政府規(guī)制機構(gòu)研究

摘要：在現(xiàn)代社會，政府規(guī)制機構(gòu)是有別于傳統(tǒng)機構(gòu)的新興力量，無論在權(quán)力來源、組織機構(gòu)、運作方式等上都呈現(xiàn)出特殊性。我國規(guī)制機構(gòu)在制度設(shè)計與實踐中，困境與希望并存，具有現(xiàn)實的可能性與可行性。

關(guān)鍵詞：規(guī)制機構(gòu)； 可能性； 可行性； 合法性

中圖分類號：F062.6

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2007)03-0064-06

當下，隨著反壟斷法正式文本的呼之欲出，經(jīng)濟法學(xué)者對反壟斷法諸多法律制度進行了專題性的深入分析。其中，如何構(gòu)建適合我國國情的反壟斷法執(zhí)法機構(gòu)這一命題，耗費了學(xué)界大量的心力，仍爭議頗多。如果把視角投向更廣闊的空間，我們會發(fā)現(xiàn)，在新型經(jīng)濟規(guī)制領(lǐng)域，依照國外制度和國際慣例，已涌現(xiàn)出一批與反壟斷法執(zhí)法機構(gòu)類似、置于相同情景之下的規(guī)制機構(gòu)。這些發(fā)端于傳統(tǒng)體制之中，已具備某些新的制度因子的規(guī)制機構(gòu)，是否昭示著未來可能的變革與發(fā)展趨勢這一問題值得拓展研究。

一、 政府規(guī)制機構(gòu)的一般性考察

在政府對市場予以規(guī)制的進程中，存在著三個相互作用、相互影響的行為主體：被規(guī)制產(chǎn)業(yè)、消費者，以及政府規(guī)制機構(gòu)。三者之間的博弈將導(dǎo)致利益格局的變化，最終推動市場規(guī)制行為的形成與完善。其中，相對容易確定的是被規(guī)制產(chǎn)業(yè)與消費者，而政府規(guī)制機構(gòu)作為規(guī)制過程的起點與源頭，是規(guī)制行為的實施者，是整個流程的主導(dǎo)者，處于極重要的地位。

(一) 政府規(guī)制機構(gòu)的界定

為什么在機構(gòu)林立的政府科層制度中，具有自身特殊性與相對獨立性的政府規(guī)制機構(gòu)能組建成長起來?對于此問題，學(xué)者們從不同角度進行了解釋。通常認為，最大的原因在于，隨著現(xiàn)代化社會分工和組織化程度的不斷提高，對政府的管理能力和水平提出了很高的要求，要求任職者必須具有其職務(wù)所需的專門知識和技能。而此種知識和技能的獲得一般都需要經(jīng)過相當時間的正式教育和充實的專業(yè)訓(xùn)練。因此，政府規(guī)制機構(gòu)必須組織起一支職業(yè)化的隊伍，使之長期專注于某些特殊產(chǎn)業(yè)或市場領(lǐng)域，熟悉這些產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟特征，漸漸累積規(guī)制執(zhí)法的經(jīng)驗。他們所具備的專業(yè)知識，將使政府規(guī)制機構(gòu)在市場規(guī)制行為中，享受到“職能專業(yè)化和勞動分工的好處”：^[1] 表現(xiàn)在信息收集方面，規(guī)制機構(gòu)能產(chǎn)生“專業(yè)經(jīng)濟”，降低信息成本；規(guī)制機構(gòu)可以反復(fù)多次地執(zhí)行某項特殊職能，節(jié)約交易成本等等。例如，在世界各國反壟斷法執(zhí)法機構(gòu)人員的構(gòu)成上，即典型地體現(xiàn)了專業(yè)性與職業(yè)化特點，由于壟斷案件判定的爭議性與復(fù)雜性，涉及經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)等多個學(xué)科背景，故反壟斷法執(zhí)法機構(gòu)的人員構(gòu)成極為多元化，一般包含經(jīng)濟學(xué)家、法學(xué)家、律師、政府官員以及產(chǎn)業(yè)代表等知識背景差異較大的從業(yè)人員與專業(yè)人士。

在現(xiàn)代社會，規(guī)制機構(gòu)居于利益的巨大漩渦里，規(guī)制過程涉及各利益集團的博弈與沖突，意圖保持中立地位的規(guī)制機構(gòu)必須被授予巨大而廣泛的權(quán)力，具備相當?shù)莫毩⑿耘c權(quán)威性，才可能實現(xiàn)規(guī)制的政策目標。西方發(fā)達國家規(guī)制與改革的歷程無不表明，政府如何保持自己的超然地位，如何提高自身的規(guī)制能力與效果，將直接影響微觀經(jīng)濟的運行與改革進程，從而制約市場經(jīng)濟的正常發(fā)展。一個良性的規(guī)制制度與規(guī)制機構(gòu)的設(shè)立，最重要的莫過于以下要求：

