村民自治與發揮村黨支部的領導核心作用

摘要：村民自治是在中國農村推行的一種社區制度。當前村民自治與村黨支部的關系中存在著《村民委員會組織法》要不要實施、應如何實施，以及農村黨支部還是不是領導核心，如果是，應如何發揮領導核心作用等問題。筆者認為，村黨支部在村民自治中處于領導核心的地位，它與村民委員會的關系具體體現為“支持和保障”的關系。

關鍵詞：村民自治； 黨支部； 領導核心

中圖分類號：D6

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2007)03-0166-04

村民自治是在中國農村推行的一種社區制度，它的主要特點是由村民自己決定屬于本村內部的事務，政府和其他組織無權干涉，即村民通過“實行民主選舉、民主決定、民主管理、民主監督”自我管理本村的公共事務和公益事業，調節民間糾紛，維護社會治安等。①村民自治是一種社會民主而非政治民主，表達了村民自治與政權意義上的民主的不同。實行村民自治，村民委員會是村民自治的基本組織形式。《村民委員會組織法》規定，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”②因此，村民委員會既不是一級政府，也不是任何一級政府的派出機構或下屬機關，只是一個自治機關。根據憲法和《村民委員會組織法》的規定，村黨支部在村民自治中處于領導核心地位。然而，在實踐中面臨的問題要比以上法律規章復雜的多，尤其是近年來隨著農村基層民主的強力推進，村級組織內部的關系越來越成為政策和學術界關注的焦點，其中最重要的是在如何實現村民自治過程中，發揮村黨支部領導核心作用。

一、 村民自治與村黨支部的關系中存在的問題

一般來說農村干部和村民對于村民自治和村黨支部的領導核心作用反映較多的是兩個問題：一是《村民委員會組織法》要不要實施、應如何實施?二是農村黨支部還是不是領導核心，如果是，應如何發揮領導核心作用?對于第一個問題，不少鄉鎮干部、村兩委委員和一些村民認為，“搞村民自治太過于民主，現在還不適宜”。理由是：第一，農民的民主意識較差，常常不能正確看待手中的選票，不重視選舉。加上在農村中存在的宗族實力和黑社會勢力等因素的影響，很難經由村民的民主選舉選出有能力或真心實意為村民辦實事的人；第二，對村民委員會成員進行有效監督和制約的機制還難以真正建立起來，“村官”的腐敗和無所作為時有發生；第三，一些地方的村黨支部還是沿襲舊的方式起領導作用，指揮一切，把村民委員會人為地架空，村民委員會的合法地位得不到保證。而對于第二個問題，雖然《村民委員會組織法》已明確規定，在村民自治條件下，村黨支部是領導核心，但是仍有不少村級委員和一些村民認為，當前村黨支部已經不可能或不應該成為領導核心。更多的村民則認為村民委員會成員是村民民主選舉產生的，村民委員會才是村里的核心。

上述兩個問題，既反映了當前農村干部群眾對村民自治和黨的領導核心作用認識上的偏差，也使我們認清了在我國農村存在著村民自治與村黨支部領導核心作用之間關系的不協調，直接表現為村民委員會和村黨支部之間關系不協調。二者之間產生的矛盾和問題實際就是由于對權力的要求而產生的某些不協調，主要表現為：第一，村黨支部越權而村民委員會退縮。在村民自治的實踐中，村黨支部越權主要表現為黨支部書記個人的越權和集權，這不僅影響了村民委員會的正當行使職權和村民的民主權利的實現，而且還破壞了黨內的民主，嚴重違背了村民自治的要求。第二，村民委員會越權而村黨支部無原則退縮。村民委員會越權同樣主要表現為村民委員會主任個人的越權和集權，不僅完全違背了村民自治的精神和原則，而且黨支部也不能依法對村民委員會實行監督和領導。第三，村黨支部與村民委員會處于嚴重沖突狀態。在這種狀態下，村黨支部書記和村民委員會主任都想把權力完全集中在自己手中，經常分庭抗禮以爭高下，處于“頂牛”的狀態。村黨支部與村民委員會的這幾種不協調狀態，不論表現形式如何，都會產生消極的影響，如不能充分實現村民自治和保障村民的民主權利，給農村增加新的不穩定因素，影響農村的穩定和發展，降低黨和政府在農村的威信，進而影響黨和國家方針、政策在農村的貫徹落實。

