競爭性行業管理體制改革的方向和重點

摘要：競爭性行業是指所有不具有自然壟斷性質的行業。雖然我國競爭性行業管理體制改革已取得了重大進展，但還存在政企不分、職能轉變不到位、部門壟斷、行業進出通道不暢、行業管理法規不健全等問題。改革的方向和重點是：推進政企分開、政資分開、政監分開和政社分開，理順行業管理體系，打破部門壟斷和地方保護，疏通行業進人和退出通道，完善行業管理法規等。

關鍵詞：競爭性行業；管理體制改革；重點

中圖分類號：F062.9 文獻標識碼：A 文章編號：1002-2848-2007(03)-0029-06

競爭性行業既是國民經濟的主體，又是建立社會主義市場經濟體制的主要依靠力量。管理體制改革是競爭性行業持續發展的基本動力。改革開放以來，黨和政府對競爭性行業的管理體制進行了多次改革，取得了顯著的成效。但到目前為止，競爭性行業的管理體制還存在許多問題，不能適應建設社會主義市場經濟體制的需要。進一步改革競爭性行業的管理體制，既十分必要，又具有重大的現實意義。

一、競爭性行業是指所有不具有自然壟斷性質的行業

競爭性行業是相對于壟斷性行業來說的。壟斷包括自然壟斷、市場壟斷(或經濟壟斷)和行政壟斷(或法定壟斷)。自然壟斷主要出現在具有網絡性質的行業，其規模經濟和范圍經濟十分明顯，如電力、郵電廣播(郵政、電信、廣播、電視)、交通運輸(鐵路、航空、水路、公路、管道)和一些城市公用事業(供水、供熱、供氣、公共汽車、地鐵等)等。市場壟斷是由企業利用其資本、技術或管理上的優勢，通過市場競爭而形成的壟斷，主要出現在各競爭性行業，也可出現在具有一定競爭性的壟斷行業。行政壟斷是由政府行政權力或法律規定所形成的壟斷，包括行業壟斷和地區壟斷，可出現在任何行業，如我國計劃經濟時期絕大部分行業都出現了行政壟斷。

這里所指的競爭性行業是所有不具有自然壟斷但可能具有市場壟斷和行政壟斷的行業，包括受管制的競爭性行業和不受管制的競爭性行業兩類。受管制的競爭性行業包括作為國民經濟血脈神經的金融行業，對國民生活具有特殊重要性的糧食、鹽業和建筑等，涉及到消費者生命健康和權益保護的藥品、醫療、食品、煙草、保健品、化妝品、廣告、傳銷、房地產交易等，涉及到公共利益、具有外部性的教育、環境保護、資源利用和國防軍工等。不受管制的競爭性行業是指機械、紡織、家電等所有既不具有自然壟斷性質又不實行管制的行業。本文重點討論不受管制的競爭性行業，但也順帶討論受管制的競爭性行業。

二、競爭性行業管理體制改革已取得了重大進展

改革開放前，我們對絕大部分行業實行中央集權的計劃管理，當時的所有行業都是行政壟斷行業，沒法區分自然壟斷行業、市場壟斷行業和行政壟斷行業，也無須區分競爭性行業和壟斷性行業，因此也就不存在競爭性行業管理體制之說。只有隨著改革開放的推進，隨著競爭性市場經濟體制的逐步建立，行政壟斷的弊端逐步顯示出來，壟斷性行業與競爭性行業的差別也逐步顯示出來。新的形勢要求我們一方面必須區分競爭性行業和壟斷性行業的不同特點，另一方面必須針對兩類行業的不同特點分別進行打破行政壟斷的改革。