1. 獨立。即要求規(guī)制機構(gòu)的職能與政府的其他職能相分離，盡量減少政治或行政的因素影響，以免干擾規(guī)制機構(gòu)依法公正地行使自己的權(quán)力，從而最大限度地實現(xiàn)公共利益。規(guī)制機構(gòu)決策與意志的獨立性，意味著：(1)獨立的委員會制。有別于普通行政機關(guān)的原則是行政科層等級屬性的“首長負責制”，獨立委員會制目的就在于執(zhí)行某一項專門工作任務(wù)，委員會的成員也都是專家，委員會可以集中精力于它的工作，適于解決各個委員會所管轄的專門技術(shù)性問題。委員會的討論和決議是集體決議，避免了獨任制的缺點。這種經(jīng)濟管理機關(guān)具有相對獨立性，并不隸屬于政府(即使有些屬于政府，但是具有很大的獨立性，不同于一般的政府機關(guān))，從而具有較強的獨立性，可以減少政府權(quán)力的不當干預(yù)。例如當前我國的證券監(jiān)管委員會、保險業(yè)監(jiān)管委員會、銀行業(yè)監(jiān)管委員會以及國家電力監(jiān)管委員會這幾個專門委員會，法律規(guī)定其為國務(wù)院所屬事業(yè)單位，而沒有規(guī)定其為國務(wù)院所屬行政部門，也是為了保證其相對獨立性，避免行政權(quán)力的直接干預(yù)。(2)獨立的運作機制。人員的任免須經(jīng)權(quán)力機構(gòu)同意方可任命，任期較長且是分批分次進行更迭，決不同于普通行政機構(gòu)；規(guī)制機構(gòu)議事規(guī)則具有特殊性，一般采用合議制，集體討論后再進行表決，遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則；規(guī)制機構(gòu)的決策不受或在很少的程度上受其他部門的影響，它只根據(jù)法律賦予的權(quán)力履行日常規(guī)制之責，同時就此承擔法律責任。^[2]盡管在現(xiàn)實中，規(guī)制機構(gòu)完全的不偏不倚只是一種例外，但規(guī)制者的利益獨立于被規(guī)制者、相對獨立于政府機構(gòu)，卻是保證規(guī)制機構(gòu)獨立性的基本條件。

2. 高效。是指規(guī)制機構(gòu)能夠以較低的成本、較高的效率履行自己的職能，獲得較好的規(guī)制效果：(1)規(guī)制機構(gòu)在一定程度上打破了權(quán)力體制之間的傳統(tǒng)疆域，體現(xiàn)了行政、立法和司法權(quán)力之間既相互獨立又相互滲透的作用，有利于縮短過于冗長的立法、司法程序，提高規(guī)制效率。(2)由于規(guī)制機構(gòu)的人力資源配置中經(jīng)濟學(xué)家、法學(xué)家、行政官員和行政技術(shù)專家的多元化配置，使得規(guī)制機構(gòu)中的工作人員凝結(jié)成為一個知識組合。不同的知識信息可以進行直接的匯合與交流，能較好地解決專門知識在復(fù)雜規(guī)制過程中的局限性問題，自然有助于提高行政效率。因此，作為一種嶄新的經(jīng)濟法主體，規(guī)制機構(gòu)的目的在于通過立法明確其地位，強化其職責，在保證提高經(jīng)濟監(jiān)管和協(xié)調(diào)效果并提升社會監(jiān)督的力度的同時，避免傳統(tǒng)行政機構(gòu)代行經(jīng)濟管理職責所存在“官商不分”、“權(quán)責不明”的流弊。專門規(guī)制機構(gòu)帶給我們最重要的就是，提供了一種經(jīng)濟管理的新方式和新思路，即“專家司法”的專業(yè)委員會對經(jīng)濟進行管理。

(二) 政府規(guī)制機構(gòu)的權(quán)限

也許，在這個多元的社會，作為社會中的主體，任何人、任何機關(guān)都已經(jīng)不是純而又純、非此即彼或者非黑即白了，可能在不同場景中兼具多種角色。由于規(guī)制機構(gòu)可以行政規(guī)章的形式創(chuàng)制法律與標準，并通過監(jiān)督與制裁來貫徹法律，故規(guī)制機構(gòu)所享有的法律權(quán)限超出了單純的“三權(quán)分立”制衡機制。這些權(quán)力的邊界是如此廣泛，以至于給予規(guī)制機構(gòu)相當?shù)淖杂刹昧繖?quán)，并產(chǎn)生了可感覺到的民主赤字和專制權(quán)力的威脅，故規(guī)制機構(gòu)被攻擊為是違憲的政府“第四分支”就不奇怪了。①作為第四種權(quán)力的規(guī)制機構(gòu)，以打破傳統(tǒng)三權(quán)分立格局的姿態(tài)而橫空出世，實質(zhì)上反映和體現(xiàn)著為適應(yīng)經(jīng)濟的集中和壟斷而在政治權(quán)利上所采取的新的權(quán)力集中。嚴格來說，它們不同于任何一個傳統(tǒng)的行政機關(guān)，公權(quán)和私權(quán)的平衡、協(xié)調(diào)，必然要求規(guī)制機構(gòu)自身的相應(yīng)專業(yè)素質(zhì)和社會經(jīng)驗，要求手段的靈活性和綜合性；社會生活的復(fù)雜多變、各種利益形態(tài)的縱橫交錯與劇烈沖突，亦必然要求在特定領(lǐng)域打破分權(quán)制衡和嚴格法治原則，實現(xiàn)行政與政策的主導(dǎo)。^[3]具體而言，規(guī)制機構(gòu)的權(quán)力包含以下幾項：

