論公共權力的制衡

摘要：公共權力的運行過程實際上就是把權力的運行機制應用到經濟、社會公共事務的管理之中，進而實現一定的經濟、社會目標。公共權力具有人民性、相對性、支配性、權威性、組織性、稀缺性、經營性和代理性。當公共權力不受到限制時，掌權者就會利用人民賦予的權力去侵害公民的權利，這需要通過運用法律、行政、經濟和輿論手段在體制內解決公共權力運用可能存在的問題。公共權力的制衡路徑設計基本組合思路為對于最高層級的公共權力，在制衡路徑上應當選擇橫向制衡；對于中間層級的公共權力，在制衡路徑上應當選擇以縱向制約為主，橫向制衡為輔；對于最底層級的公共權力，在制衡路徑上應當選擇縱向制約。

關鍵詞：公共權力； 制衡路徑； 制衡手段

中圖分類號：C93

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2007)03-0070-03

隨著公共權力在政治、經濟和社會等各領域的凸現，加強對權力的制約和監督既是對我國政治建設和政治體制改革提出的要求，同時也是我們反對腐敗和加強黨風廉政建設所面臨的一項重要任務。因此，很有必要深入研究和探索公共權力的制衡及其公共權力制衡的路徑與手段。

一、 公共權力的涵義與特征

所謂公共權力，是指在公共管理的過程中，由政府官員及其相關部門掌握并行使的，用以處理公共事務、維護公共秩序、增進公共利益的權力。從本源上講，公共權力來源于人民。公共權力的產生是為了維護社會公共秩序，增進社會公共利益。公共權力的運行過程實際上就是把權力的運行機制應用到經濟、社會公共事務的管理之中，進而實現一定的經濟、社會目標。

公共權力在運作過程中體現了自身特有的人民性、相對性、支配性、權威性、組織性、稀缺性、經營性和代理性。公共權力的人民性體現在公共權力是人民權力或者人民權利的產物，來自于人民的讓渡和人民的授權。這也就是人民經常所說的“主權在民”的意思。權力的人民性就決定了，權力必須受到作為人民意志體現的法律的約束。由于公眾是公共權力的所有者，所以在公共權力的運行中，實際上公眾和權力行使者之間建立了一種典型的委托——代理關系。經過一層又一層的委托和代理，就有可能使本來屬于公眾所有的公共權力轉交到了一部分人甚至是極少數人手中。

公共權力總是在一定地域范圍內存在的，一個絕對普遍的公共權力是不存在公共權力必須受到人民權利的制約。公共權力總是在一定社會層面上成立的，一個能調整任何社會方面的權力不復存在，它要受制于社會領域的范圍。不同性質的公共權力總是有所分別的，不同的權力應由不同的機構行使，權力和權力之間應當有所區別。不同的權力擁有者擁有不同的權力，不同機構之間具有相對獨立的性質，權力機構和權力機構之間不能混同其權力。權力的相對性要求對權力予以必要的規制，使其不至于超出應有的范圍而絕對化，而泛濫，而導致權力的惡性膨脹。絕對的權力必然導致專制。絕對的權力必然導致專制。

公共權力具有支配性。在西方，關于權力的學派主要為韋伯主義和帕森斯主義。韋伯主義認為權力具有“不顧反對而貫徹”的支配性。帕森斯主義也則認為權力具有“強制實行”的支配性。權力的支配性使得權力具有了相對人不得不服從的性質，也使得權力具有濫用的可能性。權力的支配性是不可缺少的，這種不可缺少的屬性又使對權力的法律控制成為必須。由于權力系統是復雜的，因而必須運用法律予以專門的調整。權力的支配性和權力的權威性有著密切的關系，其中權力權威性的來源主要是兩個，一是權力運作的規則性。無規則的權力運作只會導致人們的反感、不安，而決不可能給人們和社會帶來自覺服從與安全穩定。二是權力運作的公開性。公開是權力的必然屬性與基本要求。沒有公開性，權力就沒有權威性，其特定性就難以明確，強制性就難以體現，權威性就無從產生。

公共權力的組織性決定于國家權力是一種有組織的系統支配力量。它需要有組織的國家機構來分配、行使。而且政府內公共職位的數量在任何條件下與公眾的總量相比總是有缺口的，即存在著公共職位公眾所有與部分人代理的矛盾。正是這一矛盾引發了公共權力的資源稀缺從而派生出公共權力的稀缺性。公共權力運行的經營性，是指公共權力可以作為一種手段由其行使者對權力的接受者進行經營，使其發生一定的變化運動，從而實現對所掌握的資源的最優配置。

二、 公共權力制衡的理論依據

從權力本身所具有的特性看，權力最容易成為脫韁野馬。當掌權者為了私人利益而操縱權力，這種權力又受不到任何限制時，掌權者就會利用人民賦予的權力去侵害公民的權利。孟德斯鳩指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。”^[1]掌握權力的人總是借助權力的力量而把自我凌駕于權力的作用范圍之上，對于一個國家來說，則表現為凌駕于社會之上。對公共權力制衡的理論依據主要體現在以下四個方面。

