論公民監督權的社會價值

摘要：我國憲法規定了公民的監督權，公民監督權的確立和行使對于構建一個國家的監督制度體系，鞏固和維護國家政權，預防和打擊犯罪，發展和完善民主，促進社會和諧發展都具有重要的現實意義。

關鍵詞：公民； 監督權； 社會價值

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2007)03-0073-04

我國現行憲法第27條中規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督”。第41條規定公民“對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。”憲法第41條的規定明確了我國公民享有對國家機關及其工作人員的監督權。孫中山先生曾把代議制民主比做一架機器，選舉權是機器的發動力，監督權是機器的制動力，機器僅有發動力，沒有制動力就不完整。代議民主制下，人民必須既有選舉權，又有監督權。毛澤東同志在回答黃炎培關于中國歷史上“其興也渤焉，其亡也忽焉”的周期率問題時指出：“我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息”。鄧小平同志說：“要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部。凡是搞特權、特殊化，經過批評教育而又不改的，人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分?！秉h的十五大報告指出：“完善民主監督制度。我們的權力是人民賦予的，一切干部都是人民的公仆，必須受到人民和法律的監督。要深化改革，完善監督法制，建立健全依法行使權力的制約機制。堅持公平、公正、公開的原則，直接涉及群眾切身利益的部門要實行公開辦事制度。把黨內監督、法律監督、群眾監督結合起來，發揮輿論監督的作用?！惫癖O督權的確立和行使對于構建一個國家的監督制度體系，鞏固和維護國家政權，預防和打擊犯罪，發展和完善民主，促進社會和諧發展都具有重要的現實意義。

一、 有利于國家監督制度體系的構建

我國構建的監督體系總的來說是比較合理和有效，但是存在著一些問題，其中一個很突出的問題就是：重視上級對下級的監督而不重視下級對上級或者同級之間的監督，不重視公民的監督，人們的習慣思維是“縱向的上位者對下位者的單向監督是可靠和有效果的(而不是在權力關系中的橫向設置的對立面雙方的交涉與制約關系)；第三，級別越高的監督者越可靠(這是基于官僚政治中的行政層級的原理假想的信條)；第四，當監督力度不足效果不佳時，增加新的監督主體(一個新的監督主體即一個新的監督渠道)總是必要的(這是與刑法亂世用重典同出一轍的中國式法律制度原理，所以就出現縱橫交錯的多重監督)。級別越高的監督者越可靠(這是基于官僚政治中的行政層級的原理假想的信條)”。

公民的監督有著其他監督形式無可比擬的優點：一是監督主體眾多、分布廣泛，進行監督的可以是我國公民，也可以是臺港澳同胞、華僑或外國人，還可以是法人和非法人團體；二是監督的范圍廣泛，可以監督所有主體的所有違法行為；三是監督的主動性。監督者可以就其知道的線索主動向有關國家機關反映；四是監督方式的靈活多樣性，監督者可以自由選擇具名或匿名、書面或口頭、電話交談或書面交談、徑直舉報和請人代轉等其認為合適的方式進行監督；五是監督的成本低，不需要設置專門的監督機關和專門的監督人員，節約了監督成本，大大提高監督效率和質量。六是自下而上性。體現了人民主權的要求，也有利于公民培養和鍛煉自己的參政議政的能力。同時，公民監督權也有其局限性：往往只能向有關國家機關提出，不能自行處理，需要有關國家機關處理，沒有強制性。因此，公民監督應該與其他監督形式相互配合，公民監督是其他監督形式的基礎，沒有公民的積極監督，其他的監督形式將難以開展工作，“最高人民檢察院舉報中心主任江禮友說，近年來反腐敗斗爭中查辦的大案要案，有80%線索來源于群眾舉報”，同樣如果沒有其他的監督形式，特別是如果沒有國家機關的監督，公民的監督就只會造成“只開花，不結果”，違法行為得不到處理。

完善對知情權、批評建議權、檢舉權和選民罷免權等公民監督權的保障必將有利于我國監督制度體系的構建。

二、 有利于鞏固和維護國家政權

中國歷史上存在過的“什伍連坐”、“保甲連坐”的一個非常重要的目的就是維護統治者的統治，在清代“保甲長的職責也主要有維護封建統治秩序、維持社會治安與催征錢糧兩種職能……而維護封建統治秩序、維持社會治安則無時無刻不盡心盡責，特別遇上社會動亂，更成為保甲長的首要職責”，1929年7月13日，南京國民政府公布《縣保衛團法》“要求甲長牌長之間、甲內所有居民之間，須對‘為匪’、‘通匪’、‘窩匪’等‘犯罪’行為相互負連帶責任”?，F代社會將檢舉規定為公民的權利的一個重要目的同樣是鞏固和維護國家政權。建國初期，新中國政府頒布了一系列的發動群眾檢舉反革命分子的法律性文件，對打擊反革命、鞏固國家政權起到了很好的效果。公民監督權特別是檢舉權主要從以下五個方面鞏固和維護了國家政權：