1. 準立法權(quán)。立法權(quán)本專屬于權(quán)力機構(gòu)，但隨著社會的發(fā)展、專業(yè)分工的細化，權(quán)力機構(gòu)沒有時間、精力也沒有能力就每項社會事務(wù)進行立法，但又不能放任在某些領(lǐng)域出現(xiàn)法律真空，于是各種授權(quán)立法應(yīng)運而生。因此，權(quán)力機構(gòu)通過授權(quán)把部分立法權(quán)讓與各種獨立規(guī)制機構(gòu)，各規(guī)制機構(gòu)則根據(jù)總體的規(guī)制政策與目標，制定立法機關(guān)也無法完全制定的詳細規(guī)則，從具體細節(jié)上補充授權(quán)性法律，行使類似于立法的權(quán)力。如在環(huán)境規(guī)制的問題上，予以費率制定和標準設(shè)立，詳細規(guī)定排污標準以及違法行為將要受到的懲罰等級等。

2. 行政權(quán)。承擔從信息收集到法律執(zhí)行的各種行政任務(wù)，例如，收集并向社會公布有關(guān)信息、依據(jù)法定程序?qū)`反有關(guān)法律法規(guī)的市場主體進行處罰，等等。

3. 準司法權(quán)。獨立規(guī)制機構(gòu)具有對違法行為進行裁決的權(quán)力，這使它承擔了部分的司法權(quán)(由于其不是真正意義上的司法機關(guān)，故稱之為“準司法權(quán)”)。準司法權(quán)一方面表現(xiàn)在規(guī)制機構(gòu)對特殊案件的具體裁決過程上，另一方面表現(xiàn)在規(guī)制機構(gòu)享有法院的某些職能。例如，規(guī)制機構(gòu)可就某項訴訟主持聽證會，并進行裁決；規(guī)制機構(gòu)可以收集證據(jù)并且采用它認為需要采用的規(guī)則來起訴和處罰違規(guī)的企業(yè)，即建立起一種類似于法庭的機制使特殊權(quán)力得以實施。例如美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會，除具有對不正當競爭及欺詐行為發(fā)布禁令的權(quán)力、對經(jīng)營者的相關(guān)資料進行收集和調(diào)查的權(quán)力、對違反反托拉斯法的調(diào)查權(quán)等權(quán)力——行政權(quán)外，還可以制定具有法律效力的貿(mào)易管制規(guī)則，通過這些規(guī)則使反托拉斯法具體化和明確化——準立法權(quán)，以及對具體違法案件進行審理、做出裁決的權(quán)力——準司法權(quán)。美國反壟斷制度的有效運作，與聯(lián)邦貿(mào)易委員會等執(zhí)法機構(gòu)的獨立性與權(quán)威性有著直接關(guān)聯(lián)，即是規(guī)制機構(gòu)的典型代表了。又如，我國新修訂的《證券法》第180條規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)主要負責人批準，證監(jiān)會可以凍結(jié)和查封與被調(diào)查事件有關(guān)單位、個人資金賬戶、證券賬戶和銀行賬戶。盡管此條規(guī)定引發(fā)了人們對證監(jiān)會所享有權(quán)限的質(zhì)疑，但從性質(zhì)而言，這無疑是準司法權(quán)的授予。

二、 我國政府規(guī)制機構(gòu)：現(xiàn)狀、困境與可能

(一) 現(xiàn)狀與困境

我國現(xiàn)有規(guī)制制度是在傳統(tǒng)計劃規(guī)制向市場規(guī)制過程中逐步形成的，帶有突出的非規(guī)范性與轉(zhuǎn)軌性等體制特征。具體而言：

