色，承擔著彼此相互沖突的職能：作為行政管理者，政府承擔著一般社會管理者的職能，其工作重點在于緩解社會矛盾、保持社會穩定；作為市場規制者，政府承擔著規制市場的職能，要彌補與克服市場失靈；而作為國有資產的所有者與管理者，政府須在法治的框架內，保證國有資產的保值增值。如此多元化職能之間的利益指向不同、甚至相互矛盾，在實踐中并無可能同時兼顧。政府必然要根據其對自身影響的權重做出取舍，即可能會為完成某項職能而放棄或不考慮另一項職能。相比之下，市場規制者的身份當然要比社會管理者、國有資產的所有者與管理者的角色遜色和次要。例如，從市場規制者的身份出發，政府必須中立地、不偏不倚地對所有市場主體進行各種形式的規制，但所有者的角色卻往往扭曲、阻礙政府公正地實施規制行為。諸如供水、供電、燃氣、郵政、電信等具有自然壟斷性質產業的生產經營活動，本應由政府出于公共利益目的依法實施各種規制，而實際上相關政府規制機構卻更多地從所有者利益出發，縱容壟斷企業隨意漲價、追求超額壟斷利潤，嚴重侵害消費者合法利益?？梢姡姓吲c規制者于一身的身份，決定了其不可能在中立的立場上規制市場，也就決定了新市場進入者或非國有企業可能受到的歧視。明白了上述癥結，也就不難理解實踐中政府規制職能“缺位”以及對不同所有者的歧視了。

(二) 必要性與可行性

1. 必要性。在一國政治經濟生活中，規制政策制定后，如何實施、實施程度怎樣，還取決于是否有一個獨立、高效且運轉良好的政府規制機構。只有政府規制機構獨立、高效且運轉良好，才能保證規制政策在實施中不走樣，從而最大限度地實現公共利益。^[5]在借鑒國外相關制度和經驗如美國的聯邦貿易委員會法等的基礎上，我國開始依照經濟法的理念對重要的經濟管理機關制定專門法規。如2003年國務院機構改革方案主要任務和內容中提出的設立國有資產監督管理委員會、改組國家發展和改革委員會、設立中國銀行業監督管理委員會，再加上此前已經設立的中國證券監督管理委員會、中國保險業監管委員會和中國電力監管委員會等，已成為我國政治經濟生活中不可忽視的重要力量；而諸如能源監督管理委員會、通信監督管理委員會、交通監督管理委員會等眾多規制機構設立與否也成為學術與決策部門一時的焦點。

在這里談論這個問題似乎有些多余，因為，正如上文所言，專門委員會在我國已經出現并將會更多的出現。但是，提出這個問題還是有其自身價值的。我們希望通過對其深入的闡述，加深對專門委員會這一類新興經濟法主體的理解。提出這個問題主要是因為在我國幾乎所有的國家機關都具有類似于專門委員會的權力和性質、特征，各級行政機關除了行政執法權之外大都擁有行政委任立法權(立法權)以及行政處罰權。但是，這只是表面的相同，反映的是權力的原始和混沌的狀態。實質上完全不同于西方分權主義基礎上的權力再集中。因為，現在成立的證監會、保監會、電監會、銀監會等，不同于國家行政機關，它們是專門委員會。雖然經濟法具有政府主導性特征，但是，專門委員會的經濟法執法不是一般的行政干預，而是具有獨特性。這種獨特性表現在專門委員會相對于行政機關來說具有很大的獨立性，只有這樣，才不至于把經濟法執法蛻變為行政干預，也只有這樣，才能同時監督制約經濟法執法。所以，當前中國不是要討論是否有設置專門委員會這種機構形式的必要性，而是應該通過明晰專門委員會與行政機關各自的不同角色、不同定位，從而尋求限制政府公權力濫用的方法，改變這種權力的原始和混沌狀態。眾所周知，傳統體制下，我國行政權的確無所不及，其觸角遍及政治經濟社會生活的方方面面，政治生活和市民社會的界限已經完全湮沒。所以，只有改變當前的狀況，才能培育出公平、自由的市場經濟體系，作為法律體系基礎的民商法也才會有良好發展的制度環境。綜上所述，這種權力的集中只會促進中國的法治化進程，抵御行政權力對專門委員會和經濟的過度干預，有利于建立充分的市場經濟體制。

