北洋政府時期司法官懲戒立法初探

摘要：北洋政府建立后，為了加強(qiáng)對法官的管理，制定并頒布了一系列有關(guān)司法官懲戒的法規(guī)、條例、命令，具體規(guī)定了懲戒事由、懲戒種類、懲戒程序以及懲戒機(jī)構(gòu)等內(nèi)容。這些法規(guī)盡管存在缺憾與不足，但對完善當(dāng)代法官懲戒法仍具有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：北洋政府； 司法官； 懲戒立法

中圖分類號：K257

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-0544(2007)03-0057-03

北洋政府建立后，為了收回領(lǐng)事裁判權(quán)，著手整頓司法。在整頓和改良司法過程中，急需加強(qiáng)對司法官員的監(jiān)督與管理，而對失職違法人員的懲戒則是當(dāng)局對司法官加強(qiáng)管理和實行控制的有效手段，為此，北洋政府制定并頒布了一系列有關(guān)司法官懲戒的法規(guī)、條例、命令，對監(jiān)督和規(guī)范司法官的行為、保障司法官隊伍的廉潔公正起到了不容忽視的作用。然而，在中國近代法制史研究中，對北洋政府司法官懲戒立法進(jìn)行專題研究仍為鮮見。筆者不揣淺陋，試對此問題進(jìn)行初步探討。

一、 司法官懲戒法規(guī)的制定

中國傳統(tǒng)社會中，行政官兼理司法，沒有專職的司法官，更談不上司法官懲戒立法。司法官懲戒法是近代西方國家在推行司法獨立的過程中，為了保證司法官任職的穩(wěn)定性以及加強(qiáng)對司法官的管理而制定的一項法律。清末籌備立憲和司法改革過程中，為了保障司法獨立，防止行政官員掌握司法官的進(jìn)退之權(quán)，司法官懲戒法首次被介紹到中國，并被當(dāng)政者所接受。1909年4月，法部在《奏統(tǒng)籌司法行政事宜分期辦法折并單》中提出，在九年預(yù)備立憲期內(nèi)，第一年要編定法官懲戒章程，第二、三年分別在京師和直省實行法官懲戒章程，^[1]這是近代最早關(guān)于司法官懲戒立法的一種設(shè)想。1910年初，法部在《奏法官懲戒章程等應(yīng)俟會商妥協(xié)分別具奏片》中稱，法部所奏法官懲戒章程與吏部所奏增刪承審事件處分則例相同，憲政編查館令法部會同吏部辦理，以免兩歧，“惟查吏部清單內(nèi)稱，承審事件處分則例一項宣統(tǒng)四年(指1912年)始行刪訂，距臣部實行懲戒章程前后尚隔兩年之久，既應(yīng)會商該部同辦，臣部所定章程自未便先請實行。”^[2]由于法部與吏部在制定該項懲戒法規(guī)時間上的不一致，司法官懲戒法規(guī)遂被擱置，直至清亡，也沒有制定頒行。南京臨時政府建立后，在其頒發(fā)的《臨時約法》中原則性地規(guī)定了司法官的懲戒條規(guī)“以法律定之”，由于政權(quán)很快易位，也未及制定。

司法官懲戒立法最早出現(xiàn)在北洋政府時期。與清末維護(hù)司法獨立和保障司法官任職穩(wěn)定性的初衷有所不同，北洋政府制定司法官懲戒法的目的是為了加強(qiáng)對司法官的管理，改變民初司法混亂的狀況。

1912年，司法總長許士英在其《司法計劃書》中提到“民國雖已建立，而司法紊亂一如前清”。^[3]北洋政府多次頒布的整頓司法的命令中，也指出當(dāng)時司法上存在的問題：“民國初建，暴徒踵起，東南各省，百度搶攘，于司法敗壞尤甚。當(dāng)時折獄老吏，引避不遑，推檢各官，多用粗習(xí)法政之少年，類皆文義未通，民情未悉，才苦不足，貪則有余，枉法受贓，撟虔無忌。 ......至于積壓拖延，尤京外司法之通病，顧猶籍口于手續(xù)未全，證據(jù)未備，名為慎重，實則因循，疲精力于嬉游，任案牘之填委，國家安用此法官，人民何賴于司法”，對民初司法的紊亂，司法官有著不可推卸的責(zé)任，“司法官審判民刑訴訟，為人民生命財產(chǎn)之所托，宜如何精心聽斷，以求兩造之平。乃司民命者不此之務(wù)，往往酒食征逐，賓主獻(xiàn)酬，甚或蕩檢踰閑，不顧風(fēng)紀(jì)。社交之途既廣，審判之弊隨之。” ^[4]《申報》也曾于1913年1月16日登載《皖省司法界之笑柄》一文，提及安慶初級審檢廳廳長黃信素，“自到差以來終日以尋花問柳為樂事，所有每月薪資均已花費，且該廳尚有罰款數(shù)百金，年終聞未報銷，想已送往銷金庫矣”。^[5]