1. 規(guī)制機構(gòu)設(shè)置重疊，主體多元繁復(fù)，規(guī)制權(quán)力割裂且相互重疊。依據(jù)現(xiàn)行法律，我國目前負有市場規(guī)制之責的機構(gòu)，除綜合性的規(guī)制機構(gòu)，如發(fā)展改革計劃委員會、財政部以及工商行政管理部門等外，還存在眾多的單一行業(yè)性、單一部門性的規(guī)制機構(gòu)，如海關(guān)、勞動、衛(wèi)生、銀行、證券、保險、藥品等，不一而足。規(guī)制機構(gòu)如此部門林立、山頭眾多，一方面造成了市場法律空間的進一步“分裂性”和非透明性，不利于統(tǒng)一市場法律空間的形成，易為大面積、高深度、交叉性的權(quán)力尋租提供法律空隙；另一方面，眾多機構(gòu)在同一狹窄市場空間里同步執(zhí)法，難免導(dǎo)致各自為政、自成體系、互不協(xié)調(diào)、互不配合甚至相互推諉。如此眾多的部門各有自己的規(guī)章、自己的規(guī)制標準，往往有多個規(guī)制機構(gòu)對同一市場主體、行為進行規(guī)制，政出多門，彼此之間往往相互抵觸和矛盾，既不利于規(guī)制之法，更不利于市場主體合理的法律預(yù)期，^[4]不適當?shù)卦龃罅耸袌鼋灰椎某杀尽＠纾瑢οM品質(zhì)量的規(guī)制機構(gòu)有商務(wù)部、技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督局、工商局等；對水污染的規(guī)制有各級環(huán)保、航政、水利、衛(wèi)生、地礦、市政管理機構(gòu)及重要江河的專門機構(gòu)等；甚至對城市出租車的規(guī)制也必須由建設(shè)、安全、旅游和物價機構(gòu)來共同實行。

2. 與前述規(guī)制機構(gòu)林立的情形相反，我國目前綜合性規(guī)制機構(gòu)的設(shè)置，顯然規(guī)格過低，權(quán)威性較差。與西方國家專門性規(guī)制機構(gòu)的設(shè)置相比，工商行政管理部門作為我國現(xiàn)行的綜合性規(guī)制機構(gòu)，顯然法律規(guī)格過低，缺乏必要的獨立性與權(quán)威性，并不足以排除、防范地方保護主義，從而維護統(tǒng)一的市場交易、競爭秩序。同時，我國目前規(guī)制機構(gòu)及人員組成，無論就數(shù)量還是素質(zhì)而言都明顯不夠；就權(quán)力格局來說，基本隸屬于地方政府的工商行政管理機構(gòu)負責市場規(guī)制的做法，在相當程度上反而助長與加劇了市場的區(qū)域分割，破壞了市場經(jīng)濟的基本規(guī)則與要求。

深入分析，上述困境決非偶然，而是深層次制度缺陷的集中表現(xiàn)。這是我國長期計劃體制下“分工合作”、“條塊分割”的行政管理體制在市場經(jīng)濟條件下的慣性使然，是計劃體制的后遺癥，如此，構(gòu)成了市場體制的嚴重阻礙甚至破壞性因素。對于政府規(guī)制機構(gòu)的現(xiàn)狀，可簡要概括為“角色錯位，職能沖突”——轉(zhuǎn)軌時期，政府扮演著多重角色，承擔著彼此相互沖突的職能：作為行政管理者，政府承擔著一般社會管理者的職能，其工作重點在于緩解社會矛盾、保持社會穩(wěn)定；作為市場規(guī)制者，政府承擔著規(guī)制市場的職能，要彌補與克服市場失靈；而作為國有資產(chǎn)的所有者與管理者，政府須在法治的框架內(nèi)，保證國有資產(chǎn)的保值增值。如此多元化職能之間的利益指向不同、甚至相互矛盾，在實踐中并無可能同時兼顧。政府必然要根據(jù)其對自身影響的權(quán)重做出取舍，即可能會為完成某項職能而放棄或不考慮另一項職能。相比之下，市場規(guī)制者的身份當然要比社會管理者、國有資產(chǎn)的所有者與管理者的角色遜色和次要。例如，從市場規(guī)制者的身份出發(fā)，政府必須中立地、不偏不倚地對所有市場主體進行各種形式的規(guī)制，但所有者的角色卻往往扭曲、阻礙政府公正地實施規(guī)制行為。諸如供水、供電、燃氣、郵政、電信等具有自然壟斷性質(zhì)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，本應(yīng)由政府出于公共利益目的依法實施各種規(guī)制，而實際上相關(guān)政府規(guī)制機構(gòu)卻更多地從所有者利益出發(fā)，縱容壟斷企業(yè)隨意漲價、追求超額壟斷利潤，嚴重侵害消費者合法利益。可見，政府集所有者與規(guī)制者于一身的身份，決定了其不可能在中立的立場上規(guī)制市場，也就決定了新市場進入者或非國有企業(yè)可能受到的歧視。明白了上述癥結(jié)，也就不難理解實踐中政府規(guī)制職能“缺位”以及對不同所有者的歧視了。

(二) 必要性與可行性

1. 必要性。在一國政治經(jīng)濟生活中，規(guī)制政策制定后，如何實施、實施程度怎樣，還取決于是否有一個獨立、高效且運轉(zhuǎn)良好的政府規(guī)制機構(gòu)。只有政府規(guī)制機構(gòu)獨立、高效且運轉(zhuǎn)良好，才能保證規(guī)制政策在實施中不走樣，從而最大限度地實現(xiàn)公共利益。^[5]在借鑒國外相關(guān)制度和經(jīng)驗如美國的聯(lián)邦貿(mào)易委員會法等的基礎(chǔ)上，我國開始依照經(jīng)濟法的理念對重要的經(jīng)濟管理機關(guān)制定專門法規(guī)。如2003年國務(wù)院機構(gòu)改革方案主要任務(wù)和內(nèi)容中提出的設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、改組國家發(fā)展和改革委員會、設(shè)立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，再加上此前已經(jīng)設(shè)立的中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險業(yè)監(jiān)管委員會和中國電力監(jiān)管委員會等，已成為我國政治經(jīng)濟生活中不可忽視的重要力量；而諸如能源監(jiān)督管理委員會、通信監(jiān)督管理委員會、交通監(jiān)督管理委員會等眾多規(guī)制機構(gòu)設(shè)立與否也成為學(xué)術(shù)與決策部門一時的焦點。