1. 以法律制權。為了防止公共權力運行的隨意性和人格化，就必須將其置于嚴格的法律監督之下，這是法治社會的內在要求。柏拉圖晚年開始注重法治，亞里士多德在繼承并批判其老師的基礎上強調“法治應當優于一人之治” ^[2]在民主制度下，法律是用來保護公民權利的有力武器。從這個意義上說，法律是人民用來管理和制約公共權力的。公共權力的運行有法律依據，各種政治權力的行使要守法，這是法治社會的真諦。社會主義的正常權力運行機制應該是建立在完備的法律體系基礎上的，是依法運行的機制。為了實現法律對權力的制約，必須講究“三個完善”：一是法律體系的完善；二是執法程序的完善；三是法律監督制約職能的完善。首先，從法律體系看，完備的法律使國家權力得到合理地分配，并且有強制性的制衡作用。它要求國家的各種權力在規定的范圍內規范地使用，權力的運用必須以法律為準繩，擺脫以個人意志為轉移的“人治”，對那些以權代法、以權壓法、以權謀私的行為依法嚴厲制裁。其次，從執法程序來看，必須以完整的執法程序來維護法律的尊嚴。法律程序是保證權力正常運行的基本軌道，在現實政治生活中，必須克服不履行正常的執法程序、使法律只具有條文性質而難以真正實現的弊端。最后，重視和加強對公共權力的依法監督，以確保權力得以正確運用。

2. 以權力制權。西方政治思想以馬基雅維利的“人性邪惡”為開端，^[3]霍布斯延續了“性惡論”的學說，^[4]特別是休謨的“無賴假說”進一步確立了權力制衡的基礎。休謨認為：“必須把每個人都設想為無賴之徒確實是條正確的政治格言。”^[5] 以權力約束權力是西方資本主義國家約束公共權力的基本方法。分權理論始于洛克而完善于孟德斯鳩，實際應用始于美國建國憲法。任何一種權力都不是至高無上的，以此達到平衡，稱為“制衡”。憲政是建立在中央和地方分權(地方自治)、國家和社會分權，制定憲法賦予議事機構以立法權、賦予司法機關獨立的司法權和行政機關的行政權，人民通過定期的公開選舉行使國家權力。即通過三權分立的制度設計來實現權力的制約與平衡。我國目前應當從兩個方面來實現以權制權：一是通過強化集體決策來制衡公共權力的運用。二是通過設置監督權來制衡公共權力的運用。要以獨立、客觀、公正、公開的監督權制約公共權力運行，從源頭上預防和治理腐敗，根本在于以有效的監督權力監督和制約公共權力運行。

3. 以道德制權。權力來源于社會公眾，但是掌握權力的人是極少的一部分人。這些人的道德行為和道德風貌不僅為社會大眾所關注，而且直接對社會大眾起示范效應和導向功能，也就是說官德和官風影響和引導著民德和民風。我國目前不宜建立三權分立的政治體制，而且最高層級公共權力的實際運用往往缺乏強有力的橫向權力制衡，應當極力倡導和踐行以道德來約束權力，在行使手中的權力時，能夠主動地使自己的行為合乎道德標準。

4. 以監督制權。不受控制的權力是絕對的權力，絕對的權力必然導致權力腐敗。權力需要自律，領導干部一定要增強自律意識，加強自身的黨性鍛煉和從政道德修養，常修為官之德，常懷律己之心，常思貪欲之害，不為名所累，不為利所縛，堂堂正正做人，清清白白做官，嚴以律己，率先垂范，永葆人民公仆的本色。“政者，正也。子率以正，孰敢不正”，“其身正，不令而行，其身不正，雖令不從。”權力的運用離不開控制，離開控制的權力運用，控制是遏制和減少權力腐敗的重要環節。公共權力的邊界問題關系到公權力危害個人利益的可能性。個人利益與公共權力代表或聲稱的公共利益之間一直存在著矛盾，并且由于公權力的強大，常常導致公民權利處于弱小的位置，在我國尤其如此，事實在現實中確不少見。而對公共權力的邊界予以限定，原因在于對權力擴張本性的警惕和對人性的不信任。有效控制需要通過授權和檢查監督來實施，有效的檢查監督既能夠維護權力的尊嚴，又能夠使領導干部不拒絕、不逃避、不遠離監督。監督的重點是領導機關、領導干部特別是各級領導班子的主要負責人。要使所有權力的行使都處于有效監督之下。權力越大的人越需要監督，不僅要有黨內監督、行政監督，而且要有群眾監督、輿論監督。

三、 公共權力制衡的手段

對公共權力制衡是為了使政府官員將人民所賦予的權力按照人民的意愿運用到社會管理、公共服務等領域，這樣，在公共權力運作過程中，法律手段、行政手段、經濟手段、輿論手段是有效的公共權力的制衡手段。