從現實情況來看，村黨支部和村民委員會關系的不協調，其主要原因在于村民對黨支部的政治認同感不夠。所謂“政治認同不夠”，就是黨支部沒有解決好群眾滿不滿意、贊不贊成、擁不擁護的問題。更為嚴重的是，在一些地方，針對政治認同的問題，鄉鎮干部與村民群眾、村黨支部與村委會之間出現了對著干的局面。

再看村民委員會，按照《村民委員會組織法》，村民委員會必須由村民選舉產生，而且每一次選舉，都強化村民對村民委員會及其主任的政治認同。在這種情況下，村民就自然而然地把村委會主任看作當然的“第一把手”。這就與村黨支部書記是“第一把手”的規定相矛盾。當然，如果村支書帶領的黨支部一班人站得直、行得正，確實是黨的方針政策的忠實執行者，那么村民會一如既往地認同這樣的黨支部。實際上，那些黨支部建設抓得好的村，村民還是支持村支書工作的，村民委員會和村黨支部的關系也比較協調。顯然，推行村民自治、保證村民民主權利的落實、保證憲法法律在本村的貫徹執行，都是黨的政策要求。黨支部建設抓得好的標志，就是這些方針政策落實得好，黨支部里有能人去抓好這些事情。如果黨支部無所事事，支委們個個平平庸庸，又不讓村民投票(包括信任投票)選舉，那么要求一個競選產生的村委會服從一個平庸的非競選產生的黨支部，如何才能讓那些選民服氣呢?其實，無論鄉鎮如何要求村委會要自覺接受黨支部領導，還是法律條文規定的“領導核心”，要是群眾不服氣，黨支部就沒辦法說服群眾。這就是村民委員會和黨支部關系緊張和矛盾的根源。

二、 村民自治與村黨支部的領導核心作用是統一的

村民委員會和村黨支部之間出現的矛盾，僅僅根據現有的法律法規、政策文件是不夠的。在村民自治、農村基層組織建設方面存在著“兩張皮”的現象。即談論村民自治時，很少提及村黨支部權力地位及作用的問題；而談論農村黨支部建設時，又回避村民選舉、村民自治等實質問題。筆者認為，在論及村民自治、農村基層組織建設問題時應密切聯系我國宏觀政治制度背景。也就是說，在論及村民自治時就不能回避黨支部的權力地位問題；在談論農村黨支部建設時也不能無視村民選舉、村民自治這些有關中國基層民主政治建設的亮點。

可以說，無論是以保證村黨支部領導核心地位為由否定村民自治，還是以村民自治為由否定村黨支部領導核心作用，都是不可取的。《村民委員會組織法》必須堅定不移地貫徹實施；與此同時，村黨支部完全有條件繼續發揮領導核心作用。農村的村民委員會和村黨支部的關系就像一個人身上的兩條腿，砍掉任何一條腿，都會變成了一個殘疾人。所以，問題的關鍵，不是要哪條腿，不要哪條腿，而是如何才能使這兩條腿協調一致，才能更穩更快地推進中國基層民主化進程。提出這一問題的根據：一是實行村民自治是黨領導人民進行依法治國的有效途徑。《村民委員會組織法》的制定和實施正是黨中央依法治國思想的體現，而否認村民自治，實際上就是在否定依法治國的重要性。二是村黨支部的領導核心作用是法律規定的。1998年11月全國人民代表大會正式通過的《村民委員會組織法》第3條已經規定，“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”隨后中共中央通過的《中國共產黨基層組織條例》進一步強化和具體化了村黨支部發揮領導核心作用的相關規定。否認村黨支部領導核心地位也就違背了《村民委員會組織法》的基本精神。三是實行村民自治是黨領導人民推進社會主義民主政治建設的一件大事。村民自治是在占我國人口70%以上的農村實行的最直接的民主，它無疑是一個偉大的進步。村民自治可以培養農民現代民主意識、民主習慣，提高民主素質，這也是建設社會主義政治文明的必然要求。四是農民歷來就有民主的要求、方法、能力和勇氣，絕不能低估農民自我管理的能力。實踐證明，農民的自我管理能力并不比政府管理差。那種以農民素質低下，村民自治的問題多和困難重重為由反對村民自治的言行都是完全錯的。