第一，有助于改進政府工作，提高政府工作質量，提高國家工作人員的整體素質。公民監督權最主要的監督對象是國家機關及其工作人員，公民的知情權、批評建議權、檢舉權、罷免權對提高政府工作質量都有非常重要的意義。公民的知情權要求政府信息公開、透明，這事實上是將政府機關及其工作完全置于公民的監督之下，公民能夠迅速、全面地了解政府工作中存在的問題，從而提出批評建議或者進行檢舉揭發，甚至行使罷免權對自己所選的代表進行罷免，最終達到改進政府工作的目的。公民的批評和建議能通過各級人民代表大會的代表、新聞輿論等途徑對有關政府機關施加壓力，促使其改進工作。檢舉權的一個非常重要的作用就是清除一些違法犯罪的國家工作人員，以實現更好地為公民提供服務。罷免權是選民對于自己選出的代表行使監督的有效武器，它能促使選出的代表盡心盡力地履行好自己的職責，同時罷免那些不能勝任工作，選民不滿意的代表，提高人民代表大會的整體素質。

第二，有利于獲得民眾的認同和消除民眾的不滿情緒，從而有利于政權的穩固。如果一個國家的公民享有充分的監督權，公民就會感覺到自己是國家的主人，國家是自己的國家，因為對于國家和社會生活中存在的問題自己能夠盡一己之力予以糾正，公民就會對國家和國家機關有認同感和親切感。公民監督權也為公民不滿情緒的發泄提供了途徑，能夠起到“減壓閥”的作用。公民的批評建議權為公民在對國家事務和社會公共事務有不滿時提出批評建議，發泄不滿情緒提供了一條較好的渠道；公民的檢舉權則為公民表達對違法犯罪現象的不滿和憤慨提供了途徑；選民罷免權事實上也為選民表示對其所選出的代表的不滿提供了渠道。

第三，公民及時檢舉顛覆和破壞國家政權的行為，使得這些行為能夠被及時發現，被消除在萌芽狀態。一般情況下，顛覆和破壞國家政權的行為有參與人較多、不容易保密的特點，只要公民警惕性高就不難發現。新中國成立后，由于公民的及時檢舉我國政府破獲了大量的危害國家政權安全和穩定的案件，特別是間諜案件，包括臺灣間諜案。

第四，公民行使檢舉權能夠減少政府的工作負擔和財政開支，從而有利于政權的鞏固。國家設置了查處各種違法和犯罪的機關專門從事打擊違法犯罪的工作，為此國家不得不占用一定的財政開支。如果公民積極檢舉違法犯罪行為，一方面必然可以大大節約查處違法犯罪機關的工作時間，減輕其工作負擔，現實中就經常出現由于檢舉人的檢舉使得偵查機關很快破案從而節約大量辦案時間和經費的現象；另一方面由于檢舉權的積極行使而導致查處違法犯罪機關的工作效率大大提高，國家就能夠相應地減少查處違法犯罪機關的設置，并減少其工作人員的配置，從而節約了財政開支使政府將更多的財力用于國家建設。

三、 有利于預防和打擊違法犯罪

第一，知情權是預防和打擊違法犯罪的重要手段。“陽光是最好的防腐劑”，公民享有知情權，政府信息公開就可以避免暗箱操作，讓政府的工作盡可能透明，置于人民群眾的監督之下，就能夠最大限度地防止腐敗的發生。同時知情權也是打擊違法犯罪的有效武器，它可以使違法犯罪行為及時暴露而無藏身之處。

第二，批評建議權是預防違法犯罪的重要手段。違法犯罪行為的發生往往有一個由量變到質變的過程，往往是由一些小錯誤、小缺點發展而來的。如果一些小缺點、小錯誤沒有得到及時發現和制止就可能繼續發展為違法犯罪，批評建議權就是對國家機關及其工作人員的缺點和錯誤予以制止和糾正的行為。