1. 法律手段是指為達到某種目的而采取的由立法機關制定，國家政權保證執行的具體工具。法律具有其他任何手段都不具有的公開性、國家強制性、國家意志性和普遍約束力。法律是控制權力的最佳手段，但并不是有了法律，就等于有了權力的良好控制。法律必須在法治化的社會狀態中才可能發揮出對權力的控制效用，充分實現其權力控制功能。法律因其穩定性的剛性具有強大的導向和約束作用，用法律手段限制公共權力的濫用。讓人們通過法律知道公共權力的范圍及其邊界、應當如何運用，以及超越邊界運用公共權力、在邊界范圍內違規運用公共權力應負的法律責任，引導人們正確運用公共權力。對于嚴重違法濫用公共權力的行為，應當依據刑法規定嚴肅追究刑事責任。

2. 行政手段是指各級黨政機構憑借上下級之間的指揮與服從關系，采取自上而下層層下達指令，從下而上層層上報、請示、批準的方式，來引導和控制公共權力運用活動，以確保公共權力正確運用的一種手段。行政手段具有權威性、強制性、垂直性、穩定性、具體性和速效性等特點。通過行政手段，控制和監督每個公共權力運用者的行為，使其在法律允許的范圍內行使公共權力。要健全公共權力運用責任制和過錯責任追究制為主要內容的行政控制監督機制。對于違規濫用公共權力的行為，應當嚴肅追究行政責任。

3. 經濟手段是指依據經濟規律，運用經濟杠桿，用調節物質利益來影響公共權力運用者，以確保公共權力正確運用的一種手段。經濟手段具有間接性、有償性、平等性和關聯性等特點。在健全公共權力運用的經濟責任制的基礎上，引導和控制每個公共權力運用者的行為，使其在法律允許的范圍內行使公共權力。對于違法違規濫用公共權力的行為，應當嚴肅追究經濟責任。

4. 輿論手段是指通過社會公眾運用輿論工具，對公共權力運用進行全面廣泛監督，來確保公共權力正確運用的一種手段。通過輿論手段，督促每個公共權力運用者的行為規范化，使其在法律允許的范圍內正確行使公共權力。

四、 公共權力制衡的路徑

公共權力制衡不僅需要在公共權力制衡的理據選用有效的制衡手段，還需要正確選擇路徑組合。鑒于公共權力的特性和公共權力制衡的理論依據，對于公共權力的制衡路徑設計可有效發揮制衡手段的作用，從而既能提高公共權力的效率，又能防止這種源于人民又服務于人民的權力的濫用。根據公共權力掌控者的層級差異，公共權力的制衡應當從縱向和橫向兩個層面進行相機組合選擇。

1. 對于最高層級的公共權力，在制衡路徑上應當選擇橫向制衡。最高層級的公共權力是人民利益的最高代表，在宏觀層面依據憲法、全國人民代表大會組織法、國務院組織法等界定公共權力的范圍，有組織的分配、使用公共權力。在人民權力代理的最高層級，可以充分依靠法律手段達到公共權力制衡的目的。

2. 對于中間層級的公共權力，在制衡路徑上應當選擇以縱向制約為主，橫向制衡為輔。在公共權力的中觀層面，一方面可以發揮行政手段的作用，通過上級對下級的監察、監督來防止公共權力的濫用，另一方面也可以通過對上級權力運作效力的驗證和補充達到推動公共權力的有效運作。因為中間層級的公共權力起到了承上啟下的作用，這種縱向制約有利于提高公共權力的運作效率，防止公共權力在運用過程中過多地消耗與彼此的推諉和扯皮中。但這并不意味著橫向制衡完全不必要，同一層級的公共權力具有彼此更加熟悉，具有反映快、情況準的特點，所以適當的橫向制衡不但能克服行政手段的滯后性，而且會增進同一層級和不同層級公共權力運作的協調性。

3. 對于最底層級的公共權力，在制衡路徑上應當選擇縱向制約。在微觀層面上，更直接體現公共權力的各種特性，公共權力的運用也和廣大人民息息相關。行政手段同樣可以保證最高層級和中間層級對基層的指導、監督，同時也一定程度上增強了基層公共權力的合法性。經濟手段的運用則通過對直接經濟利益的調節，從更直觀的角度強化了基層政府官員合法、合理使用公共權力的意識。

4. 無論是最高層級、中間層級，還是最底層級的公共權力都要受到廣大人民群眾的監督，所以輿論是任何一個層級公共權力運作的有效監督手段。在賦予政府官員在維護公共利益的前提下使用公共權力的合法性，人民群眾又可以通過輿論手段有效防止公共權力的濫用。

總之，公共權力制衡的手段主要是尋求在體制內解決公共權力運用可能存在的問題。其中法律手段、行政手段和監督手段主要是借助外因制約人民所賦予權力的合理合法使用。然而，在新的歷史時期，運用道德手段對于加強政府官員的道德修養，兼顧內因也是防止公共權力濫用的有效措施。公共權力制衡的路徑選擇則試圖論證體制創新的可能性，這種根據權力的層級，分別從宏觀、中觀和微觀三個層面結合公共權力制衡的四種手段，形成縱橫交織的公共權力制約、監督網絡，有利于推動政府機構改革、政府職能轉變、增進社會民主、促進社會主義和諧社會的建設。

參考文獻：

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責任編輯 張國強