在這里談?wù)撨@個問題似乎有些多余，因為，正如上文所言，專門委員會在我國已經(jīng)出現(xiàn)并將會更多的出現(xiàn)。但是，提出這個問題還是有其自身價值的。我們希望通過對其深入的闡述，加深對專門委員會這一類新興經(jīng)濟法主體的理解。提出這個問題主要是因為在我國幾乎所有的國家機關(guān)都具有類似于專門委員會的權(quán)力和性質(zhì)、特征，各級行政機關(guān)除了行政執(zhí)法權(quán)之外大都擁有行政委任立法權(quán)(立法權(quán))以及行政處罰權(quán)。但是，這只是表面的相同，反映的是權(quán)力的原始和混沌的狀態(tài)。實質(zhì)上完全不同于西方分權(quán)主義基礎(chǔ)上的權(quán)力再集中。因為，現(xiàn)在成立的證監(jiān)會、保監(jiān)會、電監(jiān)會、銀監(jiān)會等，不同于國家行政機關(guān)，它們是專門委員會。雖然經(jīng)濟法具有政府主導(dǎo)性特征，但是，專門委員會的經(jīng)濟法執(zhí)法不是一般的行政干預(yù)，而是具有獨特性。這種獨特性表現(xiàn)在專門委員會相對于行政機關(guān)來說具有很大的獨立性，只有這樣，才不至于把經(jīng)濟法執(zhí)法蛻變?yōu)樾姓深A(yù)，也只有這樣，才能同時監(jiān)督制約經(jīng)濟法執(zhí)法。所以，當前中國不是要討論是否有設(shè)置專門委員會這種機構(gòu)形式的必要性，而是應(yīng)該通過明晰專門委員會與行政機關(guān)各自的不同角色、不同定位，從而尋求限制政府公權(quán)力濫用的方法，改變這種權(quán)力的原始和混沌狀態(tài)。眾所周知，傳統(tǒng)體制下，我國行政權(quán)的確無所不及，其觸角遍及政治經(jīng)濟社會生活的方方面面，政治生活和市民社會的界限已經(jīng)完全湮沒。所以，只有改變當前的狀況，才能培育出公平、自由的市場經(jīng)濟體系，作為法律體系基礎(chǔ)的民商法也才會有良好發(fā)展的制度環(huán)境。綜上所述，這種權(quán)力的集中只會促進中國的法治化進程，抵御行政權(quán)力對專門委員會和經(jīng)濟的過度干預(yù)，有利于建立充分的市場經(jīng)濟體制。