2. 可行性。如前所述，規制經濟學分析規制的基本經濟制度背景是市場經濟體制，一切規制措施，都是針對市場制度缺陷。但是，任何一個國家政府規制世界都受制于特定的歷史條件和社會經濟發展水平。由于中國與各國巨大的社會背景差異，使得中國政府規制體制有著根本不同的體制性差異、邏輯起點與制度背景，這些事實都對構建符合我國國情的規制理論提出了特殊要求。一個有趣的現象是，在市場經濟國家中政府是實施規制的起點，而在從計劃經濟向市場經濟過渡的國家內，政府往往是放松規制的源頭。因此，依靠規制來克服既有的市場體制的缺陷與依靠放松規制來突破既有的計劃體制并建立市場體制，肯定是截然不同的。只有立足于我國政府規制特殊的運作規律，借鑒規制經濟學的一般原理，才能對我國政府規制體制乃至整個政府經濟行為的運作做出恰如其分的分析與評價。汲取上述各國規制法律制度的共同經驗，進一步探討我國所獨有的特殊背景與條件，對規制法律制度影響甚遠，更不容忽視，具體而言：(1)我國規制法律制度不是在市場經濟充分發育，而是在經濟轉軌、沖破舊體制束縛過程中而逐步發展起來的，因而其中不免帶有明顯的舊體制痕跡，更不能排除舊體制的計劃規制方式假借政府規制之名卷土重來的可能。從形式上看，傳統的計劃規制方式與市場經濟下的政府規制存在不少相似之處，這即在客觀上為體制轉軌中政府以規制市場失靈的名義，行排除市場競爭之實提供了便利。諸多政府主管部門更直接采用傳統行政手段控制社會與經濟運行，卻美其名曰維護市場秩序。如此，必然造成政府規制范圍不斷擴大、規制項目過多過濫，嚴重阻礙市場經濟的正常運轉。例如，在進入規制上，所針對的行業不僅包含管道煤氣、自來水等傳統意義上的自然壟斷行業，還包含了出租車、民航、電信等許多競爭性行業。(2)政府不僅是市場失靈的規制者，更是政府規制改革的直接沖擊、限制對象。這種主動與被動雙重身份集于一身的現實，必然導致政府角色的搖擺、行為的混亂，使得政府規制制度改革變得異常復雜。例如，在一般意義上，政府以公共利益代表自居，實施市場規制行為；但更符合我們日常經驗的卻是，由于政府本身的利益偏好，被規制產業的“尋租”，規制者與被規制行業的“相互勾結”現象嚴重，即使是貌似公允的行業部門立法，也具有強烈的部門利益本位痕跡，其更多地是代表部門利益，而與社會公共利益相去甚遠，以此為依據的政府規制行為自然難以保證其公正性。市場壟斷力量和政府公權力的日益結合，逐漸向“法定壟斷”轉變，這是一個十分危險的傾向。(3)政府規制不足與規制過度并存。規制不足意味著：規制制度建設滯后，迄今未能形成健全的規制法律法規體系以及獨立、完備的規制機構；規制制度在許多場合的形同虛設，政府在消費者保護、健康與衛生、生命安全以及環境保護方面的不足，市場環境嚴重惡化，假冒偽劣現象的屢禁不絕，生態環境的惡化等等，無不印證了政府在社會性規制職能上的缺位。規制過度意味著：政府對資源的再配置超出了市場失靈的范圍，制約了市場競爭機制的運作，造成資源配置的扭曲；審批制度改革的滯后，政府對投資、創業等方面經濟性規制過多，由此而產生的尋租活動猖獗，人為加大了經濟活動的成本，降低了經濟效率。①

在上述背景之下考察，我們發現，設立自主政府規制機構的動因十分明晰，即屏蔽政治和商業干擾對市場的干涉，增強透明度、專業性、穩定性和致力于最優長期政策。在規制法律制度中，這是非常具有吸引力的目標。毫無疑問，與包含在行政序列中的職能部門相比，自主政府規制機構將是一個徹底的改進。然而事情并非如此簡單，制度設計必須符合自身情況，具有靈活性與反應性。因為每個國家的制度與歷史條件的差異，特別是行政與立法組成結構的不同，議會與司法監督的角色差異，規制體系的區別，以及政策制定和討論的傳統做法不同，在美國體系中運用的“獨立委員會”模式并不能簡單地移植到其他國家。^[6]對于中國規制機構的制度設計，下列因素是必須著重加以考慮的：