當前問題的關鍵是，如何在實踐中找到一條實現村民自治與黨支部發揮領導核心作用有機統一的有效途徑。有許多人認為，發揮村黨支部領導核心作用就是要體現在擁有村財務審批權，村里事務都能說了算。還有一些地方的黨委甚至規定，村里的重大事務要先經黨支部研究決定后，再召開村民代表會議或村民委員會通過。而村民代表會議和村民委員會的召開只是走過場，村民委員會實際是被架空了。這些觀點和做法都是錯誤的，是從根本上否定村民自治。實際上村黨支部要真正體現領導核心作用，就應該表現在領導村民參與民主決策，進行民主監督，正確地影響甚至決定村民的民主選舉，并及時通過民主程序罷免不稱職的村委會成員。因為《村民委員會組織法》已經明確規定，村民自治就是要在農村“實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。而村黨支部則要“依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利”。毫無疑問，村黨支部的領導核心作用的有效發揮應體現在其所承擔的使命、任務上，這就是如何支持和保障村民進行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。這也是對村黨支部領導核心作用實質內容的正確理解。

堅持村黨支部的領導地位與發揮村民委員會的自治功能，不存在著根本的利益沖突，村民委員會和村黨支部之間不存在不可調和的矛盾。在現行的宏觀制度背景下，通過一定的制度安排，村民委員會和村黨支部可以建立和諧一致的關系。從山西省河曲縣的“兩票制”選村黨支部的先進做法，到廣東及其他省市有關理順農村黨政關系的有益經驗，認為理順村民委員會和村黨支部關系的基本對策就是：與村委會選舉同步進行，把選舉制度機制引入黨支部建設，從而建立村黨支部提取群眾信任資源的制度化渠道。從理論上來說，這種制度安排，既是對村民自治的一種政治支持，也是擴大黨內民主，加強基層黨組織的制度創新。從實踐上看，“兩票制”選村支部，“兩選聯動機制”，即“從村支書到村主任”與“從村主任到村支書”這兩種聯動形式，都是這種對策在實踐中運用，并取得了預期的效果。

三、 充分發揮黨支部在村民自治中的核心作用

按照《村民委員會組織法》第3條規定，“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”村黨支部在村民自治中處于領導核心的地位，它與村民委員會的關系具體體現為“支持和保障”。然而，在村民自治中，它對村民委員會的支持和保障是不容易把握的。根據《中國共產黨章程》第32條的規定：“街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村黨支部，領導本地區的工作，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權。”雖然《村民委員會組織法》規定的黨支部的“領導核心作用”與《中國共產黨章程》規定的“領導本地區的工作”都明確了村黨支部的領導地位，但二者之間仍然有微妙的區別。前者一般可以理解為政治上的領導，組織上的保障以及黨員先鋒模范作用的發揮；后者則可以理解為是對本地區工作直接、全面的領導。