改革開放以來，我們已對競爭性行業或所有行業的管理體制進行了多次改革，取得了重大進展。1982年，國務院進行了第一次機構改革，將管理行業的各經濟管理部門由66個減少到37個，同時跨部門、跨地區組建了石化、船舶、有色和汽車四個全國性總公司。1988年4月，七屆人大一次會議根據黨的“十三大”精神做出的國務院機構改革方案，撤消了國務院各部門內的產業司局，強化了綜合性管理機構；削弱了大部分產業(或專業)經濟部門的投資、物資分配權力，組建了物資部和專業投資公司；成立了國有資產管理局。1993年，黨中央和國務院對行業管理體制進行了又一次重大改革，將行業經濟管理部門改為三類：一類是改為經濟實體，不承擔政府行政管理職能；另一類是改為行業總會，作為國務院的直屬事業單位，代行政府行業管理職能；還有一類是對保留或新設的行政機構進行精簡，職能也轉到規劃、協調、監督和服務方面。1998年，國務院撤消了一批產業部，改組為8個國家管理局，歸口國家經貿委主管，同時各部門分解200多項職能轉移到地方政府、企業和社會中介組織。2000年9月，又撤消了8個國家局(不含內貿局)，成立了8個綜合性協會，歸國家經貿委直管，并授權其代管259個全國性行業協會和其他協會。

由于行業協會也參與了大部分競爭性行業的管理，因此行業協會的沿革也是必須提及的。1979年以前，我國只有部門管理，沒有行業管理，只有極少數行業協會。十一屆三中全會以后，根據“按行業組織、按行業管理、按行業規劃”的原則，相繼批準成立了中國包裝技術協會、中國食品工業協會、中國飼料工業協會等跨部門、跨地區的行業協會。1984年，在機械工業部和電子工業部行業管理體制改革試點中，催生了中國汽車工業協會等行業協會。1986年，國務院用地區性行業協會取代了一批省市二級行政性公司。1988年，在機構改革中將一些被撤消的行業司局改為全國性行業協會。至此，全國性行業協會發展到近百家。1993年，黨的十四屆三中全會提出要“發揮行業協會、商會等中介組織的作用”，一批行業經濟管理部門被改為全國性行業總會。自此，行業協會走上了蓬勃發展的軌道。

正是由于行業管理體制改革取得了上述進展，我國的大部分競爭性行業的指令性計劃管理已基本廢除，價格已完全放開，所有制結構已多元化，行業競爭比較充分，產品極為豐富，供求平衡，短缺經濟時代基本結束。

三、競爭性行業管理體制還有許多問題有待解決

雖然競爭性行業的管理體制改革已取得了重大進展，但改革的任務還遠未完成，還有很多問題有待解決，如：

(一)政企不分、政資不分、政監不分、政社不分的問題依然存在

政企不分主要表現在：一些競爭性行業的全國性和地區性總公司、集團公司，既管所屬企業的生產經營，又兼有政府管理職能，行使審批權限；一些不直接管企業的綜合經濟管理部門，借改革和維護市場秩序之名，將一些臨時性調節措施轉化為對企業的監管，并把監管企業作為自身存在的理由。

政資不分主要表現在：一些行業管理部門和綜合經濟管理部門將政府的一般經濟管理職能和國有資產的所有者職能混淆在一起。雖然國有資產監督管理委員會的成立將從根本上逐步解決這個問題，但由于國有資產監督管理職能的剝離涉及到一些部門的既得權益，因此解決政資不分的問題可能需要一個較長的過程。

政監不分主要表現在受管制的競爭性行業和壟斷性行業中。受管制的競爭性行業一方面與不受管制的競爭性行業一樣要接受工商管理部門、技術監督管理部門和行業協會的一般性管理，另一方面還要接受有關部門的一些特殊性管理(或管制)，如特許或許可證管理等。這兩種管理的性質是不一樣的，應在機構設置和規則制定上有所區分。但目前在對受管制競爭性行業的管理中，我們沒有將這兩種不同的管理區分開來，只是在一些壟斷性行業開始設立獨立的監督管理委員會。

政社不分主要表現在：政府部門與行業協會(社會團體)之間存在過于密切的關系；一些行業協會的行政色彩過于濃厚，對企業的自主經營形成了干擾；許多行業協會的自主性不夠，必須接受政府主管部門的直接干預。

在這種政企不分、政資不分、政監不分和政社不分的情況下，政府的行業管理體制難以規范，行業協會難以真正成為自主性和自律性的中介組織，企業也難以獲得寬松和規范的經營環境。