可見，司法官隊伍急待整頓，司法官行為急需規(guī)范。為此，北洋政府在清末和南京臨時政府有關(guān)法官懲戒設(shè)想的基礎(chǔ)上，于1915年10月15日第一次公布并實施了《司法官懲戒法》，分為“總綱”、“懲戒處分”、“懲戒委員會”、“懲戒程序”、“停止職務(wù)”五章和附則，內(nèi)容涵蓋了司法官懲戒事由、種類、機(jī)構(gòu)、程序等各個方面。但是由于該法的某些內(nèi)容過于籠統(tǒng)，不易施行，因此，在《司法官懲戒法》頒布后，北洋政府司法部又頒布了一系列相關(guān)法規(guī)，不斷補(bǔ)充、完善司法官懲戒制度。1915年11月7日，司法部頒布了《司法官懲戒法第三章懲戒委員會施行令》，對懲戒委員會的組成做了明確細(xì)致的規(guī)定。同年12月18日，由司法官懲戒委員會呈準(zhǔn)公布了《司法官懲戒審查規(guī)則》，明確了懲戒程序中的具體問題。1918年5月15日，司法部又以部令的形式頒布實施了《司法官懲戒處分執(zhí)行令》，使得懲戒處分的執(zhí)行事項有了具體規(guī)定。更為重要的是1921年2月17日由司法部頒行的《司法官懲戒法適用條例》，具體規(guī)定了司法官懲戒的適用辦法，詳細(xì)列舉了二十二種應(yīng)受懲戒的違法行為，并根據(jù)時事的變化對《司法官懲戒法》的內(nèi)容做了補(bǔ)充和調(diào)整，使之合理，并有利于實際操作。這些法規(guī)的頒布，使北洋政府對司法官的懲戒有了法律依據(jù)。

二、 司法官懲戒立法的內(nèi)容

通過制定并頒行上述法律法規(guī)，北洋政府司法官懲戒立法不斷完善，并逐步納入制度化的軌道。

(一) 懲戒事由

1915年的《司法官懲戒法》^[6]第一條規(guī)定：“司法官有左列行為之一者，依本法懲戒之：一、違背或廢弛職務(wù)；二、有失官職上威嚴(yán)或信用。”這兩項內(nèi)容過于籠統(tǒng)，對于何種行為應(yīng)該受何項處分不能明確規(guī)定，在實踐中容易引起歧義。為此，1921年公布實施的《司法官懲戒法適用條例》^[7]對此做出修正。該條例自第二條至第六條列舉了二十二種應(yīng)受懲戒的違法行為。這些行為包括司法官的職責(zé)政務(wù)、官紀(jì)威嚴(yán)、道德品行等幾個方面。

其一，違背或廢弛職務(wù)的行為。具體包括下列行為：曠廢職務(wù)或擅離職守、擅自處分公款、泄露應(yīng)秘密之文書或消息、關(guān)于署內(nèi)行政事項未受司法部允準(zhǔn)變更定章、關(guān)于薄記表冊等項違法不設(shè)備、長官對于屬員攜款私逃失于覺察、長官知有屬員犯瀆職罪而不舉發(fā)、處理案件失于出入、應(yīng)回避而不回避等。這些行為完全屬于司法官的失職或違法行為，根據(jù)情節(jié)的不同，要受到不同等級的懲戒。

其二，司法腐敗行為。主要包括直接或間接購買訴訟內(nèi)物產(chǎn)、對于訴訟或非訟事件為人請托、對于管轄訴訟或非訟事件勾結(jié)律師徇私舞弊等行為，這些行為直接損害到司法官的廉潔性，自然應(yīng)是懲戒的內(nèi)容。