2. 可行性。如前所述，規(guī)制經(jīng)濟學(xué)分析規(guī)制的基本經(jīng)濟制度背景是市場經(jīng)濟體制，一切規(guī)制措施，都是針對市場制度缺陷。但是，任何一個國家政府規(guī)制世界都受制于特定的歷史條件和社會經(jīng)濟發(fā)展水平。由于中國與各國巨大的社會背景差異，使得中國政府規(guī)制體制有著根本不同的體制性差異、邏輯起點與制度背景，這些事實都對構(gòu)建符合我國國情的規(guī)制理論提出了特殊要求。一個有趣的現(xiàn)象是，在市場經(jīng)濟國家中政府是實施規(guī)制的起點，而在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的國家內(nèi)，政府往往是放松規(guī)制的源頭。因此，依靠規(guī)制來克服既有的市場體制的缺陷與依靠放松規(guī)制來突破既有的計劃體制并建立市場體制，肯定是截然不同的。只有立足于我國政府規(guī)制特殊的運作規(guī)律，借鑒規(guī)制經(jīng)濟學(xué)的一般原理，才能對我國政府規(guī)制體制乃至整個政府經(jīng)濟行為的運作做出恰如其分的分析與評價。汲取上述各國規(guī)制法律制度的共同經(jīng)驗，進一步探討我國所獨有的特殊背景與條件，對規(guī)制法律制度影響甚遠，更不容忽視，具體而言：(1)我國規(guī)制法律制度不是在市場經(jīng)濟充分發(fā)育，而是在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、沖破舊體制束縛過程中而逐步發(fā)展起來的，因而其中不免帶有明顯的舊體制痕跡，更不能排除舊體制的計劃規(guī)制方式假借政府規(guī)制之名卷土重來的可能。從形式上看，傳統(tǒng)的計劃規(guī)制方式與市場經(jīng)濟下的政府規(guī)制存在不少相似之處，這即在客觀上為體制轉(zhuǎn)軌中政府以規(guī)制市場失靈的名義，行排除市場競爭之實提供了便利。諸多政府主管部門更直接采用傳統(tǒng)行政手段控制社會與經(jīng)濟運行，卻美其名曰維護市場秩序。如此，必然造成政府規(guī)制范圍不斷擴大、規(guī)制項目過多過濫，嚴重阻礙市場經(jīng)濟的正常運轉(zhuǎn)。例如，在進入規(guī)制上，所針對的行業(yè)不僅包含管道煤氣、自來水等傳統(tǒng)意義上的自然壟斷行業(yè)，還包含了出租車、民航、電信等許多競爭性行業(yè)。(2)政府不僅是市場失靈的規(guī)制者，更是政府規(guī)制改革的直接沖擊、限制對象。這種主動與被動雙重身份集于一身的現(xiàn)實，必然導(dǎo)致政府角色的搖擺、行為的混亂，使得政府規(guī)制制度改革變得異常復(fù)雜。例如，在一般意義上，政府以公共利益代表自居，實施市場規(guī)制行為；但更符合我們?nèi)粘＝?jīng)驗的卻是，由于政府本身的利益偏好，被規(guī)制產(chǎn)業(yè)的“尋租”，規(guī)制者與被規(guī)制行業(yè)的“相互勾結(jié)”現(xiàn)象嚴重，即使是貌似公允的行業(yè)部門立法，也具有強烈的部門利益本位痕跡，其更多地是代表部門利益，而與社會公共利益相去甚遠，以此為依據(jù)的政府規(guī)制行為自然難以保證其公正性。市場壟斷力量和政府公權(quán)力的日益結(jié)合，逐漸向“法定壟斷”轉(zhuǎn)變，這是一個十分危險的傾向。(3)政府規(guī)制不足與規(guī)制過度并存。規(guī)制不足意味著：規(guī)制制度建設(shè)滯后，迄今未能形成健全的規(guī)制法律法規(guī)體系以及獨立、完備的規(guī)制機構(gòu)；規(guī)制制度在許多場合的形同虛設(shè)，政府在消費者保護、健康與衛(wèi)生、生命安全以及環(huán)境保護方面的不足，市場環(huán)境嚴重惡化，假冒偽劣現(xiàn)象的屢禁不絕，生態(tài)環(huán)境的惡化等等，無不印證了政府在社會性規(guī)制職能上的缺位。規(guī)制過度意味著：政府對資源的再配置超出了市場失靈的范圍，制約了市場競爭機制的運作，造成資源配置的扭曲；審批制度改革的滯后，政府對投資、創(chuàng)業(yè)等方面經(jīng)濟性規(guī)制過多，由此而產(chǎn)生的尋租活動猖獗，人為加大了經(jīng)濟活動的成本，降低了經(jīng)濟效率。①

在上述背景之下考察，我們發(fā)現(xiàn)，設(shè)立自主政府規(guī)制機構(gòu)的動因十分明晰，即屏蔽政治和商業(yè)干擾對市場的干涉，增強透明度、專業(yè)性、穩(wěn)定性和致力于最優(yōu)長期政策。在規(guī)制法律制度中，這是非常具有吸引力的目標。毫無疑問，與包含在行政序列中的職能部門相比，自主政府規(guī)制機構(gòu)將是一個徹底的改進。然而事情并非如此簡單，制度設(shè)計必須符合自身情況，具有靈活性與反應(yīng)性。因為每個國家的制度與歷史條件的差異，特別是行政與立法組成結(jié)構(gòu)的不同，議會與司法監(jiān)督的角色差異，規(guī)制體系的區(qū)別，以及政策制定和討論的傳統(tǒng)做法不同，在美國體系中運用的“獨立委員會”模式并不能簡單地移植到其他國家。^[6]對于中國規(guī)制機構(gòu)的制度設(shè)計，下列因素是必須著重加以考慮的：