(二)行業管理部門職能交叉，職能轉變不到位，行政干預和審批過多

職能交叉主要表現在：專業管理部門和綜合管理部門職責不清、關系不順，專業管理部門說綜合管理部門管得過細，綜合管理部門則說專業管理部門作用發揮不好；一些綜合管理部門之間在行業管理上也存在職能交叉，但經過目前正在進行的機構改革后，相信情況會有明顯改善；中央與地方政府機構改革不同步、不同規，也造成了中央和地方在行業管理銜接上的矛盾和混亂。

根據國際規則和經驗，競爭性行業的行業管理部門對企業應主要采取間接管理、協調管理和服務管理。但是，目前我國行業管理部門大多還是沿襲計劃經濟時期的管理職能和管理手段，對企業主要采取直接管理、審批或許可管理和限制管理，職能轉換遠未到位。行業主管部門對企業的直接干預過多，審批項目過多，審批手續和環節過多，限制性措施過多，而本應做好的行業規劃、行業協調、公平秩序監督和信息服務等反而沒有做好。也就是說，不該做的做多了，而該做的沒有做好。

值得強調指出的是，有些地方的行業管理部門經濟越窮，越通過強化審批管理來“尋租”和“設租”。個別地方還出現了“饅頭辦”，連做饅頭也要進行審批和管制；一些地方農民在自家后院挖一個茅坑也要進行管制，農民要向土地管理部門交農村建廁費；農民殺一頭豬，也要交豬頭稅。因為窮，所以審批多，因為審批多，就越窮，形成惡性循環。這種動不動就進行審批的行業管理，毫無疑問不僅不能促進行業的發展，反而會成為行業發展的桎梏。

(三)部門壟斷和地方保護還比較嚴重，全國統一的大市場難以形成

部門壟斷主要表現在，許多行業管理部門利用在計劃經濟時期形成的行政壟斷特權，借維護公共利益和市場秩序之名，行維護本部門壟斷權益之實；許多受管制的競爭性行業及其主管部門則借管制之名，無限擴大管制范圍，將本應由市場調節的內容納入管制范疇；部門壟斷的主要手段是限制競爭者進入，或對競爭者進行打壓和限制。

地方保護主要表現在：一些地方政府為了保護本地企業的利益和自身的財政收入來源，對本地企業在市場準入、稅收、銷售等方面進行過度保護，對外地競爭企業的產品進行排擠，甚至進行地方封鎖。更有甚者對本地的假冒偽劣產品和企業進行保護。

在部門壟斷和地方保護比較嚴重的情況下，行業管理體系就會出現比較混亂的狀態，不必要的重復建設和資源浪費也難以避免，全國統一的大市場難以形成。

(四)行業進入和退出的通道不暢，公平競爭的市場秩序難以形成

在公平競爭的市場經濟體制下，競爭性行業特別是不受管制的競爭性行業的行業進入(或行業準入)和行業退出的通道應是暢通的，但由于長期以來我國的行業管理采取了行政壟斷的方式，而且行業管理部門一般不愿自動放棄審批等權利，因此至今為止許多競爭性行業的行業進入(或行業準入)和行業退出的通道仍然是不通暢的。

行業進入(或行業準入)通道不暢主要表現在：行業準入門檻過高，設置很多前置性審批條件。對不同所有制、不同規模和不同地區(特區和非特區)的企業和個人設置不同的進入標準和條件。特別是對民間投資的行業準入設置諸多限制，有些行業允許外資企業進入，但不允許國內民營企業進入。據統計，國有企業可以進入80多個行業領域，外資企業可以進入60多個行業領域，而民營企業卻只允許進入40多個行業領域。民間資本至今還不能進入銀行、保險、證券、出版、醫療衛生等行政壟斷行業。在某些行業表面上對民營資本開放，而實際上依然是障礙重重。

行業退出通道不暢主要表現在：一些長期靠壟斷、特權和優惠政策維持生存的國有企業在國內外激烈的市場競爭中敗北，在正常情況下本應隨即退出行業或破產，但由于債務、人員和“企業辦社會”三大包袱的阻礙，加之整個社會的福利保障體系不健全，這些企業退出行業也面臨重重障礙。