其三，私生活方面有失官職威嚴(yán)的行為。包括行止卑污、出入娼寮以及賭博、酗酒等不良行為，因為這些行為有損司法官的形象以及官職威嚴(yán)，將會削弱公眾對司法的信仰，正如北京政府所言：“此等行為，均足為法官之玷，司法威信何以維持?”，^[8]因此，法官“應(yīng)顧念所居地位，亟宜痛加儆惕。”^[9]

其四，對司法官業(yè)外違法活動的懲戒。主要包括下列行為：從事與報館有關(guān)系之職務(wù)，隸籍黨派或雖非隸籍黨派而為黨派活動，關(guān)于國內(nèi)具體政治發(fā)表言論，從事與商業(yè)有關(guān)系之職務(wù)或雖非從事商業(yè)上之職務(wù)而投資商業(yè)等。這是對司法官從事政治活動和商業(yè)活動的限制，尤其是對加入政黨或為政黨活動的司法官，懲戒最為嚴(yán)重，這樣做的目的是要司法官“咸循矩矱，不以黨系而有所重輕”，^[10]以保司法獨立之精神。

其五，其他觸犯刑法的行為。凡是任何觸犯國家刑法的行為，都屬于犯罪行為，除了受到刑事制裁外，還要受到懲戒處分。

除了上述具體懲戒事由外，《司法官懲戒法適用條例》第七條規(guī)定：“司法官有前五條所列舉以外之行為，應(yīng)付懲戒者，比照各條情節(jié)之輕重分別處分。”這是一個有彈性的條款，在一定程度上彌補(bǔ)了具體規(guī)定的不足，起到拾遺補(bǔ)缺的作用，但也為某些人的暗箱操作提供了借口和依據(jù)。

(二) 懲戒處分的種類

《司法官懲戒法》第六條規(guī)定：“懲戒之處分如左：一、奪官；二、褫職；三、降官；四、停職；五、調(diào)職；六、減俸；七、誡飭。”該法頒布于《官秩令》施行之后、《司法官官等條例》公布之前，其所定懲戒處分有奪官降官而無降等之規(guī)定，自《官秩令》廢除后，“奪官降官之規(guī)定業(yè)已成為虛設(shè)，既無官秩可以降奪，又無可據(jù)以為降等之處分，是皆其缺漏之顯然者”。^[11]此外，懲戒處分輕重相去甚為懸絕，實踐中難免出現(xiàn)畸輕畸重之弊。為了補(bǔ)偏救弊，1921年3月北洋政府頒布的《司法官懲戒法適用條例》對其做出調(diào)整，其第一條規(guī)定：“懲戒處分之等級若左：一、褫職；二、停職；三、降等；四、減俸；五、誡飭。” 對司法官的懲戒處分，在被處分的法官被告知時，即產(chǎn)生法律效力。

司法官受到懲戒處分后三年內(nèi)再出現(xiàn)懲戒事由，按照規(guī)定加重一等處分，三犯者加重兩等或受褫職之處分。懲戒之處分竟合時，除了處褫職不執(zhí)行其他處分外，其他的情況合并執(zhí)行。

(三) 懲戒機(jī)構(gòu)與懲戒程序

依據(jù)《司法官懲戒法》，司法部成立了司法官懲戒委員會，作為司法官懲戒的專門機(jī)構(gòu)，行使對司法官的懲戒權(quán)。司法官懲戒委員會以委員長一人和委員九人組成。懲戒委員長由大總統(tǒng)在大理院長和平政院長中遴選任命；懲戒委員由大總統(tǒng)在平政院評事、大理院推事、總檢察廳檢察長及檢察官中遴選任命。懲戒委員長和懲戒委員任期三年，其中懲戒委員每年改任其三分之一。另外，懲戒委員會，還可以適當(dāng)設(shè)置一些事務(wù)員，輔助處理一些具體事務(wù)，事務(wù)員由委員長委任。