一是獨立性。規制機構的獨立性是現代規制法律制度的一個根本特征，其目的是保持規制執法的公正性，維護市場的正常競爭秩序。獨立性具有兩層含義，一是指規制機構的執行職能與政府其他機構政策制定職能的分離，實現獨立規制，使規制機構的決定不受其他政府機構的不當影響；二是指規制機構與作為其規制對象的被規制產業之間的分離，實現政企分開，保證規制的獨立性。在我國長期的計劃經濟體制下，由于政企不分、證監不分，造成了政府行政職能的普遍錯位和缺位現象。而規制機構是建立在政企分開、證監分開原則之上的當代公共管理機構，獨立性是規制機構發揮作用最為重要的前提和基礎。因此，在規制法律機構的具體設計上，必須處處體現這一基本原則，減少、過濾各種外部因素對規制機構的干預，使規制機構能夠公平、公正地行使其職權?；厮萸拔?，無可否認的是，我們一直在強調獨立性，實踐也證明，規制機構的規制機構是其功能發揮的關鍵之一。但是，每一種制度設計不能脫離相應的制度約束。按照學界較為認同的說法，規制機構獨立性的獲得，必然要求其在財政、人事上擺脫依賴各級政府的處境，必須是具有準司法權的機構，如有可能，應采取垂直領導并只對全國人大及其常委會負責的機制。設立獨立的規制機構是否僅是保證該機構在人、財、物上獨立就可以了呢?事情或許并非如此簡單。規制機構獨立與否、何種獨立程度取決于我國基本的國情。在我國現行的政治體制框架之下，如此的機構設立意味著既有的行政權力結構將被“徹底”打破。整個政治框架的重新建立，而這幾乎是不可能的。即使這樣的規制機構成立了，同時也意味著被賦予巨大的權力和能量，一旦規制機構被利益集團所俘獲，則會對公平、效率的市場秩序建立帶來相當的破壞。究其實質，規制機構本是在獨立與行政依附之間徘徊、搖擺。因此，一味強調獨立性肯可能缺乏現實根基，會變得一廂情愿甚至是限于危險境地。對于規制機構而言，其特性更是注定了我們在強化其權力的同時，也應有足夠的措施平衡其權力，使其權力的行使“合理化”。^[7]

二是合法性。與傳統的行政機構相比，規制機構雖然集準立法權、行政權與準司法權于一身，但其權力的行使也必須滿足合法性的要求：規制機構的權力來源于法律的授予；規制機構行使權力必須在法定的權限范圍內，遵守法定程序，符合法定要求與條件；規制機構制定的規則不得與法律相抵觸等。但反觀我國現實，卻與合法性要求差距甚大：(1)定位模糊。在我國現有的體制之下，一直是以“三定”方式進行各種機構的設置、撤銷與合并工作。隨著越來越多的政府規制機構作為國務院直屬事業單位設立、逐步具有部級規格，并普遍行使行政管理職能，使得國務院部、委與直屬機構、直屬事業單位的界限變得更加模糊，致使國務院組織法的限制性規定流于形式。(2)權限不清。政府規制機構的模糊定位，將會導致權限的不明與錯位，致使政府規制機構在行使職權時面臨法律上的障礙。類似證監會、保監會、電監會、銀監會等機構，屬于典型的行使政府經濟管理職能的規制機構，將它們定位成事業單位，在法理上有些模糊。更為重要的是，作為事業單位，要行使某些行政管理權力，會面臨法律上的巨大障礙。例如，依據我國《事業單位登記管理條例》、《立法法》及相應行政法律規范的規定，嚴格解釋，證監會、保監會、電監會、銀監會等機構，是沒有行政處罰權與規章制定權的。這種現狀與法理的巨大反差，將會導致政府規制機構的職權范圍處在不確定狀態，可能產生兩種不同的后果：其一，權力不足；其二，濫用權力。^[8]