第三，公民監督權的核心是檢舉權。檢舉權的實質就是公民協助有關國家機關同違法犯罪作斗爭，而且，檢舉權的一個也許更重要的作用就是預防、威懾有可能違法犯罪的人，將犯罪消除在未萌狀態。美國林肯政府時期制定的“False Claims Act”(1863年“欺詐聲明法”)的目的就是“試圖遏制對政府的欺詐，國會立法以便激勵個人向政府舉報欺詐行為”?；旧纤械挠嘘P反腐敗的國際條約，如《聯合國反腐敗公約》、《反腐敗的實際措施》、《打擊貪污腐敗二十項指導原則》、《美洲國家組織反腐敗公約》、《非洲聯盟預防和打擊腐敗公約》等都明確規定了檢舉人的權利，如《聯合國反腐敗公約》第33條“保護舉報人”規定：“各締約國均應當考慮在本國法律制度中納入適當措施，以便對出于合理理由善意向主管機關舉報涉及根據本公約確立的犯罪的任何事實的任何人員提供保護，使其不致受到任何不公正待遇”。美洲國家組織1996年3月29日通過的《美洲反腐敗公約》第3條第8款也規定：“保護秉承善意舉報腐敗行為的公務員及公民，包括根據憲法及國內法的基本原則對其身份的保護?！睓z舉權不但是打擊腐敗犯罪的有力武器，而且也是打擊恐怖主義犯罪和其他犯罪的有力武器?，F行的《中華人民共和國刑事訴訟法》第八十四條規定：“任何單位和個人發現有犯罪事實或者犯罪嫌疑人，有權利也有義務向公安機關、人民檢察院或者人民法院報案或者舉報”。

第四，選民罷免權有利于預防違法犯罪行為的發生，同時也是對人大代表違法犯罪后的一種必要的處理措施。選民罷免權是選民對其所選出的人大代表不滿意，從而依法將其罷免的權利，一方面它給被罷免的人大代表敲響了警鐘，促進其懸崖勒馬，改正自己的缺點和錯誤而不至于繼續沿著錯誤的軌道前進乃至違法犯罪；另一方面罷免個別的人大代表也促使其他人大代表更好地履行自己的職責而不至于犯錯誤，甚至違法犯罪。

四、 有利于完善和發展民主

第一，公民監督權是一種重要的政治權利，與選舉權和被選舉權、表達自由、重大事情決定權和公決權等權利一樣是公民當家作主，參與管理國家和社會事務的權利。公民是否積極行使監督權一方面反映了這個國家的法律是否民主、公平和正義，另一方面也反映了這個國家的公民民主參政意識的高低。在法律比較民主和公平的情況下，公民的民主參政意識越強，則行使監督權的積極性越高，反之則越低。

第二，公民監督權體現了公民享有平等地參政議政，監督國家和社會公共事務的權利，而平等參政議政是民主的前提。每個公民所享有的監督權都是平等的，正如每個公民享有平等的選舉權利一樣。保障公民監督權，也就是保障公民很重要的平等參政權，也就是保障公民的民主權利。

第三，公民監督權體現了公民享有參政與否的自由。監督國家和社會公共事務是公民的權利而非義務，公民既有監督的自由，又有不監督的自由，而這種不參政的自由正是現代民主的要義之一。如果將公民監督設定為義務，“知情不舉者連坐”，那么民主將是不可能的，即便法律要求公民監督、檢舉的事情確實有利于人民和社會，因為真正的民主應該是公民既有權利作主、參政，又有權利不作主、不參政，這樣的民主才是完整的。

五、 有利于促進社會和諧發展

建立一個和諧的社會是全人類的共同追求，和諧是一個動態的過程，即不斷消除社會上不和諧的因素不斷使社會變得更和諧的過程，公民監督權是消除不和諧因素的重要手段，監督權一方面使各種違法犯罪得到及時查處，消除社會不和諧的因素，另一方面監督權也使得不少試圖違法犯罪的人不敢作為，將不和諧因素消除在未萌狀態。現代世界各國的和諧發展都離不開公民的積極參與和監督，“一個中央政府，不管它如何精明強干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細節。它辦不到這一點，因為這樣的工作超過了人力之所及?！?005年2月19日胡錦濤同志的重要講話中指出“我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會”，他指出社會上還存在一些不和諧的因素“消極腐敗現象以及各類嚴重犯罪活動等也給社會穩定與和諧帶來了嚴重影響……影響和平與發展的不穩定不確定因素依然存在……發展中國家在經濟、政治、文化、信息、軍事等方面面臨著嚴峻壓力。由于傳統安全威脅和非傳統安全威脅的因素相互交織，民族、宗教矛盾和邊界、領土爭端導致的局部沖突時起時伏，恐怖主義活動依然猖獗，地區和國際安全形勢不容樂觀”。

公民監督權的發展和完善有助于消除這些不和諧因素，促進社會和諧發展?！昂椭C”并不是不講原則，一團和氣，對違法犯罪現象聽之任之。公民監督權對于構建社會主義和諧社會具有非常重要的現實意義。