與此同時，隨著短缺經濟時代的結束，競爭性行業的價格競爭日趨激烈，在法律法規不健全、政府干預過多、企業改革不到位的情況下，價格串通或價格聯盟、價格壟斷、低價傾銷等現象頻頻發生。在行業準入、行業退出不暢通和價格機制不合理的情況下，公平競爭的市場秩序就難以形成。

(五)行業協會的行政色彩過濃，行為扭曲

由于不少行業協會是由行政機構轉型而來，協會的領導和成員多由政府官員或離退休領導干部出任，協會還由有關政府部門主管，有的協會甚至成為政府機構的附屬物，主要承擔政府部門交辦的任務，因此許多行業協會的行政色彩過濃，難以成為自主性的自律組織。一些行業協會重新撿起政府已經下放給企業的權利，擔當起“準政府”的角色，為保護局部利益而采取限制競爭或逃避競爭的措施，為企業服務的意識較差，甚至對企業存在居高臨下的思想慣性。有些行業協會為了維護自身利益，利用各種殘剩的行政權力，對企業“管、卡、要”，協會的功能出現錯位和缺位。

同時，行業協會還存在結構不合理，層次過多，重復設置，服務面過窄，內部機構設置不合理，工作人員年齡偏大、知識老化、觀念陳舊等諸多問題。一些行業協會在經費困難的壓力下，不得不將主要精力放在有償服務和創收上，偏離了協會的宗旨；一些協會為了求得經費上的支持，依托某個大企業，損害了協會的公正性質。據有關部門調查，現有206個全國性工業行業協會中，工作有成效、有特色的僅占1/5，名存實亡的也占1/5，介乎其間的占3/5。

(六)行業管理部門沒有受到必要的監督和制約，行業管理法規不健全

行業管理部門運用的是公共權力，其運行費用來自納稅人的稅收，在行業管理部門工作的人也是追求自身利益最大化的“經濟人”，因此行業管理部門及其工作人員應受到公眾的嚴格監督和制約。沒有監督和制約，必然導致腐敗。但是，由于我國的民主和法制尚不健全，行業管理部門沒有受到必要的監督和制約，行業管理部門與企業和公民之間沒有形成平等協商的機制。

行業管理法規尚不健全。行業協會至今尚元一個實體性法律法規。國務院頒布的《社團登記管理條例》只是一個程序性法規。原國家經貿委發布的《關于加快培育發展工商領域協會的若干意見》也不具有行業協會組建的法律效力。

四、競爭性行業管理體制改革的方向和重點

競爭性行業管理體制改革的方向是：推進政企分開、政資分開、政監分開和政社分開“四分開”，理順有關各方的責權利關系，建立權責分明的行業管理體制；轉變政府行業管理職能，建立健全行業協會，形成精干高效的雙重行業管理主體；完善法制，打破壟斷，放寬行業準入，加強對行業管理部門的監督，形成公正、公平的行業管理秩序。

競爭性行業管理體制改革的重點有：

(一)政企分開，優化企業的所有制結構和法人治理結構

將競爭性行業的全國性和地區性總公司、集團公司所兼管的政府職能剝離出來，轉移到相關政府主管部門。切斷綜合經濟管理部門和行業管理部門借改革和維護市場秩序之名而行直接干預企業經營之實的通道，充分保證企業經營的自主權。要求那些依托或掛靠政府行政管理部門和具有一定行政職能的事業單位的企業從機構、人員和財務三方面徹底脫鉤。不許地方政府新設政企不分的企業組織。

繼續推進國有經濟的戰略性改組，使國有企業逐步從競爭性行業特別是不受管制的競爭性行業中退出來。仍處于競爭性行業的國有企業要調整產權或所有制結構，逐步減持國有股，通過各種資本經營手段實現股權多元化，建立和完善現代企業制度，同時不斷完善企業法人治理結構。大力發展非國有企業，逐步使非國有企業成為競爭性行業的主體力量。