一是獨立性。規(guī)制機構(gòu)的獨立性是現(xiàn)代規(guī)制法律制度的一個根本特征，其目的是保持規(guī)制執(zhí)法的公正性，維護市場的正常競爭秩序。獨立性具有兩層含義，一是指規(guī)制機構(gòu)的執(zhí)行職能與政府其他機構(gòu)政策制定職能的分離，實現(xiàn)獨立規(guī)制，使規(guī)制機構(gòu)的決定不受其他政府機構(gòu)的不當影響；二是指規(guī)制機構(gòu)與作為其規(guī)制對象的被規(guī)制產(chǎn)業(yè)之間的分離，實現(xiàn)政企分開，保證規(guī)制的獨立性。在我國長期的計劃經(jīng)濟體制下，由于政企不分、證監(jiān)不分，造成了政府行政職能的普遍錯位和缺位現(xiàn)象。而規(guī)制機構(gòu)是建立在政企分開、證監(jiān)分開原則之上的當代公共管理機構(gòu)，獨立性是規(guī)制機構(gòu)發(fā)揮作用最為重要的前提和基礎(chǔ)。因此，在規(guī)制法律機構(gòu)的具體設(shè)計上，必須處處體現(xiàn)這一基本原則，減少、過濾各種外部因素對規(guī)制機構(gòu)的干預(yù)，使規(guī)制機構(gòu)能夠公平、公正地行使其職權(quán)。回溯前文，無可否認的是，我們一直在強調(diào)獨立性，實踐也證明，規(guī)制機構(gòu)的規(guī)制機構(gòu)是其功能發(fā)揮的關(guān)鍵之一。但是，每一種制度設(shè)計不能脫離相應(yīng)的制度約束。按照學(xué)界較為認同的說法，規(guī)制機構(gòu)獨立性的獲得，必然要求其在財政、人事上擺脫依賴各級政府的處境，必須是具有準司法權(quán)的機構(gòu)，如有可能，應(yīng)采取垂直領(lǐng)導(dǎo)并只對全國人大及其常委會負責的機制。設(shè)立獨立的規(guī)制機構(gòu)是否僅是保證該機構(gòu)在人、財、物上獨立就可以了呢?事情或許并非如此簡單。規(guī)制機構(gòu)獨立與否、何種獨立程度取決于我國基本的國情。在我國現(xiàn)行的政治體制框架之下，如此的機構(gòu)設(shè)立意味著既有的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)將被“徹底”打破。整個政治框架的重新建立，而這幾乎是不可能的。即使這樣的規(guī)制機構(gòu)成立了，同時也意味著被賦予巨大的權(quán)力和能量，一旦規(guī)制機構(gòu)被利益集團所俘獲，則會對公平、效率的市場秩序建立帶來相當?shù)钠茐摹＞科鋵嵸|(zhì)，規(guī)制機構(gòu)本是在獨立與行政依附之間徘徊、搖擺。因此，一味強調(diào)獨立性肯可能缺乏現(xiàn)實根基，會變得一廂情愿甚至是限于危險境地。對于規(guī)制機構(gòu)而言，其特性更是注定了我們在強化其權(quán)力的同時，也應(yīng)有足夠的措施平衡其權(quán)力，使其權(quán)力的行使“合理化”。^[7]

二是合法性。與傳統(tǒng)的行政機構(gòu)相比，規(guī)制機構(gòu)雖然集準立法權(quán)、行政權(quán)與準司法權(quán)于一身，但其權(quán)力的行使也必須滿足合法性的要求：規(guī)制機構(gòu)的權(quán)力來源于法律的授予；規(guī)制機構(gòu)行使權(quán)力必須在法定的權(quán)限范圍內(nèi)，遵守法定程序，符合法定要求與條件；規(guī)制機構(gòu)制定的規(guī)則不得與法律相抵觸等。但反觀我國現(xiàn)實，卻與合法性要求差距甚大：(1)定位模糊。在我國現(xiàn)有的體制之下，一直是以“三定”方式進行各種機構(gòu)的設(shè)置、撤銷與合并工作。隨著越來越多的政府規(guī)制機構(gòu)作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位設(shè)立、逐步具有部級規(guī)格，并普遍行使行政管理職能，使得國務(wù)院部、委與直屬機構(gòu)、直屬事業(yè)單位的界限變得更加模糊，致使國務(wù)院組織法的限制性規(guī)定流于形式。(2)權(quán)限不清。政府規(guī)制機構(gòu)的模糊定位，將會導(dǎo)致權(quán)限的不明與錯位，致使政府規(guī)制機構(gòu)在行使職權(quán)時面臨法律上的障礙。類似證監(jiān)會、保監(jiān)會、電監(jiān)會、銀監(jiān)會等機構(gòu)，屬于典型的行使政府經(jīng)濟管理職能的規(guī)制機構(gòu)，將它們定位成事業(yè)單位，在法理上有些模糊。更為重要的是，作為事業(yè)單位，要行使某些行政管理權(quán)力，會面臨法律上的巨大障礙。例如，依據(jù)我國《事業(yè)單位登記管理條例》、《立法法》及相應(yīng)行政法律規(guī)范的規(guī)定，嚴格解釋，證監(jiān)會、保監(jiān)會、電監(jiān)會、銀監(jiān)會等機構(gòu)，是沒有行政處罰權(quán)與規(guī)章制定權(quán)的。這種現(xiàn)狀與法理的巨大反差，將會導(dǎo)致政府規(guī)制機構(gòu)的職權(quán)范圍處在不確定狀態(tài)，可能產(chǎn)生兩種不同的后果：其一，權(quán)力不足；其二，濫用權(quán)力。^[8]