一種較有代表性的觀點認為，村黨支部對村民委員會的領導主要體現在以下幾個方面：①提出全村經濟發展和精神文明建設的意見，通過村民委員會的工作，把黨的方針政策和黨支部的意圖變為群眾的自覺行動。②討論村民委員會的重要工作，支持和幫助村民委員會按照法律獨立地開展活動。③協調村民委員會同其他組織的關系。④對在村民自治組織中工作的黨員和干部進行考核和監督。這顯然是一種領導核心的作用，是發揮中國共產黨在政治上、思想上和組織上的領導作用。而另一種觀點則認為“在村一級，沒有政府組織，更不存在黨政分開的問題。黨組織的重要功能是將黨組織與政府的意志轉換為農民群眾的自覺行動，成為黨和國家與農民聯系的紐帶”。并進一步認為應由村黨組織主要負責村一級的政務。根據這種觀點，黨顯然不僅代表黨，還代表國家聯系著農民群眾；黨組織不僅要實現上級黨組織的意志，也要實現上級政府的意志。以上兩種觀點都是以“村黨支部與村民委員會的關系是領導與被領導關系”這一命題為出發點的，但引申出的結論卻大不一樣。對于“領導”的含義，有多種理解，包括政治上、思想上、組織上、行政上、業務上的領導。在村民自治的條件下，黨對村委員會的領導同樣被理解為黨組織與群眾自治組織合二為一的領導，結果出現了執政黨基層組織與村民自治組織的一體化的現象。《村民委員會組織法》規定村黨支部的領導作用是“領導核心”作用；《中國共產黨章程》規定村黨支部的領導是對本地區工作的領導。但有一點是相同的，這就是《村民委員會組織法》規定村黨支部對村民的自治活動是“支持和保障”；《中國共產黨章程》規定村黨支部對經濟組織、群眾自治組織行使職權是“支持和保證”。

由于對村黨支部與村民委員會的“領導與被領導”關系的理解不同，容易造成黨支部包辦一切，導致村委會與黨支部之間的矛盾和沖突。從目前各地基層黨組織與村委會的組織結構關系來看，大體上有三種情形：第一種情形是黨支部成員由黨員選舉產生，村委會成員由村民選舉產生，黨支部通過支持其成員當選村委會成員的方式實現黨對村民自治組織的領導。特別是在實行“海選”(是村民創造的一種不需要村黨支部、村民小組或若干村民聯名及毛遂自薦等方式提名候選人，而由選民個人直接提出候選人進行選舉等方式)的地方，一般都不能由黨支部直接派出成員擔任村委會成員，選出的村委會成員也不一定是黨員。但是，在這種情形下，黨支部與村委會之間容易發生矛盾，兩者之間的關系也不好協調。第二種情形是：黨支部和村委會合為一體，村民委員會由黨支部書記、副書記、村委會主任、副主任、婦聯主任、計劃生育主任、計劃生育工作員組成，或由村支書、副支書、村長、副村長、會計、出納、計生員7人組成村委會。黨的支部書記和副書記由全村黨員選舉產生，一屆2年或3年；村委會主任、副主任由村民會議選舉產生，有些則由選舉產生的村委會內部決定主任、副主任的人選，任期3年。采取這種組織形式主要是從村黨支部和村民委員會的協調出發。盡管這種方式減少了許多摩擦，卻又回到了黨政不分、以黨代政的老路，不利于發揮黨的政治領導和監督作用，而且在具體的操作上，會損害村民的民主權利，不利于村民自治這種社會性權力的發展。第三種情形是村黨支部與村民委員會成員互相兼職。通常是黨支部書記任村民委員會主任，副書記任村委會副主任，也有書記不兼任村委會主任，而由副書記任村委會主任的，但在黨內，副書記必須服從書記，書記仍然處于最高的地位。這種情形的選舉，一般會由村黨支部書記提出村委會的候選人，再由村民投票選舉，村民們的選舉往往也順從與黨支部的安排。在這些農村，一般是黨支部一班人的能力較強，村民也習慣了傳統上的領導方式，村民的民主意識并不很強烈，村民自治權力的形式也不夠充分，在實行“海選”的地方這種情形則很難維持長久。