第一，公民監督權有利于社會主義民主法治建設，有利于建設社會主義和諧政治。公民監督權是公民監督政府和社會公共事務的權利，是人民當家作主、參政議政，實現民主權利的重要形式。同時，公民監督權又是公民依法參與社會事務的權利，它反對公民個人采用無政府主義的形式自行處置自認為是違法犯罪的行為，要求公民在通常情況下向國家有關機關提出、反映再由國家機關依法做出處理。一方面，通過知情權、批評建議權、檢舉權、罷免權預防和消除不和諧的因素；另一方面公民監督也是公民與政府相互溝通的有效途徑，通過政府的信息公開、公民的批評建議、檢舉和選民對人大代表的罷免，公民得以參與國家政治，對國家政治發揮自己的作用和影響，實現自己的民主權利，而政府則在與公民溝通的過程中不斷對自身加以完善，對工作加以改進，最終實現社會主義政治的和諧。

第二，公民監督權有利于構建安定有序、人與自然和諧相處的社會。安定有序的最基本的要求是遵紀守法，法律得到貫徹執行，而法律的執行如果沒有民眾的積極配合是很困難的，民眾的配合主要表現在兩個方面，一是自覺遵守，二是對于不自覺遵守、違法犯罪的行為積極協助國家機關與其作斗爭。對于許多違法犯罪行為，如果沒有公民的檢舉、揭發，對其發現和處理將是很困難的事情，因此，公民的監督對于法律的貫徹執行和安定有序社會的構建十分重要。和諧社會并非一團和氣，不講是非，如果面對違法犯罪行為，人們都視而不見，充耳不聞，不進行檢舉揭發，甚至不愿作證，不愿意提出批評建議，那么整個社會將會更不安定，人們的生命財產安全就得不到保障，更談不上社會和諧了。有人認為：“告密之風的源遠流長，是中國文化的悲哀。值得慶幸的是，此類專制文化的余孽在今天已是無本之木，因而將最終從中國人的生活中消失?！惫P者對此不敢茍同，告密本身是一種手段，其本身并無好壞之分，關鍵在于統治者如何運用。在我國古代，告密之所以往往令人反感，主要是由于這兩個方面的原因，一方面是法律規定的何為違法犯罪往往不符合人民的意愿，例如規定文章中稍有對朝廷不滿的文字即為犯罪，甚至有對朝廷不滿的言語也為犯罪，大興“文字獄”。另一方面是司法程序不公正，一旦有人告密，就會網羅證據，嚴刑拷問，當然，告密者也會揣摩皇帝的心思，對于皇帝的寵臣的違法犯罪之事，一般人是不會自找苦吃去檢舉的。然而，在一個民主法治國家，告密，即檢舉，也就是秘密向政府有關機關報告有關違法犯罪的行為并非一件惡事，反而是一件對社會和人民有益的事情。這是因為，一方面在民主法治國家，法律基本上能反映人民的意志，絕大部分法律是良法，如此一來，法律規定為違法犯罪的行為確實也是人們普遍認為應該受到懲處的。另一方面，司法程序較為科學和公正，禁止刑訊逼供，重證據不輕信口供，實行“疑罪從無”，追究誣告陷害者的法律責任。因此，在一個民主法治的國家，告密和檢舉不僅不應禁止，反而要加以大力提倡。試想，如果公民在知道有人在密謀推翻社會主義國家政權的情況下，在知道某國家工作人員貪污腐敗的情況下，在知道其他違法犯罪的情況下都“事不關己，高高掛起”，不告密和檢舉，那么，這樣的社會決不會誠信友愛、充滿活力，而只會自私自利而無公益之心?，F在，世界各國普遍認識到了生態平衡、可持續發展的重要性，也相應制訂了不少相關法律，關鍵是要將這些法律貫徹實施下去，貫徹實施這些法律很重要的就是應保障公民的監督權。我國近年來制定的有關環境保護的法律中許多都包含了保障檢舉人權利的內容，例如，七屆人大常委會第十一次會議于1989年12月26日通過并施行的《中華人民共和國環境保護法》第6條就規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”。公民監督權對于構建一個人與自然和諧相處的社會具有非常重要的意義。

第三，公民監督權有利于社會的公平正義。公民監督主要是對政府機關及其工作人員和其他人員的違法犯罪行為的監督，也是一種見義勇為的行為，保障公民監督權必然會激勵公民與違法犯罪行為作斗爭的積極性，從而促進社會公平與正義。

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責任編輯 劉鳳剛