(二)政資分開，完善國有資產監管體制

利用設立國有資產監督管理委員會的大好時機，按照政府的一般經濟管理職能和國有資產所有者職能分開的原則，徹底分離政府行業管理部門和綜合經濟管理部門的一般經濟管理職能和國資委的國有資產保值增值的特殊職能，建立和完善分工明確的國有資產監督、管理和經營體制，使國有資產出資人盡快到位。國資委成立后，政府專業管理部門不再直接管理國有資產，并精簡合并，其行政管理職能相對集中或逐步合并到綜合性經濟管理部門。國資委作為國有資產所有權的代表者，只與國有資產中介運營機構發生直接的投資關系，進行國有資產的監督管理，而不對中介運營機構下屬的企業進行直接管理。

重新構建國有資產的管理體系，分類管理壟斷性行業的國有資產和競爭性行業的國有資產。壟斷性行業的國有資產由國資委統一行使出資人權利，由各行業主管部門(如信息產業部)和監管部門(如電監會)具體監管；競爭性行業的國有資產由國資委統一管理，現有競爭性行業主管部門不再直接管理國有企業，只負責制定行業政策，以后逐步由行業協會取代其職能。受監管的競爭性行業則根據各自的具體情況分別考慮。

(三)政監分開，合理確定管制范圍

政監分開是指將政府的一般行政管理職能和對特殊部門的監督管理職能分開。對受管制的競爭性行業的一般性管理和特許或許可證管理等特殊性管理在機構設置和規則制定上適當分開，確有必要的可按照壟斷性行業的監管模式，在有關主管部門中單設具有一定獨立性的監管部門(如監管局)。

管制應嚴格限定在必要的范圍內，因為管制過寬會損害公平競爭。如壟斷性行業中的電力行業就應將具有自然壟斷性的電網部分和具有競爭性的發電部分區分開來，管制主要針對具有自然壟斷性的部分。受管制的競爭性行業(如食品、藥品、煤炭等)也應嚴格區分具有公共權益和外部性的部分和具有競爭性的部分，管制主要針對必要的具有公共權益和外部性的部分。針對競爭性行業的不同情況，采取不同管制辦法：凡是無須管制的行業，堅決不進行管制，允許其充分競爭；對那些必須要管制的行業則根據具體情況采取適度管制。管制也要盡可能采取競爭性管制，如實行招投標制度等。

(四)政社分開，建立健全自主自律的行業協會

政社分開是指將政府的行政管理職能和社會團體(行業協會)的自律管理職能分開。要加快政府機構改革步伐，促使政府與行業協會逐步脫鉤，使行業協會成為政府指導下的自主執業、自立信譽、自負盈虧、自我發展的社會中介組織。從政府機構轉型而來的行業協會要盡量擺脫行政機構的直接干預，增強自身的自主性。行業協會的主管行政管理部門也要盡量不直接干預行業協會的具體工作。

在市場經濟條件下，行業協會是行業管理體制中不可替代的組成部分，可以起到溝通市場信息、協調供求矛盾、協助政府進行行業規劃、依法制定行業規則、規范企業競爭行為和保護企業合法權益等作用。行業協會要合理進行功能定位(行業協會不應成為“準政府”)，放下架子，擺正位置，急企業之所急、想企業之所想，增強為企業服務的意識；要不斷吸收新鮮血液，更新觀念；合理設置內部機構，擴大服務領域，形成與企業之間的良性循環；要加強對行業的指導和信息服務，加強行業的自律管理；要代表本行業企業利益，向政府反映情況、問題和要求；要向本行業不斷傳遞國家的產業政策和發展規劃等。

(五)理順行業管理體系，轉變行業管理職能，減少行政干預和審批

繼續推進政府機構改革，理順專業管理部門和綜合管理部門的關系，以及不同綜合管理部門之間的關系，解決它們在行業管理上的職能交叉問題。盡量使中央和地方的機構改革保持同步同規，使二者在行業管理上保持協調。

