論我國地方性公共物品的超地方化問題

摘要：我國區域經濟發展的不平衡帶來的人口流動增加，致使地方性公共物品在供給和需求兩個方面出現超地方化問題。瑞安的“就學陽光政策”的困境就是這一問題的典型例證。解決地方公共物品的超地方化問題各級各地政府負有重要的責任和義務，尋求消解的對策應該考慮由中央統一供給，增加對公共物品的投入；改變公共物品的供給方式，尋求制度創新；加強地方間的合作，推進地區經濟均衡發展；以及通過民營化方式增加公共物品供給等。

關鍵詞：公共物品； 超地方化； 就學陽光政策

中圖分類號：D61

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2007)03-0087-03

一、 超地方化帶來的地方性公共物品供給的困境

公共物品的超地方化是指當地常住人口對地方性公共物品的需求超出地方所能夠提供的供給能力，需要由更高層級的公共部門才能有效提供而產生的問題。按照薩繆爾森的描述，公共物品是指這樣一種物品，即每個人消費這種產品不會導致別人對該物品消費的減少。^[1]布雷頓進一步對公共物品的空間有效性進行了進一步的探討，根據公共物品的地理區域將其劃分為地方公共物品、區域公共物品和國家公共物品。^[2]全國性公共物品是可以覆蓋至全國的公共物品，比如全國性的制度、規則，以及國防、電視、廣播頻道等。地方性公共物品是覆蓋整個地方的公共物品，根據地方的等級，又可以作進一步的細分。然而，對于公共物品空間有效性的劃分，只是從靜態的層面和供給的角度考察公共物品，忽略了時間因素和需求一方，如果僅僅在這樣的前提條件下，公共物品較容易形成供給與需求的平衡，但現實中它的供求往往是在一個變動的環境下，達到平衡并非易事。對于地方物品的供給而言，由于受資源的、制度的、管理權限的限制，其供給能力往往是固定和有限的，而相對于供給的需求一方是不受如上因素制約的，特別是供給的公共物品對需求一方有更大的益處時，將會形成需求的意愿大于供給的能力，當需求超過一定限度時，將使地方公共物品的供給難以持續，或者需要更高層級或更大區域的公共部門提供此項公共物品，因而形成了地方性公共物品供給的超地方化困境，瑞安市的“就學陽光工程”即是一個典型的個案。瑞安規定：所有外來農民工，只要持暫住證和夫妻雙方任何一方企業出具的證明，其子女即可無條件地在瑞安市公立學校就近入學，享受與瑞安市民相同的待遇，免除學費。從政策的層面說，瑞安市的 “同城待遇”政策不折不扣地貫徹執行了國務院三番五次下發的要解決進城務工的農民工子女教育問題的文件精神。此外，從政府以人為本、增進社會公平的責任來說，保障外來者子女的義務教育權利，也是政府應該做的。但是，在具體操作過程中，瑞安市政府、相關教育部門卻遇到了始料不及的困難與挑戰。

1. 地方性資源難以承受超地方化的需求之重。比如，在瑞安，外來孩子以每年4000人的速度遞增，有的學校為了接納更多外來工子弟，甚至把辦公室、會議室、庫房，凡是能利用的屋子全都變成了教室。相對于其他城市的教育歧視政策，瑞安實行的“同城待遇”的教育公平政策，極大地減少了農民工教育子女的費用和成本，從經濟學的理性人觀點出發，人們都會增加對這一公共物品的需求，需求急劇膨脹是不可避免的，僅憑瑞安一地資源是難以滿足迅速增長的需求的。

2. 形成不同需求主體對有限公共物品的爭奪。公共物品的超地方化供給的利益直接受損者是當地的常住居民，有限的資源要由更多人來共享，相對而言，降低了他們享有的數量和質量，因此，當地居民抵制甚至歧視農民工平等的享用教育資源是在所難免的。如瑞安當地的一些孩子的家長就認為外來孩子“素質低”，在開學時，反對把自家孩子和農民工子弟放在一個班，認為“農民工子弟生活習慣差，素質低，自家學生和他們一起上課沒有出息”。甚至提出了“肥水流入外人田”的說法，認為當地投錢給學校相當于投給了外地人。^[3]外來農民工希望把自己的子女送到當地的學校就讀，但當地居民出于自身利益的考慮抵制外來農民工子女的入學，這在某種程度上形成了不同需求主體對公共物品資源的爭奪態勢，而背離了公共物品的“公共”屬性。