三、 食品安全規制機構——對我國政府規制機構設置的一個實證分析

選擇和建立適合國情、運轉高效的規制機構，這既是各國政府規制改革的核心問題，也是目前中國政府規制改革的現實問題之一。但在許多領域與行業，恰恰是過度與不足，糾纏一起，呈現出一幅奇怪和異化的圖景。最典型的莫過于食品安全規制。在食品生產日益成為工業化大生產的一個鏈條后，人們卻不得不正視這樣一個現實：人類正在失去對食物供應鏈的控制，諸如水果、雞蛋、肉類、蔬菜、漢堡包、冰激凌等最普通的日常食品在生產的每一道工序中都可能受到污染而致人于死地，近年來較為知名的食品安全事件如口蹄疫、瘋牛病、二惡英污染等不但對消費者健康和安全帶來嚴重威脅，造成重大經濟損失，而且引發政治危機以及紛繁的國際食品貿易糾紛。并且，隨著科學技術的發展，轉基因食品等也引發了一系列潛在的食品安全問題。

對食品安全規制最嚴格的國家當屬美國與歐洲國家。在美國，負責食品安全管理的機構有三個：食品和藥品管理局，負責除肉類和家禽產品外美國國內和進口的食品安全以及制定畜產品中獸藥殘留最高限量法規和標準。美國日用消費品市場上超過25%的產品與服務屬于食品和藥品管理局的規制，其規制的范圍從普通食品成分到復雜的醫療和手術設備，從保健品到搶救生命的藥物。目前，該項市場規制每年涉及約10000億美元的產品；美國農藥部，負責肉類和家禽食品安全，并被授權監督執行聯邦食用動物產品安全法規；美國國家環境保護機構，負責飲用水、新的殺蟲劑及毒物、垃圾等方面的安全，制定農藥、環境化學物的殘留限量和有關法規。但是在亞洲，人們對食品安全性的態度卻大不相同。特別是在中國，食品安全問題更加嚴重，世界上其他國家很難見到的“食品造假”行為隨處可見，甚至制假活動進一步升級，進入了由制假到制毒的“新階段”。年復一年的因食品安全而引發的嚴重事件一次次突破我們所能承受的心理底線，其充分表明，管理混亂的小生產者、不規范的行業生產方式以及規制法律制度的缺失，能夠造成社會危害的程度，遠遠超乎我們的想象。

面對如此頻繁的食品安全事件，人們不得不對食品生產、流通和消費的諸多環節進行反思，在如此嚴峻的食品安全形勢之下，我們到底該如何編制一個牢固而完善的食品安全網?針對食品安全，我國還沒有建立完善而有力的規制體系，仍舊處在危機推動性反應的階段，往往是危機事件發生之后，政府才被動地意識到需要改革。然而，面對此起彼伏的食品安全事故，這種疲于奔命的滅火式管理顯然有些力不從心。在現階段，既有的規制仍是保留分散管理的模式，按照食品產業鏈的環節進行分工。其中，政府規制體系的系統性疏漏，規制機構的多頭規制、分工不明便是其中最突出的制度性問題。目前，我國涉及食品安全的規制職責的有工商、質監、衛生、農業、藥監、商務等近10個機構，各機構在食品安全的制度建設，檢驗、監測體系建設，風險分析、風險控制體系建設中，缺乏統一協調和統籌規劃；規制的交叉重合與無人規制的盲區并存；整個執法體制尚未完全理順，使得很大一部分規制力量在相互依賴、推諉中不斷被消耗；割裂、僵化的食品安全規制模式，束縛了規制機構面對危機的快速、靈活的反應能力。

盡管在理論上，市場和政府常常是對立和矛盾的。但事實是，成功的市場經濟幾乎無例外地存在政府廣泛而深入的規制。經驗表明，在現代市場的發展中，正是市場中一次次危機與困惑、甚至災難，將政府一次次拉進市場。我們有理由相信，只要我們整合食品規制職能，成立綜合性、權威性的食品規制機構，建立保障食品安全的全新模式，就有可能將食品安全的危機轉化為制度建設的契機，真正使民眾獲得對于食品安全的信心。

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責任編輯 劉鳳剛