下決心轉變行業管理部門的職能，除了受管制競爭性行業必要的審批管理外，盡量將過去的直接管理、審批或許可管理和限制管理轉變為間接管理、協調管理和服務管理，重點做好行業規劃、行業協調、公平秩序監督和信息服務等。加大和加快審批制度改革的力度和步伐，徹底解決審批項目過多、審批手續和環節過多的問題。要最大限度減少行政性審批，規范審批行為，強化監督機制，逐步用登記備案制取代審批制。對保留的審批事項，也要建立結構合理、管理科學、程序嚴密、制約有效的管理制度，要精簡審批內容，減少審批環節，提高審批效率。總之該做的一定要做好，不該做的堅決不做。

(六)打破部門壟斷和地方保護，建立全國統一大市場

嚴格限定競爭性行業受管制的范圍，減少行業管理部門借維護公共利益和市場秩序之名行維護本部門壟斷權益之實的機會。嚴格區分自然壟斷、市場壟斷和行政壟斷，最大限度地減少行業管理部門的行政壟斷特權。限制行業管理部門特別是仍然存在政企不分情況的行業管理部門制定行業法規的權力，防止出現部門壟斷利益法制化的傾向。繼續對行業管理部門的所屬大型企業進行分拆處理和資產重組，實現產權多元化。遵守WTO的規則，不許行業管理部門對部門內企業和部門外企業采取差別政策。

堅決打擊地方保護主義行為，拆除地方保護的網絡，打破地區市場封鎖，廢除阻礙統一市場形成的各種規定。對不遵守規定實行地方保護的責任人要追究經濟和法律責任，對假冒偽劣產品實行地方保護的要堅決繩之以法。大力促進區域性市場的培育和發展，形成區域間的市場協調、優勢互補，積極創造條件建立全國一體化的市場體系，最終推動全國統一市場的形成。

(七)疏通行業進入和退出通道，完善價格機制，建立公平競爭的市場秩序

除關系國家安全和必須由國家壟斷的領域外，都應允許民間投資進入。盡量降低受管制競爭性行業的市場進入門檻，取消不受管制競爭性行業的市場進入門檻，讓企業自由進出。對不同所有制、不同規模和不同地區(特區和非特區)的企業和個人實行國民待遇，取消一切對民間投資的歧視性規定，使各種經濟組織在“公開、公平、公正”的基礎上平等參與市場競爭。設置透明、公開、統一的進入標準和條件，做到凡是實行對外開放的，一定要實行對內開放。對受管制的競爭性行業的市場進入盡可能采取公開的招投標制度。凡是預期有收益或通過建立收費補償機制可以獲取收益的基礎性和公益性項目，都要引入市場競爭機制。

繼續執行現行的國有企業兼并破產政策，對那些長期靠壟斷特權和優惠政策維持生存、在市場競爭中敗北的國有企業，特別是長期虧損、資不抵債、扭虧無望的國有企業依法堅決實施破產，讓其退出行業．妥善處理其債務、人員和“企業辦社會”三大包袱。加快社會保障制度的改革步伐，建立健全全社會的福利保障體系，為企業的行業退出掃除障礙。完善市場退出機制，積極疏通和逐步規范企業特別是上市虧損公司退出市場的通道。

堅決打擊價格串通或價格聯盟、價格壟斷、低價傾銷等不正當競爭行為。改革價格管理體制，進一步完善市場形成價格的機制，公開價格調整程序，建立健全政府價格決策聽證等制度，提高政府定價的科學性、時效性和透明度。通過建立“公開、公平、公正”的行業進入和退出標準和以市場為基礎的價格制度，逐步形成公平競爭的市場秩序。

(八)加強對行業管理部門的監督和制約，完善行業管理法規

行業管理部門的管理規則、管理程序、管理決策要公開透明，接受社會監督。加強和維護企業和消費者的知情權。要定期對行業管理部門進行審計監督。要充分發揮輿論監督的作用和行業協會的監督作用。行業管理部門要建立行業管理咨詢理事會(或委員會)，邀請被監管企業、專家、行業協會和工會參加。要經常就重大事項舉行聽證會。制定行業管理行政復議和行政爭議處理辦法。

加快制定《反壟斷法》，主要反對行政壟斷。制定《行業協會法》。完善《社團登記管理條例》。