3. 導致公共物品供給不平衡及其資源的浪費。以我國的基礎教育為例，它是一種既涉及全國性的又涉及地方性的公共物品。第一，作為一種全國性的公共物品，基礎教育的管理體制和政策法規主要是由中央政府供給的。按照現行的《教育法》規定，國務院和地方各級人民政府根據分級管理、分工負責的原則，領導和管理教育工作。為了協調東西部地區基礎教育資源的不平衡，中央財政每年都要撥款給中西部地區用于義務教育，而實際上，中西部許多學生已隨父母外出異地求學，享受不到這一優惠政策，他們又占用了借讀地區的教育資源，這實際上形成了教育資源的浪費。第二，作為地方性的公共物品，各個地方對基礎教育的管理只限定在轄區的范圍之內，由于各地政治、經濟和文化水平的差異，教育的內容、形式各有不同和差異，要讓其他地區的適齡兒童適應當地的教育模式，必定要耗費更多的人力和物力。

二、 地方性公共物品供給超地方化的原因分析

地方性公共物品一般只是滿足地方性需要，由于我國地區經濟發展不平衡，人口流動過大，使得一些經濟發達地區外來人口數量甚至超過本地居民的數量，地方治理需求已經超出本地方的治理能力，單一地方的公共產品提供無法滿足地方有效、有序的治理需求，公共產品的供給必須超出地方層面，即出現地方性公共物品供給的超地方化。其原因有：

1. 由公共物品自身的特性導致地方性公共物品供給超地方化。公共物品具有非排他和非競爭的特征，同時具有這兩個特征的公共物品被認為是純粹的公共物品，它在現實中是很少見的，更多的則是具有如上特征之一的準公共物品，如地方性的義務教育就屬于準公共物品的范疇。我國的義務教育的供給實行的是中央集中統一領導，地方政府分級管理，分級負責。在現行戶籍制度的限制下，地方政府在轄區范圍內提供的義務教育，只能由本地居民(公共物品的消費者)享有，因而具有一定的排他性。同時本地居民在享有政府提供的義務教育時不具競爭性，因為義務教育一般強制執行，收較少的費用，適齡兒童都要接受教育，因此準確地說，義務教育應該是準公共物品中的俱樂部物品，具有可排他和非競爭的特征。而該物品的最大特點是在達到一個臨界點后會出現排他性和競爭性的問題，這個臨界點就是出現擁擠效益的時刻，即每增加一個消費者，消費的邊際成本不為零，在這之后每增加一個消費者，就會給其他消費者帶來負效用。改革開放后，人口的流動性逐漸增大，打工者拖家帶口離開原籍進入打工地打工，因而出現了他們的子女在何地入學受教育的問題。我國《流動兒童少年就學暫行辦法》規定，地方政府不能以戶籍為理由拒絕外來人口享有本地教育資源，這實際上打破了義務教育在某一地區內的非排他的特性，如果所有地方政府都放棄義務教育的排他屬性，也就不會存在擁擠效益。但如果僅有個別地方或部分地區放棄排他屬性，在公共物品的外部效應的作用下，就會產生過多消費者涌入這些地方，導致當地維持公共物品供給的邊際成本的增加。瑞安所面臨的困境正是這一問題的注釋。只要在全國范圍內大多數地方都不實行類似瑞安的教育政策，將義務教育的公共物品平等地向所有外來人員開放，個別地方非排他性地提供義務教育只能導致本地公共物品供給陷入困境，個別地方是沒有能力要求所有地方向它一樣實行相同政策的，公共物品的供給已經超出了本地方的能力范圍。