《司法官懲戒法》和《司法官懲戒審查規(guī)則》規(guī)定了比較嚴(yán)密的懲戒程序。(1)懲戒請求的提出與受理。各監(jiān)督長官認(rèn)為某個司法官有符合懲戒事由的行為時，應(yīng)當(dāng)上報司法總長，提出懲戒請求。司法總長認(rèn)為該司法官確有應(yīng)付懲戒事由，則應(yīng)列舉該司法官應(yīng)付懲戒之理由及事實，依法呈請大總統(tǒng)交懲戒委員會受理。(2)調(diào)查事實。司法官懲戒事件到會后，由委員長指定主任調(diào)查委員，負(fù)責(zé)對懲戒案件的調(diào)查事宜。調(diào)查完畢，主任委員須向委員長提交調(diào)查報告書。(3)審查。委員長接受報告書后，限期令各委員到會就報告書及本會調(diào)查卷宗以下列標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查：其一，報告書所載認(rèn)定事實與證據(jù)是否相符或有無缺漏和疑義；其二，報告書認(rèn)為應(yīng)否受懲戒或處分，其見解可否采用。(4)評議。審查期滿或于期前已審查完畢時，由委員長定期召開評議會，對該請求懲戒事件進(jìn)行評議，評議時以三分之二以上委員之同意，做出“懲戒處分”或“免于懲戒處分”之議決。(5)制作議決書。事件議決后，由委員長于主任調(diào)查委員中指定1人或2人擬具議決報告書，議決報告書需要包括“被付懲戒人姓名官職”、“事件之案由”、“議決之處分”、“議決之理由”、“會議列席議決各員姓名”、“議決之年月日”等幾個組成部分。懲戒委員會將議決書呈交大總統(tǒng)，由大總統(tǒng)核準(zhǔn)后，交司法部執(zhí)行。此外，對于同一司法官違法事件，在懲戒委員會議決之前，對于被付懲戒人開始刑事訴訟程序時，應(yīng)暫停止懲戒會議程序；對于司法官的同一違法行為，依刑事裁判宣告無罪，或駁回公訴或免訴時，仍得實施懲戒會議程序。

三、 對北洋政府司法官懲戒立法的評價

(一) 北洋政府的司法官懲戒法缺憾與不足之處

其一，某些用語過于粗野。《司法官懲戒法適用條例》第二條所謂的“行止卑污”、“夤緣奔竟”，第四條的“出入娼寮”，顯然有損于司法官的尊嚴(yán)，在當(dāng)時就遭到司法界人士的譴責(zé)。

其二，司法官的言論自由受到嚴(yán)重的束縛。《司法官懲戒法適用條例》第四條禁止法官“關(guān)于國內(nèi)具體事項發(fā)表政治言論”，這樣做無非是想把司法官變?yōu)檎呐牛瑢业恼尾宦劜粏柌徽f，以利于當(dāng)局的統(tǒng)治。時任法官的陳瑾昆在《就改進(jìn)司法計劃略陳鄙見》中對此有所揭露：“夫既為司法官，關(guān)于平常政治問題，固宜特別慎重，不發(fā)表言論，以免有犯法院編制法第一百二十一條第一款，所謂于職務(wù)外干預(yù)政事之嫌，然茍遇及非常重大之政治事實，如涉及國體政體或重大綱紀(jì)，及司法威信等問題者，則在有職責(zé)之司法官，固應(yīng)依法行使其職權(quán)，如不能行使，則當(dāng)然應(yīng)發(fā)言力爭，即以外之司法官，亦屬國民之一分子，遇此非常情形，又安得決無發(fā)言之權(quán)， 遇司法當(dāng)局，對于非常重大事件，處置失當(dāng)或違法之時，在局外之司法官，為擁護(hù)司法獨立，維持司法威信起見，實尤負(fù)有發(fā)言力爭，促其反省之責(zé)”。^[12]

其三，懲戒程序有漏洞。懲戒程序雖具有較強(qiáng)的可操作性，但其漏洞也是非常明顯的，主要表現(xiàn)在：首先，在評議階段，評議會議不得公開，不但程序上缺乏公正性，而且缺乏監(jiān)督，勢必影響懲戒結(jié)果的公平性。其次，沒有規(guī)定對于懲戒決定后的救濟(jì)制度。如果受懲戒之司法官對于懲戒決定不服，則很難通過相應(yīng)的上訴制度或復(fù)議制度來解決問題，司法官的權(quán)利得不到有效的保障。