三、 食品安全規(guī)制機構(gòu)——對我國政府規(guī)制機構(gòu)設(shè)置的一個實證分析

選擇和建立適合國情、運轉(zhuǎn)高效的規(guī)制機構(gòu)，這既是各國政府規(guī)制改革的核心問題，也是目前中國政府規(guī)制改革的現(xiàn)實問題之一。但在許多領(lǐng)域與行業(yè)，恰恰是過度與不足，糾纏一起，呈現(xiàn)出一幅奇怪和異化的圖景。最典型的莫過于食品安全規(guī)制。在食品生產(chǎn)日益成為工業(yè)化大生產(chǎn)的一個鏈條后，人們卻不得不正視這樣一個現(xiàn)實：人類正在失去對食物供應(yīng)鏈的控制，諸如水果、雞蛋、肉類、蔬菜、漢堡包、冰激凌等最普通的日常食品在生產(chǎn)的每一道工序中都可能受到污染而致人于死地，近年來較為知名的食品安全事件如口蹄疫、瘋牛病、二惡英污染等不但對消費者健康和安全帶來嚴重威脅，造成重大經(jīng)濟損失，而且引發(fā)政治危機以及紛繁的國際食品貿(mào)易糾紛。并且，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，轉(zhuǎn)基因食品等也引發(fā)了一系列潛在的食品安全問題。

對食品安全規(guī)制最嚴格的國家當屬美國與歐洲國家。在美國，負責食品安全管理的機構(gòu)有三個：食品和藥品管理局，負責除肉類和家禽產(chǎn)品外美國國內(nèi)和進口的食品安全以及制定畜產(chǎn)品中獸藥殘留最高限量法規(guī)和標準。美國日用消費品市場上超過25%的產(chǎn)品與服務(wù)屬于食品和藥品管理局的規(guī)制，其規(guī)制的范圍從普通食品成分到復(fù)雜的醫(yī)療和手術(shù)設(shè)備，從保健品到搶救生命的藥物。目前，該項市場規(guī)制每年涉及約10000億美元的產(chǎn)品；美國農(nóng)藥部，負責肉類和家禽食品安全，并被授權(quán)監(jiān)督執(zhí)行聯(lián)邦食用動物產(chǎn)品安全法規(guī)；美國國家環(huán)境保護機構(gòu)，負責飲用水、新的殺蟲劑及毒物、垃圾等方面的安全，制定農(nóng)藥、環(huán)境化學(xué)物的殘留限量和有關(guān)法規(guī)。但是在亞洲，人們對食品安全性的態(tài)度卻大不相同。特別是在中國，食品安全問題更加嚴重，世界上其他國家很難見到的“食品造假”行為隨處可見，甚至制假活動進一步升級，進入了由制假到制毒的“新階段”。年復(fù)一年的因食品安全而引發(fā)的嚴重事件一次次突破我們所能承受的心理底線，其充分表明，管理混亂的小生產(chǎn)者、不規(guī)范的行業(yè)生產(chǎn)方式以及規(guī)制法律制度的缺失，能夠造成社會危害的程度，遠遠超乎我們的想象。

面對如此頻繁的食品安全事件，人們不得不對食品生產(chǎn)、流通和消費的諸多環(huán)節(jié)進行反思，在如此嚴峻的食品安全形勢之下，我們到底該如何編制一個牢固而完善的食品安全網(wǎng)?針對食品安全，我國還沒有建立完善而有力的規(guī)制體系，仍舊處在危機推動性反應(yīng)的階段，往往是危機事件發(fā)生之后，政府才被動地意識到需要改革。然而，面對此起彼伏的食品安全事故，這種疲于奔命的滅火式管理顯然有些力不從心。在現(xiàn)階段，既有的規(guī)制仍是保留分散管理的模式，按照食品產(chǎn)業(yè)鏈的環(huán)節(jié)進行分工。其中，政府規(guī)制體系的系統(tǒng)性疏漏，規(guī)制機構(gòu)的多頭規(guī)制、分工不明便是其中最突出的制度性問題。目前，我國涉及食品安全的規(guī)制職責的有工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、藥監(jiān)、商務(wù)等近10個機構(gòu)，各機構(gòu)在食品安全的制度建設(shè)，檢驗、監(jiān)測體系建設(shè)，風(fēng)險分析、風(fēng)險控制體系建設(shè)中，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌規(guī)劃；規(guī)制的交叉重合與無人規(guī)制的盲區(qū)并存；整個執(zhí)法體制尚未完全理順，使得很大一部分規(guī)制力量在相互依賴、推諉中不斷被消耗；割裂、僵化的食品安全規(guī)制模式，束縛了規(guī)制機構(gòu)面對危機的快速、靈活的反應(yīng)能力。

盡管在理論上，市場和政府常常是對立和矛盾的。但事實是，成功的市場經(jīng)濟幾乎無例外地存在政府廣泛而深入的規(guī)制。經(jīng)驗表明，在現(xiàn)代市場的發(fā)展中，正是市場中一次次危機與困惑、甚至災(zāi)難，將政府一次次拉進市場。我們有理由相信，只要我們整合食品規(guī)制職能，成立綜合性、權(quán)威性的食品規(guī)制機構(gòu)，建立保障食品安全的全新模式，就有可能將食品安全的危機轉(zhuǎn)化為制度建設(shè)的契機，真正使民眾獲得對于食品安全的信心。

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責任編輯 劉鳳剛