2. 由公共物品的搭便車行為導致地方性公共物品供給超地方化。經濟學理論認為公共物品的搭便車問題往往是難以避免的，美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆在分析搭便車問題時認為，“任何時候，一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動力為共同的利益做貢獻，而只會選擇作一個搭便車者。”^[4]作為由地方政府提供的義務教育，它主要是地方財政支持和長年建設累積的結果，也就是說成本是由地方承擔的，但作為政府提供的最基本的公共物品，它也存在搭便車的難題和困境。就瑞安的“就學陽光工程”來說，外來務工人員雖然為瑞安的經濟建設做出了很大的貢獻，但由于受到我國現有教育管理體制的限制，教育資源的分配仍然按照戶口所在地管理，瑞安雖然沒有獲得為外來務工人員增加基礎投入的相應資源，但是仍然對他們實行了“國民待遇”，相對于家鄉相對落后的基礎教育水平，外來務工人員免費的享受到了高質量的教育所帶來的好處，而且付出的成本要比其他地區少的多，從人的經濟理性出發，更多的人(包括不在瑞安工作的外來務工人員)選擇到瑞安讓子女借讀是搭便車的典型表現。從2003年開始，到瑞安市借讀的外來農民工子女數以每年4000人的速度遞增，到2005年秋季，在瑞安市借讀的農民工子女數已過3萬人大關。就是在不對外招生的2006年春季，也會有3000多農民工子女擁到瑞安要求轉學。^[5]

3. 信息不對稱導致地方性公共物品供給超地方化。信息不對稱是指在市場經濟條件下，市場的買賣主體不可能完全占有對方的信息，這種信息不對稱必定導致信息擁有方為謀取自身更大的利益而使另一方的利益受到損害。從信息不對稱的角度看，地方政府是公共物品的賣方，它決定了公共物品的供給規則的設計、執行和實施；而當地居民是公共物品的買方，是供給規則調整的對象。地方政府在公共物品供給過程中，一般認為：(1)當地居民都是足夠理性的，有選擇和自控能力的；(2)當地居民與供給者一樣具備必須的足夠的共同知識。但是實際上，當地居民往往都是沒有足夠的理性，因為生存的壓力使一部分人根本不會考慮理性的流動和有自控能力，同時也不具備足夠的共同知識，地方政府與居民之間存在著明顯的信息不對稱，導致公共物品在供需上的偏差。此外，基礎教育這一公共物品的特殊性在于，它是由中央政府和地方政府共同供給的。一般而言， 中央政府并不比地方政府更接近當地的公眾，更了解當地居民的偏好和需求， 在供給公共物品時，易形成中央政府與各地居民之間的信息不對稱。這是因為各個地方居民偏好程度的較大差異，使得中央政府在提供公共物品時，很可能選擇一個照顧各地利益的平均數量，這個數量不但是難以選擇和確定的，而且往往會與當地居民的需要相脫節，而無法體現或者滯后于當地居民的正是需求，供給與需求脫節。

三、 破解地方性公共物品安排超地方化問題的對策分析

1. 增加對公共物品的投入，完全由中央統一供給。在各國，都有一些公共物品是由國家直接從事生產的，這些物品一般是純公共物品或自然壟斷性較高的準公共物品以及涉及全國范圍和跨區范圍的公共物品。解決地方性公共物品超地方化問題就可以把一些基礎性的且具有普遍性的公共物品交由中央統一供給，從而消除公共物品超地方化的主要根源。這是因為，地方性公共物品的投入不足是導致超地方化出現的重要因素，盡管需求存在多樣性和無限性，而供給的不足卻是客觀的，應該考慮由中央努力增加供給和投入的量，以減輕超地方化問題的程度。就瑞安的困境看，可以考慮由中央統一供給，在全國范圍內增加對教育的投入，平衡城鄉差距、東西部的差距，以及淡化重點與普通教育的劃分，這是解決基礎教育超地方化的有效途徑之一。這一對策有利的方面是，可以有效解決某些公共物品的超地方化問題，這種無差等統一供給的做法徹底消解了超地方化的問題，量的增加肯定是會受到需求方的歡迎。它的弊端是，一是劃分哪些是基礎性的且具有普遍性的公共物品就是十分困難的；二是無差等的做法本身存在簡單化和理想化；三是增加投入對中央來說將是非常巨大的支出，特別是在全國范圍內要使公共物品供給達到發達地區的平均水平，才能均衡地區之間的差異，國家財政一時似乎也難以承受。