由于《村民委員會組織法》的貫徹實施，上述的第二、三種情形已經受到沖擊。依照法律和黨章的規定，村黨支部與村民委員會及其他村級組織是一種領導和被領導的關系，村民委員會必須在村黨支部的直接領導下開展工作，村民自治活動必須在黨支部的領導下依法進行。村民委員會既要維護和服從村黨支部的領導，又要獨立負責地開展工作，依法治理村務。村黨支部既要加強對村民委員會工作和村民自治活動的領導，又不能干預或包攬村級組織特別是村民委員會的工作，更不能取而代之。同時要根據村民自治的特點，不斷改進領導方法，探索新的實現途徑，實施有效領導。從根本上說，村黨支部發揮核心領導作用，要通過結合本地的實際情況，制定正確的決策，使村民委員會成員和村民能自覺自愿地接受；充分發揮黨員的先鋒模范作用，團結、組織黨內外的干部和群眾；做深入細致的思想政治工作，堅持說服教育；堅持群眾路線，樹立群眾觀點，為群眾服務。并提出如何通過核心領導作用，支持和保障村民自治的具體途徑和形式的實現。這就是要保證村民的選舉權和被選舉權，尊重村民的選舉結果，不得隨意撤換村委會成員；支持村民會議進行民主決策，維護村民會議的權威；支持和組織村民開展民主管理和民主監督，幫助完善各種監督制度；支持村民委員會開展工作，指導做好屬于村民委員會權限范圍內的事項；堅決同干擾、破壞村民自治活動的行為做斗爭。

特別應該強調的是，當前在我國的農村有效發揮村黨支部領導核心作用的關鍵，是村黨支部要做好每屆村民委員會的民主選舉工作，把村民中的優秀分子(主要指黨員，因為黨員是先進分子)推選出來作為村民自治組織的負責人。其理由有二：第一，黨在農村的歷史使命轉變的需要。如果說在革命戰爭年代，我黨的主要任務是通過發動人民群眾進行武裝斗爭奪取政權，使人民真正站起來。那么，在人民當家作主的今天，即在村民自治的情況下我們的基層黨組織的主要任務就應該把村民中的優秀分子推選出來作為村民自治組織的負責人，由村黨支部積極爭取黨員被選舉為村民委員會主任，這既是體現黨在農村的領導地位，也是帶領農民致富的重要途徑。第二，民主選舉是村民自治的核心內容和前提。沒有民主選舉，也就無所謂村民自治，民主決策、民主管理、民主監督就無從談起。民主選舉是村民自治的關鍵環節。因為只有通過民主選舉才能產生村民委員會，即村民自治的組織機構，也才能把優秀的能勝任村民委員會工作的人推選出來以保證村民自治有效率、有成效。村黨支部對村民自治的支持和保障也應體現在村黨支部對村民民主選舉這一環節起重要的作用，村黨支部能夠保證民主選舉正常進行。

如果村黨支部要積極爭取黨員被選舉為村民委員會主任，則必須做到以下幾點：一是要做大量的工作以保證民主選舉能夠正常進行。在當前尤其要教育村民正確對待自己的民主權利，同時要防止農村宗族勢力、黑社會勢力影響民主選舉。二是要確保黨員的先進性。當前，在農村黨員老化、素質不高的情況下，要抓緊把村里的優秀分子發展為黨員，以擴大黨的群眾基礎、階級基礎。另外，還要保證“出口”暢通，讓不符合黨員標準的人及時退黨，避免出現“先進分子不先進”的現象。三是要改變黨組織按行政村設立的現狀，可以考慮根據人口、地理位置等因素在幾個村設立黨委。這樣既有利于黨組織排除不利因素更好地組織選舉，也有利于村委會獨立自主地開展工作。四是在非黨員被當選為村委會主任時，要積極發展其加入黨組織。應當堅信，通過黨支部的努力(或許有的地方還需要一段時間)，大部分的村民委員會主任都會是黨員。當然，也不排除有少部分非黨員當選為村主任并不愿意入黨的情況(或者本身就是民主黨派人士)。這并不妨礙大局，而且是一件好事。因為這是民主選舉的正常現象，而且這樣也會讓這些村的黨支部有些壓力。

總之，以村黨支部要在民主選舉中的積極有為，來體現其領導核心作用，而對于村民委員會的日常工作，村黨支部則應盡可能“超脫”。只需組織村民按照民主程序參與監督和管理，及時罷免不稱職的村委會成員，讓村委會能夠獨立自主地開展各項工作，村民自治與村黨支部領導核心作用才能有機地統一起來。

參考文獻：

[1]村民委員會組織法學習讀本[Z].北京：中國民主法制出版社，1998.

責任編輯 楊小民