其四，立法目的上的偏差。西方法官懲戒法以司法獨立為理論基礎(chǔ)，其制定目的在于，一是懲戒，即對違法失職法官進(jìn)行懲戒處分，二是保障，即保障法官的任職、免職、處分，不受其他部門和個人的干涉。而北京政府制定懲戒法的目的是為了改變當(dāng)時司法混亂狀況，因而其懲戒法重懲戒而輕保障，加之軍閥專制的現(xiàn)實，使得司法官懲戒法的保障作用非常微弱。

(二) 北洋政府司法官懲戒立法的積極意義

改變民初司法混亂狀況，早日收回領(lǐng)事裁判權(quán)，是北洋政府整頓和改良司法的基本指導(dǎo)思想。在這一思想指導(dǎo)下制定的司法官懲戒法規(guī)，雖然帶有直接移植西方法官懲戒法的急功近利色彩，但是其某些內(nèi)容卻值得肯定，對完善當(dāng)代法官懲戒法也不無借鑒意義。

其一，規(guī)定了專門的懲戒機(jī)構(gòu)——司法官懲戒委員會，負(fù)責(zé)對司法官的懲戒事項。懲戒機(jī)構(gòu)的組織相當(dāng)嚴(yán)密，組成人員由大總統(tǒng)從當(dāng)時最高的審判檢察機(jī)構(gòu)中遴選任命，主體層次較高，具有權(quán)威地位，有利于防止各種社會勢力對司法官懲戒的干擾和破壞，避免懲戒中腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，保證司法官懲戒的依法、公正、有效的實施。此外，懲戒法還專門規(guī)定了對司法官懲戒所適用的程序，雖然不盡完善，但具有較強(qiáng)的可操作性。

其二，司法官應(yīng)受懲戒的行為不但涉及其各種業(yè)內(nèi)活動，而且延伸到業(yè)外活動。為了維護(hù)司法權(quán)威和司法官形象，司法官的個人道德操守和私生活也受到特別關(guān)注，并納入法規(guī)。如前所述，《司法官懲戒法適用條例》對行止卑污者、出入娼寮者處以褫職或停職之懲戒。另外，北洋政府還專門頒布了《法官不得沾染嗜好令》，規(guī)定法官不得沾染諸如賭博、酗酒等不良嗜好和行為。因為司法活動是一項特殊的活動，處處受到社會各界的關(guān)注，尤其是廣大民眾的關(guān)注，法官個人私生活方面的不良行為，將會削弱公眾對司法的信仰。為了維護(hù)自身形象，司法官即使在工作之外的時間和場合也必須約束自己的言行，而不能奢望擁有與普通人一樣多的私人空間。

其三，對司法官與律師的交往予以限制。司法官與律師交往過密，難免徇情，進(jìn)而影響司法公正，如果與律師談及公事，泄露案情，便是一種嚴(yán)重的司法腐敗行為，因此，《司法官懲戒法適用條例》第二條對法官勾通律師作弊予以褫職之處分。為了防止此類行為的出現(xiàn)，北洋政府于1920年12月31日頒布《法官不得與律師來往或同居一所令》，以法律的形式限制法官與律師的交往，這反映了北洋政府企圖通過限制司法官與律師的職外往來，以保證其廉潔性，維護(hù)其形象和尊嚴(yán)，與司法公正的內(nèi)在要求相一致。

總之，北洋政府時期的司法官懲戒法在維持司法風(fēng)紀(jì)、監(jiān)督和規(guī)范司法官的行為、保障司法官隊伍的廉潔公正等方面具有一定的作用，但其本身也存在一些缺憾與不足，加之規(guī)定與實際操作方面存在一定程度的背離，北洋政府的司法官懲戒法遠(yuǎn)沒有達(dá)到應(yīng)有的效果，與以司法獨立為理論基礎(chǔ)的現(xiàn)代法官懲戒法的要求還存在很大的距離。但是，任何一項立法都是在不斷探索中逐步走向成功的，正因為如此，對北洋政府司法官懲戒立法進(jìn)行深入客觀的研究，將有助于我們在當(dāng)代法官制度建設(shè)道路上少走彎路。

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責(zé)任編輯 肖 利