2. 推進地區經濟均衡發展，加強地方間的合作。超地方化問題的出現與地區經濟發展的不均衡是直接相關的， 如本文案例中的瑞安市，經濟比較發達，因而吸引了大量從中西部過來的打工者，他們在瑞安的務工收入遠遠大于他們在家種田的收入，加上瑞安的教育水平較高，但費用卻較低，甚至低于安徽、貴州、江西等一些相對貧困的地區。處于教育資源劣勢中的人們對于優質教育資源的渴望早已沖決于內，而現行教育資源分配的不公卻最大程度地阻礙了減緩這種渴望的可能。在這種情形之下，瑞安“就學陽光政策”的出現，必不可免地將引發一種“聚集效應”。因此，解決該問題的治本之策就是要推進地區經濟的進一步發展，當各地的經濟發展水平相近時，目前的大規模的民工流動就會減少，對地方性公共物品的超地方化需求也會相應下降。而推進地區經濟發展的可行做法就是加強地區間的經濟合作。這一對策有利的方面是，此舉如能真正實現，地區經濟能夠比較均衡發展，地方性公共物品的超地方化問題能得到一定程度的解決。其弊端在于，一是地方合作運作起來是有困難的，在什么動力驅使他們合作、如何合作、合作什么、如何維持長久合作等方面都存在困難；二是地區經濟的均衡發展又是一個涉及各個層面復雜問題，說起來容易做起來難。

3. 進行制度創新，改變公共物品的供給方式。主要是打破傳統的地方性公共物品的供給方式，采用公共物品享用的可計量方式，即由地方將所供給的公共物品數量化，實行供給與享用兩條線。如解決基礎教育超地方化問題，就可以借鑒美國經濟學家弗里德曼提出“教育券”理論。^[6] 簡單地說，就是政府把本該投入到教育中的資金經過折算發給每一個學生，學生憑券可以進行自主選擇，到任何一所政府認可的學校，包括公立學校或私立學校就讀。應用到我國，教育部可以考慮將國家財政對貧困地區的教育投入以“教育助學憑證”的方式直接發到貧困地區每個學生的手中。這一憑證可以全國通用，學生持“憑證”就可以在全國任何地方的學校借讀，并以此抵沖學雜費。被借讀的學校最后持“憑證”向國家兌換經費。這樣既可以防止一些地方截留教育經費挪作他用，又可以最大限度盤活政府投入的教育經費，使之更為有效發揮作用。這一對策的有利方面是，在現行的制度框架下可行性很強，成本也相應很小。它的弊端在于，有些地方性公共物品的人均量化是很復雜的，推行者本身的動力不足，同時相對落后地方的一些部門因為利益暫時受到損失而阻止創新。

4. 尋求多元化的供給途徑，走民營化的道路。公共物品本身所具有的特性決定了它一般是由政府及其它公共部門來供給的，但是，在我國人口流動巨大的現實情況下，從流入地常住人口對公共物品的需求來看，單由公共部門來供給公共物品是無法滿足需求的。這些超地方化的需求在其它對策一時難以實施或有顯著成效時，可以考慮通過民營化的方式增加對公共物品的供給。近些年來，在流動人口集中的上海、北京等地出現的私人創辦的民工子女學校，他們的辦學層次主要集中在義務教務教育階段，他們適應了當地對基礎教育這種公共物品需求的現狀，一定程度上滿足了當地對這種教育的超地方化需求。以此類推，我們可以相信其它的一些超地方化的公共物品也可以通過適當的民營化的做法來增加供給。這一對策的有利之處在于，通過民營化可以收到立竿見影的效果，國家和地方政府只需在觀念和政策方面稍做調整即可，能夠大大降低政府所需的投入。其弊端在于，一是不可能完全依靠民營化的方式來解決公共物品的供給問題，有些公共物品的生產領域是民營部門不能或不愿進入的；二是民營化供給的公共物品的品質不高，這種對公共物品超地方化的解決和滿足總體上是低水平的，有悖公平理念；三是在對其進行社會性監管的標準方面難以和對公共部門的要求一致，可能造成新的二元制結構。

綜觀這四種對策，任何一種對策都可以在一定程度上解決公共物品的超地方化的問題，只是各有利弊，如果能夠綜合運用四種對策，使其利弊互補，應該可以實現對公共物品超地方化問題的標與本的治理。

參考文獻：

[1]Samuelson， P. A The Pure Theory of Public Expenditure[J].The Review of Economics and Statistics， V.36， N0.4， pp. 387-389， November 1954.

[2]Breton， A. A theory of government grants[J]. Canadian Journalof Economics and Political Science， 31， 175-187， May 1965.

[3]董偉.農民工子女“同城待遇”引發新問題[N].中國青年報，2006-6-5.

[4]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道：集體行動制度演進[M].上海三聯書店，2000.

[5]楊艷萍，楊江.瑞安教改困局[N].新民周刊，2006-3-16.

責任編輯 王友海